英国铁路私有化改革失败的启示

英国铁路私有化改革失败的启示高粱：英国铁路私有化改革失败的启示 来源： 韩德强正道网 | 作者：高粱 | 点击：33 | 已有 0 条评论| 时间：2013 年 3 月 11日 11:48 英国铁路私有化碰壁的事实警示我们：市场化、私有化并不是包治百病的药方，旧的国有企业管理体制确实有很多问题，但不分条件场合，都来个“一卖了之” ，反而可能造成更严重的问题。照妖镜按：中国铁路改革的基本理念是“政企分开” ，即将铁路管理和运营的职能分开，企业将成为铁路运输的主体。在允许所谓民营资本进入铁路运输的前提下， “政企分开”就是铁路私有化的前奏，因此私有化才是部分人力主铁路改革的根本原因。那么，铁路私有化真的能提高运营效率、减轻国家负担、改善内部管理吗？对此，国有资产研究中心高梁研究员以英国铁路私有化为例进行了论述和反思。而我国进行顶层设计的精英们，是否能从英国铁路私有化失败的教训中清醒过来呢？1990 年代中期，欧洲各国在铁路、电力等基础工业领域纷纷推行改革。改革的基本取向，是实行网厂分离、路网分离(对原来实行一体化经营管理的网络系统中，带有自然垄断性质的电网、轨道系统与电厂、运输公司等运营部分分离)，在运营部分引进竞争机制。其中，英国铁路部门的改革相当彻底，连路轨系统也实行了私有化。但仅实行 5 年，政府就被迫收回路轨经营权，重新回到国营体制。这是值得深思的。英国铁路改革的起因和改革措施英国是铁路运输业的发源地。英国的铁路系统发达，营业里程 1.6 万公里(20 世纪初曾达到 3.2 万公里)，从业人员 10 万人，铁路运输同人们的日常生活密不可分。战后以来，英国铁路实行单一的国营体制。1960-70 年代以来，欧洲各国随着公路、航空运输的兴起，铁路运输每况愈下。在英国，私人小汽车承客量等于铁路的 10 倍以上，货物运输量的 85%转移到公路运输。政府不得不关闭许多亏损线路。到 1993 年，铁路运输业在客货运输量总量仅占 10%左右。国家铁路重外部效益，轻内部管理，特别是英国工会力量很强，工资缺乏弹性，成本居高不下，亏损增加，铁路成为财政的沉重包袱。1993 年 11 月，在保守党政府的推动下，英国议会通过铁路改革法案，1994 年实施，1997 年完成。改革的主要内容是网运分离和企业私有化，将铁路分拆为 1 个全国性路轨公司(railtrack)、25 个客运公司、6 个货运公司、3 个机车车辆租赁公司以及多家设备改造、维修服务公司，原来的国铁公司被 120 多家私营企业取代。路轨公司负责管理经营全国铁路基础设施(轨道、桥梁隧道、车站、信号) ，向运营公司收取基础设施使用费。该公司是全部私人股份的上市公司。其余运营公司也全部是私人企业。铁路管理机构，包括政府的战略铁路管理局、铁路监察员办公室，和铁路旅客理事会等官方、半官方机构。私有化后事故频发，导致信任危机铁路私有化后，主要是融资投资渠道增加，服务改善，运输量有所扩大。但同时管理不善的问题也随之暴露。私有化后，1997-2002 短短 5 年中，接连发生 13 起严重事故，其中造成重大伤亡的事故有 7 起，共导致 59 人死亡，数百人受伤。1997 年，两列车相撞，7 人死亡，150 人受伤。1999 年 10 月 5 日，伦敦帕丁顿车站，一列闯红灯的列车与迎面驶来的列车相撞，31人死亡、500 多人(245 人)受伤。2000 年 10 月 17 日，一列旅客列车在驶过伦敦附近哈特菲德的弯道时出轨，4 人死亡，近 100 人受伤。原因是钢轨出现发丝般的裂隙，导致断裂。2001 年 2 月 28 日，英格兰北部大黑克镇，一列高速运行的客车和一列货车相撞，13人死亡，70 人重伤。2002 年初，数家客运公司工人要求提高工资待遇未果，陆续罢工，部分列车停驶。2月 28 日晚在林肯郡，一列旅客列车与一辆小货车相撞，货车司机当场死亡，3 名旅客受伤。2002 年 5 月 10 日，在英国波特斯巴车站，一列从伦敦始发的客车脱轨，一节车厢冲上站台，7 人死亡、67 人受伤，遇难者中有两名台湾女记者，香港凤凰卫视主播人刘海若重伤。事故发生后，火车乘客下降了 50%，运营公司要向罹难者家属和受伤旅客赔偿 1200万英镑，面临破产威胁。2003 年 10 月 18 至 19 日，在英国连续发生两次出轨事故，7 人受伤。1999 年事故后，迫于各方压力，路轨公司全力投入大规模的紧急铁轨检修，列车运行紊乱，普遍晚点，许多人转乘汽车，又造成公路拥塞，百姓怨声载道。社会反应和原因分析铁路事故频发，严重影响了工党政府的信誉，受到在野党的猛烈批评，并引发公众对铁路私有化本身的质疑，越来越多的人认为根源在于私人企业利润目标和公众安全利益目标的冲突。1999 年 10 月事故后一项民意调查表明，3/4 的英国人希望政府对铁路系统重新实施国有化(新民晚报1999.10.27)。2000 年 10 月事故后，民意调查显示 56%的受调查者认为铁路系统应该重新由国家控制(11 月 23 日英国 4 频道电视台) 。综合各方面情况，铁路私有化后运行质量滑坡的直接原因是：1.私人企业重短期利益，忽视对基础设施的长期投资。英国铁路设施年代久远，急需更新。但路轨公司私有化后，作为上市公司要优先照顾股东权益，过分注重眼前赢利。各运营公司不断加大运量，更加重投资不足带来的基础设施隐患。据调查，在欧洲各国早已普遍采用的新型路轨和列车安全控制系统，在英国铁路上根本没有安装。运输工会指责：政府长期给路轨公司补助，但公司浪费纳税人的钱，不把利润投资于铁路基础设施的维护建设，只顾增加股息;要求加快把路轨公司的权力交还政府(2001)。2.铁路管理不善，安全漏洞多据统计，私有化后几年中，火车闯红灯事件不断上升。有关方面一再指出铁路设施隐患多，要路轨公司加强管理;2002. 年 5 月惨案前夕，曾有工人报告事发地点附近铁轨有问题，管理方未予重视(泰晤士报 2002.513);而路轨公司为节省成本，将一些路段的检修任务外包，因为“有 3000 多家代理处和 8 家铁路基建公司从事与铁路网有关的工作” ，他们竞相杀价，且雇佣了不少缺乏经验和责任感的短期工，对安全构成极大威胁(金融邮报2002.5.14)。而且“铁路运营部门每天卖出 4 万多张错票”( 泰晤士报2001.6.12)运输大臣公开承认，铁路服务情况可悲。3.私营公司陷入财务危机，依靠政府补贴私有化初期，路轨公司经营状况尚好，政府补贴减少到改革前的一半。但 1999 年后，经营每况愈下，最后资不抵债，靠政府补贴度日，负债总额高达 33 亿英镑。铁路维护工程管理不善，显然是路轨公司亏损额大增的重要原因。1999.10.5 大事故后，政府与路轨公司商定了总额达 150 亿英镑的财政投资五年计划，要公司在 2000 年底完成钢轨紧急更换任务，尽快恢复正常运行。但工程拖到 2001 年 4 月才勉强完成，被罚以巨款。2001 年 4 月，政府向路轨公司拨付 15 亿英镑，后追加 5 亿英镑。两个月后，该公司董事长要求政府追加 7 亿英镑，并要求公司继续保持私人控股、由政府资助。政府断然拒绝了援助请求，中止了投资计划。这标志着政府部门对路轨公司彻底失去信心。紧接着公众也纷纷抛售该公司股票，造成股价暴跌。路轨系统重新转归政府控制2001 年 10 月 8 日，英国政府决定，对路轨公司强制破产，将由政府指定的管理部门接管路轨公司，并将此案提交高等法院裁决。曾经设想新的管理体制是：建立一个包括运营方、旅客方和政府机构三方参与的非赢利信托公司，监督将利润投资于设施维护，不得分派股息。但是内阁大臣们“更倾向于建立一个直接的行政管理系统” 。此后接连出现的铁路事故，加快了政府接管的进程。2003 年 10 月 23 日，英国政府最后决定，由有政府背景的“铁路网”(NetworkRail)公司，从私营承包者手中收回所有铁路维护权，2004 年完成。英国铁路协会秘书长认为，这是英国铁路重新走向国有化的重要一步， “铁路私有化已经寿终正寝” ，并认为，部分私有化的伦敦地铁也应该国有化，并建议政府支持全部铁路网络重新国有化，包括由政府接管列车运营公司(2003.10.24，中国新闻网据英国独立报)几点思考首先，英国铁路私有化碰壁的事实警示我们：市场化、私有化并不是包治百病的药方，旧的国有企业管理体制确实有很多问题，但不分条件场合，都来个“一卖了之” ，反而可能造成更严重的问题。第二，基础设施不能私有化。欧洲很多国家的铁路改革，都实行“网运分开” ，但铁路网由国家控制，安全状况都不错。唯独英国将铁路网也卖给私人甚至上市，这是最大的败笔。重要的基础设施(如电力网、铁路网、电信网 )本身具有公益性和自然垄断性，如果让私人企业拥有和管理，赢利目标和纯公益目标是无法调和的。英国铁路私有化前，财政每年补贴铁路 20 亿英镑，私有化后每年达 29 亿，用于线路维护(铁道部，2002) ，等于政府要多花一笔千支付私人投资者股息。改革初衷是“卸财政包袱” ，但私有化使目标越来越远了。第三，私有企业运作基础设施，难免管理混乱和大锅饭弊病。一些人认为，英国路轨公司的失败，是因为承担了国有铁路设施的投资欠账(“产权残缺”) ，是政府不好。但英国铁路私有化后，不仅出现管理滑坡，私企唯利是图的本性可能更加无视公共利益。如为节省成本雇用廉价临时工、甚至滥用垄断地位不断要政府追加补助，将更新设备的政府补助支付股息，等等。可见私有与垄断的结合，甚至要支付比政府直接控制更高的“交易成本” 。第四，分拆过细、