第4章政府信息资源管理

第 4章 政府信息资源管理4.1 政府信息资源管理4.2 政府信息资源管理的基本职能、目标和任务4.3 政府信息资源管理的技术工具4.4 政府信息化与电子政务计算机科学学院计算机科学学院 李燕李燕4.1 政府信息资源管理的起源4.1.1 政府的记录管理制度l 记录管理又称为文书管理。l 美国联邦政府 与记录的生成、维护、使用和保存相关的计划、指导、组织、培训、推进和其他管理活动。l 目的是使联邦政府政策和活动的文献适度优化，使政府机构的运行管理经济有效。1. 中国历史上的记录管理制度2. 美国的记录管理制度4.1.2 政府信息资源管理出现的背景1. 公共管理领域的变革（ 1）公共管理理念的变革l 传统的公共管理理论源于威尔逊的行政学思想、韦伯的 “科层制 ”理论。其特点是主张集权和等级严密的官僚体制，忽视非政府组织在公共管理中的作用，忽视社会公平标准，弊端甚多。l 20世纪 60年代末到 70年代初 新的公共行政学 民主的行政理论。强调政府提供服务的公平性，政府对公众的要求要作出积极的回应，而不是只追求行政机构自身的需要，否定传统行政过分追求效率、经济的倾向，提出要为社会上最少受惠者提供公平的公共服务。l 20世纪 7080年代 社会化得行政理论 提供公共利益和服务时，除了拓宽和完善官僚机构之外，其他机构也可以提供这些职能。（ 2）治理范式的变革l 由科层制向公共管理模式演变。 政府治理趋于市场化，运用市场的力量，鼓励民间机构协助政府处理公共事务，共同分担运营风险，刺激机关提高效率。 把公众当做顾客，针对顾客的需要来提供服务，建立顾客回应系统。 政府鼓励公众参与公众事务，把竞争机制引入到公共服务领域，以提高公共服务的质量和公共管理的效率。（ 3）导致变革的四大危机 政府合法性危机。l 主要表现为政府的权威和权力下降，社会对政府权威依赖和信任程度的下降。 民主危机。 科层制危机。 财政危机。（ 4）促进变革四大环境因素 信息资源成为公共管理的基础资源。l 政府信息是政府治理状态和结果的反映，是行政系统内相互连接的重要媒介。信息又是公共行政的稀缺资源和发展的条件，信息不足和信息不对称都会严重影响政府的效率和公信度。 IT成为政府治理变革的重要技术手段。 市场化成为政府治理变革的价值取向。l 市场竞争机制越来越多的引入到政府治理过程中，以优化政府预算，降低成本。 经济全球化推动政府治理走向国际化。n 政府治理变革需要强大的信息支持，需要变革政府信息管理。2. 后工业社会理论的兴起l 1973年 美国人丹尼尔 贝尔 后工业社会理论 知识和信息正变成后工业社会的战略资源和改造动力。在后工业社会中知识起核心作用，知识价值论比劳动价值论更重要。3.文书工作负担的日益加重l 政府职能的扩展导致了政府记录的爆炸式增长。据美国文书协会统计，仅美国联邦政府记录生产所用的纸板总量而言， 1960 年是 4 3 万吨， 1980 年达到 11 4 万吨，1990 年达到 24万吨。文献记录多得惊人，甚至连政府机构自己也不清楚它到底出版了多少条记录，对这些记录的质量、存储位置、效用更是无从知晓。可见，现代信息资源管理概念及相关理论最早就是政府为解决其内部记录爆炸式增长以及由此带来的记录利用低效率和政府决策低效率问题而提出来的。l 在美国政府信息资源管理领域里，有一个非常重要的事件： 1975 年，美国国会成立了联邦文书委员会；该委员会先后向美国国会递交了 37 份报告。受该委员会工作的影响， 1980 年，美国国会通过关于联邦政府的信息搜集、维护、使用和传递服务的 文书削减法 。 文书削减法 明确提出了 “ 信息资源管理 ” 概念和实施的具体框架，并且将记录管理的对象从记录扩展到文件、报告和记录中的信息。该法案包括信息资源管理的七个方面，即简化文书工作、数据处理和通信、统计、记录管理、信息共享和公开、信息政策和监督、组织发展和管理。人们普遍认为，信息资源管理实际上是美国联邦文书委员会的成果。1985 年底，美国联邦政府管理与预算局发布了 A130 号通报，即 联邦政府信息资源管理 。它首次从政府的角度将信息资源管理定义为 “ 与政府信息相关的规划、预算、组织、指挥、培训和控制 ” ，并且将信息资源的范围扩展到信息本身以及与信息相关的人员、设备、资金、技术等方面。 文书削减法 的问世和 A130 号通报的发布标志着现代信息资源管理思想已经形成。4.2 政府信息资源管理的基本职能、目标和任务4.2.1 政府信息资源管理的基本职能1. 信息资源管理规划l 规划就是要确定做什么，如何做和谁去做。l 政府信息资源管理规划工作的内容主要有：识别与信息资源管理有关的政府机构的战略业务规划和任务及其中的各种组成要素；确定机构的战略信息需求，全面评估目前的环境条件（如现有的业务流程、信息技术架构、信息系统和网络、信息资源及其利用状况、管理层和政府工作人员的认识和态度等），建立描述政府的业务、活动、信息的管理模型，建立信息资源管理的目标架构，制定战略实施计划等。信息资源管理规划应当与政府机构的战略规划和业务规划相一致。l 政府信息资源管理规划所要解决的主要问题是要在各种行动方案中作出正确地抉择，在政府信息资源管理与政府机构的发展目标之间 “铺路架桥 ”。2. 信息资源管理的预算编制l 预算是经过一定的程序核定的未来一个时期内的收入和支出的计划。通过预算，可以对收入和支出加以有效的控制和管理。预算是实现政府信息资源管理规划的重要手段。它反映政府为信息资源管理活动提供的资金保证如何，从一个重要方面体现国家对政府信息资源管理的政策，规定了政府信息资源管理的方向，同时也对信息资源管理的目标进行约束。3. 组织和指导l 信息资源管理中的组织职能是保证规划实现并使信息资源管理活动的连贯性、协调性和一致性所必须的组织措施。组织工作的具体职能是设计一种组织结构，使参与政府信息资源管理活动的人员明确自己在集体活动中的位置，了解自己在相互协调的系统中的作用，自觉地为实现政府信息资源管理的目标而有效地工作。l 指导职能就是指挥和领导政府信息资源管理活动并使之实现政府信息资源管理目标的过程。它直接涉及政府信息资源管理者和管理对象之间人与人的关系，涉及对政府信息资源开发和利用活动的指导、沟通和有效的激励，引导参与政府信息资源开发和利用的工作者有效领会和出色实现有关的目标。4. 人员培训l 人员培训是指制定政府工作人员的信息资源管理培训计划，采用各种方法和途径对所有参与政府信息资源管理活动的人员（包括最终用户）进行教育、训练，使其掌握政府信息资源管理的技术、方法，提高其素质和工作效率。要定期评估有关政府信息资源管理的人力资源计划和人才需求状况。5. 控制l 控制是对政府信息资源管理活动进行评估和调节，以确保政府信息资源管理目标的实现。在政府信息资源开发和利用活动中，一旦决策方案、活动计划通过组织付诸实施的时候，就需要对活动进行控制。它通过监督，检查计划的执行进度，揭示计划执行的偏差，找出出现偏差的地方、性质和原因，并采取积极措施予以调节，或把不符合要求的政府信息资源开发和利用活动纠正到正确地轨道上来，使之符合原来的决策和计划发展，或重新制定符合实际情况的决策，修正计划。4.2.2 政府信息资源管理的目标l 政府信息资源管理的总目标是建立一个强有力的、分布式和集成化的政府信息基础设施，使政府信息资源得到最大限度的开发利用，使政府在宏观经济管理、社会管理、公共服务及履行其他职能方面达到一个新的水平。其具体目标会依不同情况而有所不同，目前一般应包括以下 6个方面：（ 1）对政府信息资源进行综合管理，保证政府信息资源的真实性、准确性、适用性和管理的科学性，以提高政府决策的效率和质量，满足日益增长的社会需求；（ 2）提高政府信息资源开发利用的效率，充分开发政府管理经济和社会事业所需的信息资源，应尽量减少重复采集和开发，做到 “一源多用 ”，使政府信息资源开发利用费用和公众的信息采集负担降至最小；（ 3）宣传信息资源对政府管理和运作的重要性，改变人们对信息资源管理的态度、观念和做法，使人们认识到政府信息是国家的一种重要的资产，使政府部门（特别是管理者）对信息问题负起责任来；（ 4）促进和确保政府信息的一致性和标准化，使重复信息最小化，努力实现政府信息采集和利用的效率和效益的可核算性；（ 5）改善政府工作人员获取信息的环境条件，保证政府信息处理和传递系统的可获得性和充分性，保证政府机构内部用户能便利、及时地获取信息，激励政府机构内部各分支机构之间分享信息，并促进政府部门之间的信息资源交换和共享；（ 6）确保政府信息安全。4.2.3 政府信息资源管理的主要任务1. 制定和实施政府信息资源开发利用规划l 在科学规划的基础上，按照规定的程序，利用现代信息技术和手段，有组织的采集、处理、传输、发布和保存各种信息资源。要改进和变革政府采集、使用、发布信息的方式和方法，使信息冗余减至最少，信息费用减至最小，并使政府信息资源价值最大化。2. 研究和制定相关的政策和法规l 政府信息资源管理的核心的问题是 “管什么 ”， “谁来管 ”和 “如何管 ”，必须以国家法律和政策法规的形式对这些基本问题予以回答，并且要形成制度。l 有关的政策和法律法规的制定是一个动态的、不断完善的过程。3. 政府信息基础设施的管理l 政府信息基础设施主要包括通信网络、计算机设施和系统、各种数据库和文档、各种服务系统等。它必须作为一个整体来加以考虑，并独立于国家信息基础设施之外。l 政府信息基础设施建设面临着一个基本的矛盾，即开放性与安全性的矛盾。4. 政府应用系统开发和维护的管理l 政府应用系统一般包括办公自动化系统、电子政务系统、政府网站等。5. 政府信息技术的管理l 政府信息技术管理包括政府的技术政策、规范和标准的管理。l 政府信息技术政策应明确规定什么技术对政府系统适用或不适用以及技术和软硬件设备的更新周期。l 政府信息技术的标准与规范应规定政府适用的信息技术体系结构、协议、标准、硬件设备的选择范围、操作系统与数据库系统的适用品牌、办公自动化软硬件规范等。6.政府信息安全管理l 政府信息安全管理包括：确定各种政府信息的 “所有者 ”、安全级别和建立安全机制。我国政府信息资源管理中的不合理现象 1、政府部门对信息资源的独占性较为严重 l 据统计 ,目前国内约 80%的社会信息资源由政府部门控制 ,这种局面是在长期计划经济体制下形成的。改革开放以来 ,虽然信息服务市场的需求情况已发生了很大变化 ,但在信息服务供给方面 ,信息资源开发以政府为主 ,信息系统建设为政府服务 ,相关投入由政府资助的基本格局并没有发生根本性的改观。不仅如此 ,经过 20世纪 80年代一系列政府信息应用系统和 90年代金字系列工程的建设 ,政府部门的信息采集与加工能力更加强大 ,以致目前包括市场信息在内的信息采集的主渠道仍是政府部门及其属下的信息机构 ,这使得信息资源进一步集中于政府手中。民间公司若要形成覆盖比较广泛和有权威性的信息采集网络决非一朝一夕之功。在此基础上 ,尽管国内信息咨询服务市场在开放竞争方面没有政策限制 ,但信息流上游环节的封闭状态远不能令人满意。大量的信息资源如果不能从政府手中及时转移到市场上 ,国内的信息咨询市场则很难健康发展 ,民间咨询公司总不免要受无源之水的困扰。在供求很不平衡的状态下 ,信息服务市场所需的正常价格机制和经营秩序也很难形成。补充补充2、信息共享性较差l 一是信息共享意识较落后 ,有些政府部门认为拥有信息越多 ,权力就越大 ,不愿把信息送上网共享。l 二是部分行业 (部门 )各自开发自己的网上信息服务系统 ,信息产品重复、不足与闲置并存 ,造成资源的严重浪费 ,也不能形成规模优势和效益 ,在现有国内的 3000多个数据库中 ,真正流通起来被利用的不足 10%。l 三是公用信息与保密信息的界限不明 ,信息价值无法确定。各省有关部门对于利用网络手段 ,开发利用政府信息资源做了一定的工作 ,但在全国范围内目前还未形成通过网络利用政府信息资源的态势 ,且缺乏行之有效的组织和办法 ,网上可利用的政府信息资源较少。 补充补充3、政府信息资源管理系统标准不统一l 尽管我国的政府信息化建设已经历了 20年的时间 ,国家在这方面也投入了大量的财政资金 ,我国政府办公业务网 (政务内网 )已基本建成 ,政府公众信息网 (政务外网 )也形成了相当规模。但是由于标准不一、各自为政、自成一体、不联不通 ,缺乏有效整合 ,政府大小部门间最终形成了一个个 “信息孤岛 ”,隔断了部门内业务上的内在联系 ,致使丰富的信息资源难以得到共享 ,大量资金投入的结果 ,却不能获得为社会提供便利的政府公共服务的回报。补充补充4、缺乏统一的、常设的管理协调机构l 我国政府组织结构是纵向层级制和横向职能制交叉组成的二维模式，政府对信息资源并未做统一的管理，也没有设立相应的统一的管理机关。当需要对跨部门的信息资源进行管理时，只能设立临时性的协调、管理机构。因缺乏统一的、常设的管理协调机构，我国政府的信息资源管理表现为缺乏监督和协调，壁垒林立，没有统一的标准，没有统一的目标，也没有统一的政策及指导思想，管理相对混乱。补充补充5、信息收集、加工、存储、利用的规范性差 l 目前与信息资源管理相关的只有 档案法 、 保密法 、 统计法 等少数法律。从总体上来看，这些法律对相关信息管理的程序、期限、方式等方面的规定都比较简单。尤其是实际工作中，信息管理人员多倾向于保密，因为不公开就无须承担责任，若公开的话，则有可能要冒因公开不当而导致泄密的风险。由于法律、法规缺位，行政机关对信息资源管理认识的缺乏以及行政机关工作经验的不足，导致现阶段我国的信息管理处于相对随意的状况。这种随意性在信息周期的每个环节都有所表现。例如，启动信息收集随意，而不论其是否必要；信息加工的程度完全取决于各机关的意图，而不论公众的需求程度；信息存储的范围、方式取决于机关的存储条件，而不论信息的价值大小；信息利用的方法由各行政机关自行选择，而不论信息类型的差异。补充补充4.3 政府信息资源管理的技术工具l 政府信息资源定位服务系统（ government information locator service, GILS） .4.3.1 GILS的起源4.3.2 GILS的含义和构成l 首先， GILS是一种政府信息检索系统，依据国际标准建立，可跨机关查询政府信息。l 其次，它是一种元数据标准，为美国联邦政府所推行的两种元数据（GILS和 FGDC）之一，依据数据的特性设计数据元素，可展现某种信息架构，识别数据来源，保障数据安全，避免用户直接存取实际数据可能造成损坏或蓄意破坏的风险。l 从 “标准 ”的角度看， GILS是一种服务，一套由人、组织、信息技术和信息资源组成的检索服务，是一种规定服务器与客户机之间通信行为的服务，在网络环境中，提供收集、查找信息的功能。l 对系统开发实施者而言， GILS是一个支持政府政策，有软硬件组成的，以 ANSI Z39.50为基础，包括一套特别制定的记录，可进行跨数据库检索的系统。l GILS中包含的关键因素有： “系统 ”、 “元数据 ”、 “服务 ”。它是一种识别、描述政府信息资源，提供获得该资源方式的系统。l 作为一种系统， GILS主要由以下 3部分构成：（ 1）核心（ GILS Core）：全部 GILS定位器记录的一个子集，描述各联邦政府机构所维护的信息资源，遵守联邦信息处理标准（ FIPS Pu6.No.192）中定义的 GILS核心元素，并通过互联的电子网络设施相互访问。（ 2）信息发布产品（ information dissemination product）：由某个政府机构向公众传播的任何形式的文献资料。（ 3）定位器（ locator）：用来识别其他信息资源，描述这些资源中可获得的信息，并帮助公众如何获得政府信息的一种信息资源。4.3.3 GILS的目标和实施1. GILS的目标l 总目标是使一般公众能找到他们所需要的政府信息。它具体包括以下主要方面：（ 1）提供描述政府信息的标准方式l GILS在分析政府信息资源的特性的基础上，设计通用的元数据类型，希望各政府机关能以标准化的方式来描述政府信息资源。它依照信息检索及交换的标准来建立。 GILS规格书建议采用 Z39.50为信息检索及交换标准，所以，所建立的系统可在任何系统硬件或软件平台上运行，而不影响因特网或内部网之间的数据交换。（ 2）提供获取政府信息统一窗口（ 3）提高政府信息检索的准确率l GILS设计的元数据类型可提高检索的精确率，获得更专指的政府信息。l GILS为分布式的系统架构，借助标准化的数据结构和Z39.50协议，使用者可搜索到远程系统内的政府信息。（ 4）促进政府机构内部的信息资源管理工作l GILS可作为机关内部资源管理及跨机关信息交换的标准，以促进各机关间的资源共享，减少重复作业。2. GILS的实施4.3.4 实例：德克萨斯州政府的 GILS4.4 政府信息化与电子政务l 政府信息化是指政府部门为更加经济有效地履行自己的职责，向全社会提供更好的服务而广泛地应用信息技术，开发利用信息资源的活动和过程，是政府信息资源管理的高级阶段。l 政府信息化的 3层含义： 逐步地、广泛地应用信息技术； 开发利用信息资源； 组织结构和工作流程的优化或重组。与之相关概念还有：电子政务、数字政府、网络政府、无纸政府等。4.4.1 政府信息化的发展历程1. 国外政府信息化的发展过程2. 中国政府信息化的发展过程