论中国财政分权与地方经济发展

论中国财政分权与地方经济发展【摘要】中国财政分权在大致被分为三个阶段，到现在为止，财政分权制度既有成功，但也遇到了问题，尤其体现在地方经济差距上。本文从我国财政分权的发展历程入手，分析了我国在实行财政分权制度的过程中遇到的问题，以及可能的解决方案。【关键词】财政分权、高度集中、分级包干、分税制、地区经济发展不平衡几乎任何一个国家的政府体系都是分为若干级别，通过权力的分配达到区域经济的协调发展是中央政府的重要目标，财政分权是指给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围，并允许其自主决定预算支出规模与结构，使处于基层的地方政府能自由选择其所需要的政策类型，并积极参与社会管理，其结果便是使地方政府能够提供更多更好的服务。有关财政分权的理论不仅在发达国家得到普遍的重视，许多发展中国家也将财政分权视为打破中央计划束缚，走上自我持续增长道路的重要手段。一、我国财政分权制度的发展历程（一）19501978 年为第一阶段这一阶段财政体制的特点是高度集中、统收统支的中央集权管理体制，完全由中央政府决定财政收入的来源、数量和财政支出方向，地方政府完全失去了独立的财政地位，其职责不是为地方提供公共产品和服务，而是贯彻中央政府的政策和命令。在这一体制下，财政支出依存于重工业优先发展战略，首当其冲要确保国家重点项目建设。财政收入不仅仅局限于税收，国营企业利润、价格控制下的不等价交换也是国家获得资金的另外两条重要途径。虽然当时毛泽东同志总结了“一五”的经验教训，在 1956 年的讲话中指出传统财政体制的弊端在于权力过于集中，束缚了手脚、扼杀了积极性，并在实践中做过两次权力的尝试，但由于当时特殊的政治、经济环境，最后都无疾而终。因而这一段时间根本就谈不上财政分权。（二）19781993 年为第二阶段1980 年开始实行的“划分收支、分级包干”是中国财政体制“分灶吃饭”的起点，1985 年和 1988 年分别对此进行了两次调整。这一时期的“分级包干“财政体制，是按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央与地方财政的收支范围，地方政府获得了一定的财政支配权力，使地方财政初步成为责、权、利相结合的分配主体。地方在确定收支基数、分成比例、补助拨款方面可以与中央进行谈判，还可以与下级政府签订财政收支承包合同。因此， “分级包干”财政体制是中国财政分权的发端。此财政体制最大的缺陷还在于，地方政府集中了过多的征税权力，导致中央政府获得的税收数量要取决于地方政府征税的努力。由于难于监督，地方政府通过修改企业承包合同或提供优惠的税收条件，将中央政府应得的税收转为预算外收入。因此这一缺陷的存在出现了中央财政收入的比重大幅度下降，地方财政收入的比重不断上升，地方预算外收入膨胀的现象，严重削弱了中央政府的宏观经济调控能力。（三）1994 年以来为第三阶段1994 年，全国统一实行的分税制财政体制的主要内容及原则是：“按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央和地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。 ”分税制在事权划分上更符合公共财政原则。中央政府主要承担全国性公共事务，包括国防、外交、中央统管的基本建设投资等；地方政府则负责地方性公共事务，如本地行政管理、公共安全、基本建设、城市维护和建设、文化教育卫生等。在税种划分上，将消费税全部、增值税的 75%划归中央收入后，地方政府争投资、忙于上短线项目的短期化行为得到抑制，分税制保证了中央政府在财政方面实施宏观调控的能力，重新确立了中央财政分配的支配地位。分税制后，中央财政收入明显递增，其所占财政总收入的比重显著上升。通过转移支付和专项拨款，中央政府对地方的控制毫无疑问有所加强。分税制对中国的财政分权产生了积极影响：分税制通过税种明确了中央和地方的财政收入来源，使财政体制更加透明；地方税由地方税务机构征收的规定，促成了税收征管系统的分权；实行分税制使中央政府进一步减少了对地方支出的限制，从而使财政支出更加分权。二、中国财政分权的约束条件（一）中国的财政分权并不是完全意义上的“分权”传统财政分权理论所指的财政分权，实际上指的是权力下放。相比之下，中国政府行政具有明显的垂直集权特征。地方政府提供的公共服务不是由地方居民的效用和对公共产品的需求程度决定，而是与上级政府的考核及晋升指标相关。此外，地方居民不具有“用脚投票”所需要的较为充分的流动条件，对地方决策所能产生的影响也十分有限。由此而导致的结果是，下级政府只重视上级政府的行政命令，而忽视本地民众的要求。这说明，中国的财政分权仍属分散化或授权的范畴，而不是真正意义上的分权。此外，作为许多公共服务的提供者，地方政府并不具有关键的决策权。在中国的财政分权体制中，地方税的税基、税率决定权掌握在中央政府手中，这也是分散化或授权而不是分权的最主要表现。（二）中国的财政分权是“自上而下”的中国以往的计划经济体制是一种财政主导型的经济体制，经济和社会发展的要求表现为财政支出的不断增长和扩张。随着财政收支缺口的日益扩大，国家在履行社会契约所赋予的责任和职能方面越来越吃力，这也迫使国家对既有的经济体制做出自我调整。因此，财政上的压力是中国经济体制改革的直接原因，而选择财政体制改革作为经济体制改革的突破口是中国财政主导型经济体制的内在要求。可见，从中国近年来政府间财政关系改革的目的上看，分权中强调更多的是发挥中央政府的宏观调控作用和保证中央政府取得足够的财政资源，这在 1994 年的分税制改革中体现得尤为明显。换言之，中国的财政分权是“自上而下”的。因而，传统的财政分权理论难以对中国的财政分权作出准确评价。（三）中国的财政分权缺乏宪法和法律保障在中国，有效的财政分权所需法律框架中的关键要素仍然缺失，中央、省、市（地区） 、县、乡镇等各级次政府的地位和作用，中央与地方各级政府之间责任的划分等重要问题尚未从法律上予以确定。从实践上看，中国有关政府间财政关系的调整基本上都是根据中央的“决定”和“通知 ”等向下传达并加以执行的，缺乏必要的法律规范。在法律约束缺失的情况下，中央政府（委托人）可以单方面改变地方政府收入和支出责任以及政府间财政制度安排，随时有可能根据自己的利益调整既有方案，以克服信息不对称和委托人与代理人之间存在的目标不一致等代理问题。由此而导致的结果是，财政分权的规则经常会因地点的改变而改变，因时间的不同而不同。三、我国在实行分税制过程中的地方经济发展问题不可否认，中国的财政分权，即便是 1994 年这一革命性的经济性分权也存在众多的制度化设计缺陷，已制约了地方积极性的发挥，扭曲了中央与地方政府的关系。地区经济发展不平衡形成的原因及其对地区经济增长产生的影响始终是研究中国经济增长问题的热点问题之一。陈秀山和徐瑛（2004）使用塞尔系数测算了中国从 1970-2002年间的地区内和地区间的经济差距，得出的结论是 1994 年分税制改革后东中西部区间的差距非常明显且在逐步扩大（见下表） ，不同地带内部的差距则相对较小，这说明影响中国地区经济差距的主要原因是不同地带之间的经济差距。而我们知道的一个重要事实是，由于改革开放以来对资本和劳动跨地区流动的限制逐渐减弱，所以“应该有理由将地区间经济差距的扩大主要理解为地区间经济效率差异的结果”，而造成经济效率地区性差异的主要原因则应是各地区政府和市场在掌控配置地区经济资源的权力结构上存在差异。1987-2002 年中国历年的塞尔指标年份 塞尔指标 地带间差距 地带内差距1987 0.098 0.036 0.0621988 0.096 0.039 0.0571989 0.093 0.041 0.0521990 0.087 0.036 0.0511991 0.097 0.042 0.0551992 0.106 0.051 0.0551993 0.112 0.059 0.0531994 0.113 0.063 0.0501995 0.111 0.064 0.0471996 0.107 0.061 0.0461997 0.110 0.061 0.0481998 0.113 0.063 0.0501999 0.115 0.067 0.0482000 0.105 0.061 0.0442001 0.119 0.070 0.0492002 0.122 0.072 0.049分税制改革后，地方政府的支出更加依靠本地收入，因而承受着更大的支出压力，而且在以经济增长为目标的政绩考核体系下，地方政府官员面临着巨大的晋升压力，在两种激励机制的作用下，各地区的地方政府行为的倾向是一致的。但是，由于各地区非公有制经济和产业结构上的显著差异，导致了各地区地方政府行为表现出显著的地区性差异。当经济相对落后的中西部地区反而承担着比经济相对发达的东部地区更大规模的财政支出时，中西部地区为了缓解压力，不得不加大对地区经济攫取的力度，不利于地区经济增长，而东部地区则即使也增加了对经济的额外攫取，但对地区经济增长也没有造成明显的负作用，因此，财政分权在东部地区有利于地区经济发展，而在中西部地区则相反。进一步的研究显示，财政分权的增长效应也的确存在地区性差异。因此，在中国，财政分权改革通过改变地方政府行为模式，进而影响了地区经济增长，但是由于地方政府行为模式的变化在各地区还受到经济结构、所有制结构等经济发展环境的影响，因此财政分权改革之后各地区地方政府所选择的行为模式也会有所不同，使得财政分权对地区经济增长的影响出现了地区性差异。中国的财政分权制度还在不断的发展中，上面所述的种种缺陷还需要在改革中进行纠正。从根本上说，中国的财政分权是“自上而下” 的，评价自上而下的财政分权，主要标准应当是分权对既定的国家政策目标起到多大作用。在这种情况下，有效的分权政策必须首先明确中央政府的目标，然后