物业管理师培训：第五章：行政管理学基础知识与应用

学慧教育 一切为了考生 为了考生一切 专业 权威 互动 快乐第五章 行政管理学基础知识与应用第一节 行政管理概论一、行政管理的含义及特点（一）行政管理的含义（*）1行政的初始含义。行政指对事务的治理和执行。2现代行政管理的含义。行政指国家事务的管理活动。关于行政管理的界定，可以从三个范围层次来理解：（1）最广义的行政管理含义。指一切社会组织、团体对有关事务的治理、管理和执行的社会活动。这里的行政管理，不仅包括政党和国家的立法、行政、司法组织活动，还包括企业、事业、社会团体等各种各样的社会组织的执行事务。（2）广义的行政管理含义。指国家政治目标的执行，包括立法、行政、司法等社会组织领域内特定组织的指挥活动及其机关内部的总务、后勤工作等。（3）狭义的行政管理含义。指国家行政机关及其官员在管理国家事务、社会事务和机关内部事务的过程中进行的各项管理活动（计划、组织、指挥、协调和控制等）。换言之，就是指除立法、司法以外的行政部门的工作。（二）行政管理的特点（*）作为一种特殊的社会管理活动，行政管理具有以下三个特点：1执行性。在我国，实施行政管理，必须执行党的路线、方针、政策，同时执行国家权力机关所赋予的任务，向权力机关负责，并受权力机关的监督。行政管理不仅要“有令必行”，而且要雷厉风行，注重科学管理，讲求高效率。2政治性。行政机关的使命是执行国家权力机关的意志，国家权力机关具有强烈的阶级性，行政机关也不例外。社会主义国家的行政机关是人民政府，主要通过大量的组织工作来保证国家的安定团结和社会主义现代化建设事业的发展。3权威性。行政管理活动是以国家名义进行的、代表国家并以国家强制力为后盾的。一切管理对象，对行政机关及其工作人员的管理行为都有服从的义务。但行政机关在执行任务时要依法行政，做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，这种法制的集中性体现了行政管理的权威性。二、行政管理主客体（*）及活动原则（*）1行政管理的主体是国家权力机关的执行机构，即行政机关。学慧教育 一切为了考生 为了考生一切 专业 权威 互动 快乐在我国，行政管理的主体是：（1）国务院和地方各级人民政府及其职能部门。（2）法律法规授权的具有社会公共管理职能的事业单位以及某些垄断企业。如证券会、铁路局。2行政管理的客体是国家事务、社会事务和行政机关的内部事务。行政管理的范围遍及国家和社会生活的各个方面和全体国民。任何一种社会管理都没有行政管理这样广泛的外延性和关系国家、社会的全局性。3行政管理的基本依据是行政权力。行政权力是国家行政机关为有效实现国家意志，依靠特定的手段和宪法原则，对国家事务进行管理的权力。行政权力的特点：（*）（1）行政权力是一种公共权力。在行动上总是表现为全社会的代言人的权力，而不是某个政党、某个社会组织的代言人的权力。（2）行政权力具有合法性。行政权力的取得和运用必须符合宪法和有关法令所规定的范围、种类、程序和限度。（3）相对于政治权力来讲，行政权力是一种操作性很强的执行权力，其运用具有极强的操作性和技术性特点。（4）行政权力是一种强制性的权力。国家行政机关运用行政权力制定各种有效措施、政策，对社会事务做出具有强制性的管理。（5）行政权力具有“一元性”。表现在：在一定的行政区域内，只有一个行政系统；在每个行政系统内部，只能有一个行政权力中心，不能有“政出多门”的情况；同时，行政权力在上下级之间、主客体之间，具有“不可逆”性，上下级之间是命令与服从的关系，不存在讨价还价的余地。4行政管理活动的根本原则是依法管理。行政管理，特别是现代行政管理必须是以法律为根本的活动准则，在法律规定的范围内实施管理。任何行政机关和行政人员都只有依法行事的义务，而没有超越宪法和法律的特权。依法行政是行政管理必须严格遵循的重要原则。三、行政职能的涵义（*）及内容（*）行政职能指行政管理在国家、社会生活中所起的基本作用，它是国家职能的重要组成部分。（1）从行政管理所具有的政治性和社会性两重属性来看，行政职能可以分为政治统治职能和社会管理职能。学慧教育 一切为了考生 为了考生一切 专业 权威 互动 快乐这两者相互统一，互为前提，不可偏废。失去了政治统治职能，统治阶级的地位和利益就不能维持；同样，离开了履行社会管理职能，政府也就不能统治下去。（2）从政府运作的过程和履行职能的方式来看，行政职能可以分为计划职能、组织职能、指挥职能、协调职能、控制职能等。这些职能构成行政管理周而复始的循环过程，他们不仅存在于不同类型的国家，而且作用于行政管理的不同层次和不同领域。（3）从政府发挥作用的领域来看，政府在市场经济中具有四大功能：制定规则、宏观调控、市场监管、公共服务。四、行政管理组织（一）行政管理组织的含义（*）广义的行政组织指一切具备计划、组织、指挥、协调和控制等行政功能的组织，它包括（1）国家行政部门的组织；（2）国家立法、司法等部门内履行行政职能的组织；（3）企事业单位、群众团体内部的相应机构。狭义的行政组织是依照国家宪法和法律的规定，在一定的权限内执行各种公共事务的机构的总称，简单地说就是指政府机构。它的主要特征：一是具有权威性和强制力；二是属于预算拨款制的行政组织，全部财政来源于国家预算。本节所指的，是狭义上的行政组织。（二）行政管理组织的种类（*）行政组织按照其功能和作用的不同，可分为：1领导机关也称首脑机关，是各级政府统辖全局的指挥、决策和督导中心。领导机关是行政组织的中枢，其职能是负责制定行政组织的目标、规划和政策，对辖区内的重大行政问题进行集中领导与协调，并督导决策的实施。2职能机关指在领导机关领导下，负责组织和管理某一专业行政事务的执行机关。它对上受领导机关的指挥和监督，执行领导机关的各种具体指示、方针和政策；对下行使政府的行政管理职能，指导下级相应的行政部门或某些社会公益性组织的活动。3辅助机关学慧教育 一切为了考生 为了考生一切 专业 权威 互动 快乐指为领导机关和职能机关实现行政目标而在行政组织内部承担协助工作的机关。辅助机关的功能主要是为领导机关和职能机关收集信息、提供咨询、协调沟通各方面的关系、管理日常事务等。辅助机关包括：办公机关、信息机关和咨询机关。具体说来，又可细分为：综合性辅助机关、专门性辅助机关和咨询性辅助机关三类。4直属机关指各国政府序列中主管某些专门业务的行政机构。5派出机关指行政机关依法根据工作需要在一定区域内设立的分支机关或代表机关。派出机关有权代表国家行政机关执行某种特定的任务或执行整体性社会事务。通常情况下，派出机关不是一级政府，其职权受到派出者较强的约束。（三）行政管理组织的结构（*）行政组织的结构指行政组织的各组成要素之间的相互联系方式或互动关系模式。包括：纵向结构和横向结构。1行政组织的纵向结构指各级政府上下级之间，每级政府的各组成部门之间的领导与被领导、命令与服从关系的组合方式。管理层次和管理幅度是影响行政组织结构形态的两个决定性因素。（1）管理幅度指一个层级的行政机构或一位行政首长直接控制的下级机构或人员的数目。每一个行政首长的管理幅度必须适当，1）管理幅度过大，行政首长就很难面面俱到，难以深刻地了解具体问题；2）管理幅度过小，则行政首长就会对下属控制过严，直接影响到下属的工作积极性。（2）管理层次指行政组织纵向结构的层级。行政部门的管理层次和管理幅度在一个特定的组织内成反比关系。管理层次多，管理幅度小；管理层次少，管理幅度大。2行政组织的横向结构指行政组织中处于同一等级的各组成部门之间的平等、合作与协调关系的一种组合方式，又称为部门结构。学慧教育 一切为了考生 为了考生一切 专业 权威 互动 快乐我国目前行政组织横向划分的方法：（1）职能部门化即按照行政职能的界限划分行政组织的部门。优点是：能较好地体现专业化分工的组织原则，有利于行政组织内部的协调统一。缺点是：在实践中有时会出现各职能部门之间由于利害关系不同而发生冲突。（2）区域部门化即按照管辖区域的界限划分行政组织。优点是：有利于某一区域内部事务的协调统一，职权下放，也可提高各地区行政人员的主动性和积极性，有利于培养人才；缺点是：重复性机构增多，容易产生地方主义和区域部门权力膨胀、条块分割等弊端。（3）行业和产品部门化即按照行业和产品的不同来划分行政部门的方法。优点是：有利于发挥某一行业内部专业技术力量的业务特长，符合专业化分工的原则；缺点是：会造成机构的重叠设置，不利于整个行政组织系统的宏观协调。第二节 工商行政管理概论行政管理学主要研究国家机关如何运用行政手段管理国家各项行政事务，以提高行政管理工作的效率。工商行政管理研究如何运用行政手段管理市场经营主体的市场经济活动，以建立和维护生产经济秩序，促进和保护市场经济的发展。一、工商行政管理的概念（*）工商行政管理指国家为了建立和维护市场经济秩序，通过市场监督和行政执法等机关，运用行政和法律手段，对市场经营主体及其市场行为进行的监督管理。工商行政管理的主体是国家，工商行政管理部门是代表国家行使行政权利的特定市场主管部门。工商行政管理的对象（客体）是（1）市场经营主体、（2）市场经营主体的市场经济活动、（3）商品。其中，最重要的是起主导作用的市场经营主体的市场经济行为。二、工商行政管理的地位（*）（一）工商行政管理在国民经济宏观调控体系中的地位学慧教育 一切为了考生 为了考生一切 专业 权威 互动 快乐工商行政管理部门与审计、技术监督、价格监督等部门一起，共同执行着国民经济的监督管理职能。工商行政管理部门通过制定市场行政管理法规、并运用行政手段，从商品生产经营者的外部，规范和干预其市场经济行为，达到间接调控市场，维护社会主义市场经济秩序的目的。工商行政管理具有对宏观控制和微观控制的双重作用。（二）工商行政管理在国民经济监督体系中的地位工商行政管理部门是综合性的经济行政监督管理部门，是对商品生产者和经营者的外部市场经济活动进行监督的职能部门，也是主管市场监督管理和行政执法部门。工商行政管理，其实质就是市场监督管理。三、工商行政管理的作用（*）工商行政管理对市场经济的运行有着调节、控制、弥补、促进等作用，具体体现在： （一）对市场机制运行的重要作用市场机制指市场中各个要素（如供需、竞争、价格等）的相互关系以及运行中的相互联系和作用。市场机制表现为多种形式，如供求机制、竞争机制、风险机制、价格机制等等。市场机制通过竞争机制和供求机制发挥作用，通过价格机制而使市场供需不断的趋向动态平衡。（二）对资源优化配置的重要作用资源配置有两层含义：一是指资源的运用效率；二是指资源分配效率。我国的工商行政管理，担负着纪律导向和发展导向的双重重要职责，在实现我国资源优化配置过程中，主要通过确保市场机制对资源配置的基础性功能发挥，以及维护资源配置的国家宏观计划政策的实施来确保对资源的优化配置。（三）对优化市场结构的重要作用市场结构指构成市场的卖者（企业）相互之间、买者相互之间以及卖者和买者集团之间诸多关系的因素及特征。优化市场结构，就是要创造一个有效竞争的市场结构，即创造一个既不损害规模经济的利用，又能维护竞争的市场结构。（四）在弥补市场缺陷中的重要作用市场缺陷又叫做市场失败。政府从维护国家经济健康发展的角度出发，必然要采取措施弥补市场缺陷，工商行政管理就承担了这种职责。学慧教育 一切为了考生 为了考生一切 专业 权威 互动 快乐四、工商行政管理的目标（*）及其实现（*）工商行政管理的目标就是建立和维护社会主义市场经济秩序。市场经济秩序指国家通过法律、法规、规章以及市场经济伦理道德等，对市场经营主体、市场行为所作规范，以及这些规范实施情况的总称。（1）包括两方面的内涵：一是市场法律及市场伦理规范；二是规范的实施状况。（2）表现为两方面的规定性：一是由国家市场经济法律、法规、规章构成的规定约束；表现为强制性硬化约束。二是由市场经济伦理道德等所形成的规范约束。表现为非强制性软化约束。市场经济秩序具有如下结构状态：（一）市场进入秩序（二）市场行为秩序（三）市场结构秩序（四）市场退出秩序（五）影响消费者利益的商品销售秩序（六）维护市场经营主体合法权益的交换关系秩序（七）影响社会公共利益的生产经营秩序（八）影响涉外经济关系的规范秩序五、工商行政管理机关（一）工商行政管理机关的概念及特点（*）工商行政管理机关是代表国家行使工商行政管理职能，管理工商行政管理事务的国家职能机关，是国家行政机关序列中的重要组成部分。具有下列基本特性：1是国家行政机关。2代表国家行使行政管理职能。3其行政管理职能范畴是工商行政管理。（二）工商行政管理机关的职责及其权限（*）国家工商行政管理局的主要职责：其一，研究制定工商行政管理的方针、政策和有关法律、法规，制定、发布工商行政管理的规章、制度。学慧教育 一切为了考生 为了考生一切 专业 权威 互动 快乐其二，主管全国工商企业和从事生产经营活动的事业单位、社会团体、公民个人的登记注册工作，核发有关证照，依法确认其企业法人资格或合法经营地位。依法监督检查登记注册单位的登记注册行为。依法核定登记注册单位的名称。其三，依法监督检查市场主体的交易活动，查处垄断和不正当竞争、侵犯消费者权益和其他市场交易违法违章案件。依法或经国务院授权，组织开展全国性的市场监督与行政执法活动。其四，依法监督管理经济合同，指导合同仲裁机构的工作。其五，依法对国内外商标申请实行统一注册和管理，认定驰名商标，查处商标侵权行为，保护注册商标专用权，认可商标代理机构并指导工作。依法对商标评审案件做出终局决定或裁定。其六，监督管理消费品市场、生产资料市场，参与监督管理金融、劳动力、房地产、技术、信息等生产要素市场和期货市场。参与市场体系的培育、发展，参与论证、规划全国市场布局，开展各类市场登记及统计工作。其七，依法监督管理个体工商户、个人合伙和私营企业，规范其经营行为，引导个体私营经济健康发展。其八，依法监督管理广告发布与广告经营活动，指导广告业发展。其九，完成国务院交办的其他事项。依据法律、法规和规章以及国务院的授权，工商行政管理机关具有以下管理权限：1规章制定和发布权。主要指国家工商行政管理局有权依法或接受立法、行政权力机关委托，制定、发布工商行政管理的规章、制度。2登记注册权。对申请企业进行依法核准登记注册。对商标申请实行统一注册。对商品市场进行登记管理。3对市场活动中的违法经营行为的依法确认权。4对违法经营行为及其行为者的依法查处权。具体包括依法调查权、检查权、行政处罚权、行政强制执行权等。5市场交易场所的经营秩序维护权。6工商行政管理法规解释权。7要求执法外部协助配合和保护权。8对消费者权益的保护权等。学慧教育 一切为了考生 为了考生一切 专业 权威 互动 快乐（三）工商行政管理机关行政行为成立的要件及其行为效力（*）行政行为的成立要件指法律要求行政机关采取行政行为时应遵守的条件。工商行政管理机关行政行为成立的要件一般包括：1必须是在其法定的职权范围内采取的行政措施。2行政行为的内容必须合法。3必须符合法律规定的程序。4必须符合法律所规定的方式，行政行为有要式和非要式行为之分。工商行政管理机关行政行为一旦合法成立，就发生一定的法律效力。一般来说具有以下几方面的效力：1拘束力一方面，工商行政管理机关一旦决定实施行政行为，就对其行政行为的对象市场经营主体或个人产生法律拘束力，相对人必须服从和遵守。另一方面，行政行为对工商行政管理机关本身也有拘束力，它意味着在该行政行为有效成立和生效以后未经废止或撤销，工商行政管理机关包括它的上级和下级机关都有遵守的义务，受该行政行为的拘束。2确定力指行政行为一旦有效成立和生效，非依法规定而不得随意变动其内容。3执行力指行政行为的内容如果是命令相对人为一定行为或不为一定行为，则相对人必须执行。执行力的关键是关于行政强制执行力。第三节 物业管理的行政管理一、物业管理的行政管理涵义及工作内容（一）物业管理的行政管理的涵义（*）物业管理的行政管理是国家行政机关依据有关的法律、法规，对物业管理实施行业管理。其实质是国家通过法律手段、行政手段，规范物业管理活动，建立物业管理市场正常秩序，改善人民群众的居住和工作环境。（二）物业管理的行政管理工作内容（*）1. 行政立法学慧教育 一切为了考生 为了考生一切 专业 权威 互动 快乐物业管理行政机关的首要职责就是制定政策法规。具体而言，行政机关应根据国家法律规定的基本原则，针对物业管理中出现的新情况和遇到的新问题，制定物业管理规章制度。2执法监督行政机关根据行政立法进行执法监督，是约束、制止物业管理诸多主体不当行为、不法行为的重要环节，是整顿物业管理市场秩序、促进物业管理行业健康发展的有力手段。具体说来，行政管理部门要根据行政法规赋予的行政执法职权进行行政执法，对物业管理中出现的违法行为依法予以查处。3协调服务对物业管理中出现的业主之间、业主与业主委员会之间、业主与物业管理企业之间，业主、业主委员会、物业管理企业与各行政管理部门之间的关系进行协调，对物业管理业与房地产、建筑装修、市政环保、金融等行业进行协调。同时，要提供各种服务，包括政策咨询，人才交流、培养，信息沟通等。4宣传引导譬如加强宣传力度，通过培训等形式向业主委员会以及物业管理企业的有关人员普及物业管理的相关法律知识，促使其学习物业管理法规、用好物业管理法规；同时，还要对物业管理法规中不便具体规定或尚未具体规定的、有利于提高物业管理水平、促进物业管理规范发展的一些行为进行积极倡导。二、物业管理的行政管理部门（*）是指依法对物业管理活动及相关主体进行规范、监督、管理的各级政府职能部门。物业管理条例明确规定，国务院建设行政主管部门负责全国物业管理活动的监督管理工作，县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。另外，各省市地区也通过各种与物业管理相关的条例或办法规定了物业管理的行政管理部门。具体来说，物业管理的行政管理部门可以划分为以下几个层次：1国家级的物业管理主管机构指国务院建设行政主管部门，其主要职责是制定相关法规、政策及标准，对全国范围内的物业管理活动进行宏观管理与规范监督。2省市级的物业管理主管机构学慧教育 一切为了考生 为了考生一切 专业 权威 互动 快乐县级以上地方人民政府房地产行政主管部门，即省建设厅（直辖市房地局）和市房地产管理局是本行政区域内物业管理的主管部门。其职责主要是宣传、贯彻、落实国家的法规、政策及标准，结合当地实际情况，制定地方性政策，依法查处物业管理活动中的违法违规行为，维护物业管理市场秩序。3基层物业管理主管机构包括区、县房地产行政管理部门，是辖区内物业管理的行政管理部门。基层物业管理主管机构主要负责本辖区内物业管理活动的执法监督、协调服务、宣传引导，并承担上级行政主管部门和区、县人民政府依法交办的具体工作。4基层政府及其派生机构包括街道办事处、乡镇人民政府等，它们不仅指导和管理业主委员会的工作，同时也履行一些具体的行政管理职能。实践工作中，街道办事处和乡镇人民政府对物业管理活动具有十分重要的监督管理、协调支持的作用。5物业管理的相关行政管理部门（1）规划、城管、环卫、公安等有关行政管理部门按职责分工，这些行政部门分别负责管理违章搭建、环境环卫以及维护社会治安等相关工作。（2）工商行政管理部门主要负责审核、管理物业管理企业的工商注册登记、企业经营范围的确定、企业广告宣传是否符合法律规定等内容。（3）物价行政主管部门政府价格主管部门会同房地产行政主管部门依法对物业管理企业的收费行为进行监督。如果物业管理企业违反价格法律、法规和规定，则政府价格主管部门依据中华人民共和国价格法、价格违法行为行政处罚规定、反不正当竞争法予以处罚。（4）税务行政管理部门依法监督和管理物业管理企业的纳税情况，涉及的税种有企业所得税、营业税、城市维护建设税和教育附加税。三、物业管理的行政管理方式与手段（*）1. 对物业管理企业的行政管理方式学慧教育 一切为了考生 为了考生一切 专业 权威 互动 快乐（1）依法处罚。处罚的方式如下：警告、罚款、没收违法所得和非法财产、责令停业、暂扣或吊销许可证、行政拘留以及其他行政处罚；（2）备案记载。记录物业管理企业的基本情况、经营管理业绩，特别是违法违规等不良行为。2对物业管理行业的行政管理方式（1）实施准入制度。对物业管理企业实行资质管理制度，对专业人员实行执业资格准入制度；（2）创造竞争环境。在物业管理行业中推行市场竞争机制，创造公开、公平、公正的市场竞争环境；（3）组织开展考评活动。在物业管理行业内，组织创优达标等考评活动；（4）处理投诉。按照法定权限与程序，处理各种投诉，解决物业管理纠纷。3物业管理的行政管理手段（1）限制手段：主要有吊销资质证书、降低资质等级等；（2）经济手段：主要包括奖励、罚款、没收非法所得等；（3）教育手段：主要包括教导、规劝、告诫、表彰和经验推广等。四、物业管理企业与行政管理部门的关系（*）（1）服从行政部门的管理物业管理企业应及时、全面、准确地了解并掌握物业管理相关的政策、措施、法律、法规，严格遵守各项规章制度，在实际行动上自觉服从行政管理部门的管理。（2）协助行政部门的管理行政管理部门是执行相关法规的主体，承担了维护社会以及市场正常秩序的重大任务。当物业管理企业遇到涉及行政管理的事务时，应当主动向行政管理部门反映，积极协助行政管理部门进行处理，但决不能越权、越位，模糊了自身职责和定位。（3）借助行政部门的管理物业管理企业应当主动加强与行政管理部门的交流沟通，关注政策的变化，并积极服从、执行相关规定，配合行政管理。这种配合与服从，往往会为物业管理企业获得行政管理部门的理解、支持奠定良好基础，从而为自身的发展创造良好的外部环境。（4）支持行政部门的管理学慧教育 一切为了考生 为了考生一切 专业 权威 互动 快乐物业管理企业是社会活动的参与者，应及时响应行政管理部门的号召，积极开展有关政策法规的宣传、贯彻、落实等活动，及时向物业管理行政主管部门及有