社会保障法

政法学院 劳动与社会保障 09-01 张君 540909040152中国社保“碎片化”问题及对策摘要:十七届五中全会关于:“十二五”规划的建议里明确提出:逐渐实现基础养老金全国统筹,这将是建立统一社保制度的前瞻性措施 .但在中国社保制度几十年的短暂历史中,碎片化趋势已十分明显，并有加速扩大的迹象。若不慎重对待这一问题，建立统一的社会保障制度将举步维艰。 本文对中国社会保障制度碎片化的原因、弊端，进行分析描述，并在伴以外国经验的基础上，提出相应的解决办法。关键词：社保制度碎片化 负面影响 建立统一制度措施一： 问题的提出2010 年 10 月 22 日中国社会科学院经济研究所副所长、研究员 朱玲在中国社会科学论坛上表示，中国当前的社会保障体系，非但无助于缩小城乡差距，反而有扩大二者收入鸿沟的作用。这正是中国社会保障碎片化造成的恶果。我国社会保障制度建立时，就出现了城市与农村分割，私人部门与公共部门分立。随着改革的深入和参保覆盖面的扩大，国有经济职工早已应保尽保，虽然实现了当年改革的初衷，但当统账结合制度从国企走向非公有经济成分，走向其他群体，走向农村，真正走向社会时却发现他们之间出现不同的情况。从微观分析则更明显，在社会保障体系中的同一个大制度里也存在许多小碎片。例如，城镇基本养老制度费率不统一，各个城市医疗保障水平不统一，各种开发区养老制度不统一，农民工群体在不同地区被分割在不同的制度里等“打碎片”套“小碎片”的情况。这将对建立统一的社会保障制度造成巨大威胁。二：出现的原因我国的社会保障制度虽然在建国初期就已经存在，但是真正的社会保障制度时从 20 世纪 90 年代初改革和建立的，其初衷是为国有企业改革相适应，来替代传统的计划经济时代实行的国家保险、社会保险即由国营企业大包大揽的旧制度。于是，我国的社会保障制度设计的特点带有明显的国有改革特征。1997 年，我国开始建立个人账户，但 5 年之后却发现，广东省就逐渐出现农民工退保现象，并逐年扩大。到 2007 年已经办理退保手续 1000 万人；也正是从这一年开始，即使在国有企业，也出现一些变化，即退休金待遇水平呈现出与社会平均工资和事业单位退休金水平逐年拉大的趋势。为了适应和满足各地参保群体的意愿和要求，各地纷纷开始采取降低费率、单独建立小制度办法以覆盖当地的城镇灵活就业人员、农民工、农民等不同群体。这样，中国的社会保障制度就出现一个个“碎片化”状况。三：“碎片化”的负面影响1：加大贫富差距，不利于社会稳定。由于城镇的社会保障制度起步比农村早，其保障水平明显高于农村。而且各区域间也出现不同的等级，东部沿海地区也明显优于中西部地区。例如，城镇居民的养老保险、医疗保险无论给付数额还是缴费补贴金额都远远大于农村地区。而且各个区域和地区还有自己的保险缴费标准和当地财政补贴额标准。这将造成富的越富、穷的越穷。那么这将势必影响不同群体人们的情绪而出现一些社会问题。农村的儿不养老和看病难、看病贵问题的发生很大程度上就与此有关。2：不利于体现社会公平。社会保障的一个重要功能就是体现社会公平。但在多种退休制度下社会保障制度是建立在群体特征的基础之上，退休待遇差距很大，而且具有不断拉大的趋势。从 1991 到 2005 年的 15 年间，机关单位人均政法学院 劳动与社会保障 09-01 张君 540909040152离退休费的平均增长率是 16.3%，而企业人均离退休费的平均增长率是 10.9%，机关单位高出企业 5.4 个百分点；事业单位人均离退休费的平均增长率是15.8%，高出企业 4.9 个百分点。最为鲜明的是农民工异地打工不能转续社会保险关系所导致的“便携性”损失。假设同班同学在不同部门，退休金水平可能相差一倍甚至更多，这都体现了碎片化的不公平性。3：不利于社会流动。社会流动指的是人们在社会关系空间上从一个地位向另一个地位的运动，而所谓的社会流动其基本概念已经远远超出了农民工流动的范畴，还包括机关事业单位、企业、城镇居民之间的相互流动，以及城市到农村退休后异地养老等所有的社会关系转续，还包括农村劳动力转移过程中身份转换时的社保关系转续。现阶段是建国以来干群矛盾、社会矛盾、群体事件、社会冲突等最频繁最突出的时期，保持良好的社会流动是社会保持稳定的排气阀。否则，在这个大转型的伟大时代，没有良好的社会流动，将是威胁社会稳定的一个重要因素。社会流动，由于社会保障制度碎片化而受到制约，这使得社会保障制度不但不能成为“稳定器：，反而成为“火药桶” ，在全球化时代，国内劳动力要素流动是市场经济的一个内在要求，大势所趋，全国大市场的形成，有赖于统一社会保障制度的配套和支持。4：不利于提高社会保障资金的利用效率。制度不统一，不利于提高资金运用效率。第一是资金运用效率低下。一方面，制度收入形成了累计运用效率低下，缴费收入管理分散，地区之间很不平衡。横向看，地区不能调剂，纵向看，中央政府无法以丰补歉。另一方面，财政资金运用效率低下。财政转移支出效果不佳。第二是养老基金分割在全国几千个县市级统筹单位，治理结果难以建立起来，投资策略的升级和优化难以实现，只能采取诸如协议银行存款和购买国债的被动投资策略，回报率十分低下，根据审计署在 2008 年 11 月第三届全国社保论坛公布的数据，多年来收益只有 2%。在基金碎片化状态下，社保基金积累越多，报复越大，投资损失就越大。5：不利于社会保障制度的长期统一建设。统账结合是一种部分积累制。这是一种把近期横向收支平衡原则与远期纵向收支平衡原则结合起来的筹资模式，比较适用与养老保险等社会保障计划。由于待遇差的原因而导致的待遇上调，如果不得不由外部进行行政干预，人为地盯住某个指数，久而久之，不仅统筹部分的待遇计发公式的约束逐渐丧志，而且个人账户的作用也变得可有可无，账户比例的大小乃至做实账户的意义等都大打折扣，统筹与账户之间的界限越来越模糊，通胀结合的部分积累制特点越来越模糊，统账结合存在着流于形式的可能性，甚至出现制度蜕变。对个人来说，缴费与待遇之间的联系逐渐松散起来，激励机制收到弱化，制度收入会逐渐收到负面影响，进而影响到社保基金的支付能力。重要的是，当通胀结合制度出现流域形式的苗头时，很容易形成一种制度依赖，进而演化成参保人的心理依赖。6：不利于扩大社保覆盖面。越简单的制度越容易被公众接受，越容易普及推广。统账结合本来就是一个十分复杂的制度。如果在加上多种制度并存，就显得更加复杂，叠床构架，令参保者无所适从。尤其对介于城镇和农村之间的农民工来说，更显得乱，这将不利于覆盖面的扩大。四 、国外克服社会保障制度碎片化经验以及对我国的建议19 世纪末，德国开启克服社保碎片化的先河，德国以国家立法的名义，将各个碎片化的社保制度，逐个招安，并将之变成强制性与统一性相结合的国家保险制度。英国，是通过建立一个三统一的社会保障制度而完成了碎片整合的政法学院 劳动与社会保障 09-01 张君 540909040152历史任务。所谓的三统一即是，统一国民资格，统一待遇比例，统一管理机构。这个三统一彻底摒弃了碎片化造成的社会歧视和阶级保障水平不统一，为欧洲和全世界竖起了一个全新的标杆。现在的北欧国家社会保障水平都很高，模式也十分先进，他们的成功都是建立在吸取英国碎片化改革的基础上的。而美国走的是渐进式大统一道路，美国一起步就建立统一的社会保障制度。1935 年通过的社会保险法案就考虑了各种失业人员的保障，制定法案前的出发点就是建立统一的社会保障制度。由于法国比较完整地保留了几百年留下来的碎片化遗产，所以只是法国的社会保障待遇水平存在差异，福利刚性导致攀高拉齐使得国家财政不堪重负。于是法国频繁的规模性罢工、游行、示威、街头政治等活动都是制度不统一造成的。为此，我们要在吸取别国经验教训基础上，走好自己的路。第一：加强社会保障立法，建立国家统一标准。使得社会保障政策的制定和执行上有法可依。第二：加强落实统账结合制度，做好做实个人账户。最好政府、单位和个人共同努力。差额部分应有国家财政补贴给予帮助，形成统一标准。提高参保人的积极性，在扩大社保制度覆盖面的基础上，强化统筹账户基金的运行效率，并使之良性循环。第三：汲取外国成功经验，吸取失败教训。结合我国国情，实行渐进式改革，先实现省级统筹进而实现全国统筹。第四：实行线性的纵向改进，从某一个制度入手，把其整个过程纳入统一化，不要横向的把养老保障、医疗保障一手抓，从同一个起跑线上同步实施。参考文献：社会政策与福利政策全球化视角 R米什拉 郑秉文译。中国劳动与社会保障出版社，2007载于 中国人口科学 杂志 2