当前国家高新区发展转型面临的问题与挑战

当前国家高新区发展转型面临的问题与挑战实施国家高新区创新驱动战略提升行动，是新时期赋予国家高新区的历史使命，也是国家高新区发展转型的必然选择。与世界性的创新“中心区”相比，国家高新区在区域创新活力、产业竞争力、辐射带动力以及可持续发展能力等方面还有较大差距。从要素供给、目标结果、理念动机、发展趋势四个方面分析看，当前国家高新区发展转型面临的问题与挑战通常以相互对立的形式表现：即要素成本增加与优惠政策弱化、经济增速走高与创新能力偏低、政策模式趋同与目标行为差异、资源配置多元与管理方式单一。2013 年，科技部印发的 国家高新技术产业开发区创新驱动战略提升行动实施方案明确指出，国家高新区的原始创新能力仍需要加强，战略性新兴产业和现代服务业需要加快培育和发展，产业国际竞争力需要加强，辐射带动作用需要进一步发挥，体制机制需要进一步改革创新，科学发展水平需要不断提升。随着行政事项审批权的不断下放，统一开放、竞争有序的市场体系逐渐形成，国家高新区所依托的传统政策红利、区位优势等有所减弱。部分政策赖以存在的内外部环境也在变化：发展受到约束的广度和强度前所未有，特别是科技创新能力不足与转型发展的紧迫要求之间矛盾尖锐。“一增一减”：要素成本增加与优惠政策弱化国家高新区过去 25 年的发展，在很大程度上依赖于初创发展阶段积累的低成本生产要素和各类特殊政策红利。当前，国家高新区面临的首位挑战就是生产要素成本增加和部分优惠政策弱化或终结，这主要从供给层面进行分析。一方面，单纯由要素驱动的发展模式已经难以为继。随着土地、劳动力、资金等要素成本的上升，国家高新区原有的发展动力不再延续。具体表现在：其一，国内许多一线城市的土地成本与发达国家不相上下，有的甚至还更高，现有土地资源不能满足国家高新区的扩张式发展。其二，近年来，专门从事高新技术产品生产的劳动工人成本明显增加，完全依靠规模化生产，或者简单进行技术模仿的高新技术企业将支付更多的劳动成本。其三，受金融体系不完善和汇率政策的影响，许多科技型中小企业仍然面临融资难、融资贵问题，加之改革过程中还存在不小的制度成本，使得实体企业包括科技型中小企业对低成本的融资需求更为迫切。其四，外部技术的获取难度加大，尤其是一些能够增强企业核心竞争力的关键技术，有些存在引进成本过高问题，而更多的是不允许出售。上述四个方面的作用使得生产要素的规模驱动力减弱，国家高新区发展将更多依靠人力资本质量和技术进步，而技术进步则更多地依靠自主创新。另一方面，部分优惠政策存在弱化、滞后、虚置等问题，直接影响了政策的作用效果。比如，随着高新技术企业认定向高新区以外扩散，一些税收优惠的适用范围不再局限于国家高新区范围内。2007 年通过的新企业所得税法确立了以“产业优惠为主、区域优惠为辅”的新税收优惠体系，也意味着企业因“身份”不同而享受不同税收待遇的时代终结。个别优惠政策已经超过执行期限，诸如有关国家大学科技园的税收问题，在实际操作过程中大多数地方已经终止。又如，近年来部分高新区虽然出台了一些支持科技型中小企业技术创新的配套政策，但是这些优惠政策并未真正起到降低科技型中小企业实际税负的作用，因为现有高新技术企业享有的税收优惠政策是以企业最终利润为主，过分强调对科技创新结果的激励，而忽略了技术创新过程的优惠，从而造成中小企业很难享受到技术创新优惠政策。再如，涉及高新区管理权限、综合评价考核和法规建设等方面的个别政策存在虚置问题，这类政策在具体执行过程中具有较强的消极性。生产要素供给成本增加主要是客观环境造成的，是不以个人意志为转移的。但是，部分优惠政策供给的弱化、滞后和虚置问题大多数是由主观原因引起的，国家出台的部分优惠政策有些过于笼统、原则，有的设计考虑不周，还有的未能及时跟进，地方政府过多地关注于追求短期经济增长的政策配套，而对鼓励技术创新及营造良好创新环境的政策配套积极性不强。“一高一低”：经济增速走高与创新能力偏低我国经济发展仍处于要素驱动阶段，地方政府更加注重国家高新区的经济创造能力，而没有与创新能力提升有机结合。在要素成本压力和现有政策供给模式下，各地高新区出现了“短期经济增长”激励约束高、“自主技术创新”激励约束低的机制扭曲现象。国家高新区面临的第二大挑战就是经济增速持续走高和创新能力总体偏低，这主要从目标结果层面进行分析。一方面，要正确认识国家高新区对经济增长的带动作用。经过 25 年的发展，国家高新区在推动科技进步、引领自主创新、促进新兴产业发展等方面取得了较大进步，但更为突出的还是促进地方经济发展。据科技部火炬中心2013 年高新区快报统计，高新区营业总收入达 20.3 万亿元，实现增加值占全国GDP 的比重达 10%以上，区内高新技术企业营业总收入、净利润、上交税额、出口总额等指标占比都在 45%以上。国家高新区已经成为区域发展的重要增长极。但同时也要看到，国家高新区 GDP 年增长率与全国 GDP 年增长率之间的差距在缩小，近几年已经逐渐与全国经济平均增长水平趋近;国家高新区企业整体利润率在较长一段时期还低于区外的高新技术企业利润率。与发达国家的科技园区相比，我国高新区在工业增加值、人均劳动生产率、产业全球竞争力等重要指标上仍存在较大差距，而这些差距更体现出经济增长的质量内涵。另一方面，创新能力总体偏低直接影响了发展转型的内在动力。具体表现在：其一，国家高新区的研发投入强度、研发人员储备水平以及研发人员和经费的利用效率偏低，知识产权附加值不高，创新效率和创新转化水平较低。其二，以低成本分享发达国家技术溢出红利的时代正在接近尾声，除了少数几个国家自主创新示范区外，其他国家高新区的自主创新能力尤其是原始创新能力还比较低，技术、产品、管理以及商业模式上的原始创新不多，当然这与相应的政策配套错位有关，许多政策都直接指向创新链的中后端，即产品中试和产业化阶段。其三，与信息技术、互联网、先进制造业等新兴产业的融合还不够深入，对此类新兴产业的技术扩散还停留在表面，与之配套的技术产品处在价值链中低端。据初步统计，近年来国家高新区的绝大部分收入是低技术研发的产品生产和商品销售收入，而真正的技术创新性收入比较低。国家高新区的经济创造价值远远超过技术创新价值，它被看作与国家经济技术开发区同等的功能，但是从增长的内在要素看，高技术产品收入、产权专利收入等贡献率较低，主要还是来自一般性技术产品和传统产业的改造升级。“一高一低”现象的形成与政策供给密切相关，第一部分提及的政策理念和工具相对滞后，就是其中的一个重要原因。比如，政府在科研管理中的缺位和越位，容易导致基础研究投入不足，对产业技术研发干预过多。“一同一异”：政策模式趋同与目标行为差异国家高新区政策主要是由相应部门的政策法规共同构成的，但是许多政策的适用对象和适用范围的特指性不强，它与国家经开区、保税区等在许多政策方面还有重叠、交叉，各部门针对高新区的各项优惠政策和管理政策大部分还是参照国家经开区的政策模式。通过对 25 年来国家层面出台的相关政策梳理，可以发现仍然带有明显的时代特征和过渡性政策设计痕迹。目前，已基本形成了多种特殊经济功能区域并存、多项政策并存、多种形态并存、多种体制机制并存的状况。伴随着产业转型升级和经济结构调整，国家高新区、国家经开区逐步走向以发展高新技术产业为主的共同道路。因此，在政策模式设计中难免会出现趋同，更多地将高新区视为地方经济增长的重要工具，而与中央对设立高新区的政策目标不完全一致，即促进地方经济发展、提高产业核心竞争力与提高自主创新能力并重。这主要从理念动机层面进行分析。一方面，由于国家高新区政策的适用边界不清晰，加之缺少一部关于高新区的独立法规，地方人大推进高新区法制建设的进程缓慢，使得现有实行的政策同样适用于其他区域，主要体现在税收减免、资金扶持、土地政策等方面。比如，高新技术税收优惠并不限于高新区内，无论在高新区内还是在高新区外都能享受同样的高新技术优惠政策。同时，国家高新区也可以适用经开区的包括出口退税、有关费用减免等优惠政策。从政策构成分布看，据粗略估计，国家层面出台的直接关于国家高新区的政策文件数量占比不到 1/3(不含针对国家自主创新示范区的法规政策)，而其他直接涉及科技创新体系建设、高新技术产业发展、科技项目管理的政策文件数量超过 70%，这些法规政策在很大程度上没有明确的区域边界。在这样的政策体系框架下，国家高新区的政策模式可以概括为“以科技创新为主线的综合类政策法规+以高新区为特殊区域的特指类政策法规+适应地方发展的配套类政策法规+ 区域互认通用的叠加类政策法规”。除特指类政策法规目标比较清晰、范围较为具体、具有显著差异外，其他三个方面的政策作用对象是不严格遵循区域边界的。另一方面，由于特殊的治理结构和制度安排，使得国家高新区在某些方面存在功能偏离、弱化，进而导致行为目标方面的差异。具体表现在：其一，发展定位的偏差，部分功能与经开区定位一致。实地调研中发现，一些高新区尤其是三、四线城市的国家高新区把招商引资看成是发展的首要目标，将目标集中在投资密度高、项目规模大、政策引导强、成果见效快的大企业、大项目上，个别高新区被异化为“招商金字招牌”。其二，产业集聚的弱化，缺乏与城市功能的有机结合。这里主要指的是 2009 年之后新升级的国家高新区，它们在发展过程中没有很好地考虑自己的区域背景、产业规划和技术水平，加之存在区位、政策、观念等方面的劣势，使得入驻园区的企业之间的关联度不高，缺乏主导性高新技术产业和与之配套的生产服务类产业，难以建立专业化的分工网络，也无法实现园区与所在区域产业的联动发展。其三，治理约束的软化，过多的自主权容易导致“选择性执行”困境。这是因为，以经济增长为导向的央地两级管理的高新区纵向治理结构，容易导致资源配置产权地方化，形成属地管理的高度授权、财政分权经济激励和经济增长绩效考核的政治激励。总体来看，往往同一区域内被赋予多种“政策性帽子”，但各项政策的协同叠加效应未能较好发挥。地方政府通常都会根据经济增长目标进行选择性执行，这就容易造成政策设计和政策实施模式的趋同，而政策模式的趋同以及固有的治理结构也为高新区功能偏离、弱化创造了条件。而正是这样的偏离和弱化，才会出现“一高一低”和“一多一少”的现实表征。“一多一少”：资源配置多元与管理方式单一在创新经济和科技全球化迅速发展的背景下，资源配置的方式逐渐呈现多元化，也迫切要求推进政府职能转变，不断创新高新区管委会职能，建设适应创新经济发展的新型组织。因此，如何提升资源配置的效率、选择更加符合创新经济要求的新型管理方式，已经成为在“创新驱动、战略提升”发展转型阶段国家高新区面临的重大挑战。这主要从发展趋势层面分析，“一多一少”的矛盾已经逐渐凸显，关键还在于如何实现体制机制创新。作为创新前沿和核心区域，国家高新区的开放水平是决定各国创新竞争力的重要要素。从未来发展趋势看，国家高新区的资源配置不仅停留在土地、资本、劳动力等生产要素上，也不再局限于高新区及某一城市空间范围内。新型的资源配置方式将会打破传统的政府主导方式，从而建立起依托全球信息网络的资源配置体系。它应该满足各类高新技术企业对创新资源的不同需求，尤其是在高新区产业选择、创新要素优化、扶持政策选择等方面，充分发挥市场在创新资源配置中的决定性作用，同时更好地发挥政府的调控作用，提高配置的效率性与可选择性。因此，需要各级政府以强有力的政策支持和更加开放的创新环境，通过提升创新体系对人才、技术、资本、信息和服务等创新资源和高端产业活动的吸引力，增强创新区域的国际竞争力和影响力。能否实现资源配置方式由政府主导向市场主导转变，是国家高新区能否顺利完成“创新驱动、战略提升”的重要标志。从组织管理方式看，国家高新区在探索实践中主要形成了管委会主导型、公司主导型、管委会和公司结合型、开发区升级为行政区四种管理体制模式。目前实行最为普遍的还是管委会主导模式，它是所在地政府的派出机构。在“属地化管理”和“准一级行政机构”治理框架下，管委会对园区内部资源具有充分的自由裁量权(含事权、财权) 。实际操作中，绝大多数开发公司与管委会融