行政法学讲义三

1行政法学讲义之三2011 年 春季第二编 行政法主体第五章行政法主体概述5. 行政法主体 本章知识点 行政法主体的含义 行政法主体与行政主体 行政主体与行政机关 行政法主体与行政组织 行政组织法的主要内容 行政组织法的体系5.1 关于行政组织特性： 预定的行为规则； 职务等级层次分明； 公事和私事分明； 职务活动以职业培训为前提，成为一种职业； 与职务专业知识成为职员的一种专长。现代行政组织的利弊5.2 行政法主体的涵义行政法主体指行政法调整的各种行政关系的参加人 组织和个人。5.3 行政法主体与行政主体的关系 行政主体是行政法主体的一方当事人。行政法主体与行政主体的关系行政机关行政主体 被授权组织其他社会公权力组织行政法主体 行政相对人 行政主体是指享有公共行政权力，能够以自己的名义独立从事行政管理活动，并能够独立承担由此产生的法律责任的组织。行政主体资格的判断标准2 权自己享有并行使行政职权；否则可能是民事主体 名以自己的名义实施行政活动；从其签名盖章上体现 责必须能够独立承担因行政活动而产生的法律责任行政职权的享有者+行政活动的实施者+行政责任的承担者复习题简述行政法主体和行政主体的关系。P111第六章 行政机关6. 行政机关 本章知识点 行政机关的含义 行政机关的性质和特征 行政机关的分类 行政机关的一般职责 行政机关的主要职权 行政机关的主要管理手段 我国现行行政机关的体系 中央行政机关 一般地方行政机关 民族自治地方行政机关 6.1 行政机关的含义 行政机关是指依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。 行政机关由国家设置, 代表国家行使国家职能 ； 行使国家行政职能 ； 依宪法或行政组织法的规定而设置 。6.2 行政机关的分类 一般行政机关与部门行政机关 职能性行政机关与专业性行政机关 常设性行政机关与非常设性行政机关 专门执法机关与普通管理机关 首长制行政机关与委员制行政机关 派出行政机关与被派出行政机关 6.3 行政机关的职责、职权与管理手段行政机关的一般职责： 保障国家安全 维护社会秩序 保障和促进经济发展 保障和促进文化进步 健全和发展社会保障与社会福利 保护和改善人类生活环境与生态环境 行政机关的主要职权 行政立法权 行政命令权 行政处理权3 行政监督权 行政裁决权 行政强制权 行政处罚权行政机关的主要管理手段 1、 制定规范和发布命令、禁令 2、 编制和执行计划、规划 3、 设定和实施行政许可 4、 征收税费、财政资助和征收、征用财产 5、 调查统计和发布经济、社会信息 6、 处理和裁决争议、纠纷 7、 采取行政强制措施 8、 实施行政制裁 9、 缔结行政合同 10、提供行政指导现行行政机关的体系 中央行政机关 一般地方行政机关 民族自治地方行政机关 特别行政区的行政机关派出机关与派出机构 （被）派出机关：由地方人民政府设立的代表其管理该区域事务的行政机关。包括：行政公署省、自治区人民政府，经国务院批准设立；区公所县、自治县人民政府，经省级人民政府批准设立；街道办事处由市辖区、不设区的市的人民政府经上一级人民政府批准设立； （被）派出机构：由人民政府的工作部门根据需要在一定区域设置的管理某项行政事务的机构。如公安派出所、工商所、税务所派出机关与派出机构的区别 1设立机关不同：人民政府；政府的工作部门 2行使职权不同：一般；某方面 3职权来源不同：宪法和组织法；具体法律、法规和规章 4具体种类不同：三种；多样的 5法律地位不同：行政主体；可被授权复习题 1、简述行政机关的特征。P118 2、派出机关与派出机构的区别。P122 3、简述行政机关的主要权限。P1274第七章 其他行政主体7. 其他行政主体 本章知识点 其他行政主体的种类 法律、法规授权的组织的含义 被授权组织的条件和范围 其他社会公权力组织的行政主体资格 行政委托的含义 受委托组织的条件 受委托组织的法律地位7.1 法律、法规授权的组织 法律、法规授权的组织是指依具体法律、法规授权而行使特定行政职能的非国家行政机关组织。法律法规授权组织的含义1、法律、法规授权的组织是指非国家行政机关的组织；2、法律、法规授权的组织行使的是特定行政职能而非一般行政职能；3、法律、法规授权限制行使的职能为具体法律、法规所授，而非行政组织法所授。法律、法规授权国家行政机关以外的组织行使职能的必然性和重要意义1、根据民主发展的趋势，国家职能将不断向社会转移。2、社会进入“行政国家”阶段以后，行政职能大量增加，这些职能如果都由国家行政机关集中行使，势必助长官僚主义、腐败和权力的滥用。3、有些行政职能由社会组织行使比行政机关行使更适合。4、某些国有企事业单位和其他社会组织所行使的职能，除了其本身的生产经营或社会事务、社会活动的性质以外，同时又具有一定的公行政性质，故法律、法规通常将这些职能授予相应企事业单位或社会组织行使。7.1 法律、法规授权的组织的条件和范围法律、法规授权的组织的条件1、相应组织应与所授权行使的行政职能无利害关系。2、相应组织应具备了解和掌握与所行使行政职能有关的法律、法规和有关技术知识的工作人员。3、相应组织应具备所授行政职能行使所需要的基本设备和条件。4、对于某些特别行政职能，被授权组织还应具备某些特别的条件，如保密、安全、技术、经验以及工作人员的特殊素质要求等。法律、法规授权的组织的范围 基层群众性自治组织 行业组织 工青妇等社会团体 事业与企业组织 行政机关的内设机构和派出机构 被授权组织的法律地位：（1）被授权组织在行使法律、法规所授行政职能时，是行政主体，具有与行政机关基5本相同的法律地位。（2）被授权组织以自己名义行使法律、法规所授职能，并由其本身就行使所授职能的行为对外承担法律责任。（3）被授权组织在非行使行政职能的场合，不享有行政权，不具有行政主体的地位。7.2 其他社会公权力组织 其他社会公权力组织则是指法律、法规未授权行使公权力情况下的社会公权力组织。 社会公权力组织这种对外权力的权源在哪里？形式上是其组织章程，但其实质是现代公法法理：国家权力向社会转移，二元化社会向多元化社会过渡。 7.3 行政委托 指行政机关委托行政机关系统以外的社会公权力组织或私权利组织行使某种行政职能，办理某种行政事务。 7.3.1 受委托组织的条件 受委托组织应是依法成立的管理公共事务的事业组织。 受委托组织具有熟悉有关法律、法规、规章和任务的工作人员。 受委托组织履行受委托职能需要进行检查或者技术鉴定的，应具备相应条件。7.3.2 受委托组织的法律地位 受委托组织不是行政主体，它行使行政职能时必须以委托其行使职能的行政机关的名义进行，并由委托的行政机关对外承担法律责任。总结：行政主体内涵的假设：公共行政并非国家专有的职能，公共行政领域有必要也事实上存在国家与社会的分权。 法律法规授权组织与受委托组织的比较相同点：1. 都是非国家机关组织2. 都只行使一定的行政职权而非行使一般行政职权3. 二者的范围大致相当法律法规授权组织与受委托组织的区别1. 权力来源不同（法律、法规；行政机关）2. 获得授权的程序不同（立法程序；行政程序）3. 要求的条件不同（无规定；有部分规定）4. 法律地位不同（自己名义、责任自担；非自己名义、不自担责任）复习题1、简述行政法主体和行政主体的关系。P1112、简述行政机关与行政主体的区别。P1123、简述行政机关的特征。P1184、简述行政机关的主要权限。P1275、派出机关与派出机构的区别。P1226、简述行政主体的种类。P1377、简述法律、法规授权组织的含义。P13868、法律、法规授权国家行政机关以外的组织行使职能的必然性和重要意义。P1399、法律、法规授权的组织的条件。P13910、常见的被授权组织有哪些？P13911、简述被授权组织的法律地位。P14212、简述受委托组织的含义。P14513、法律法规授权组织与受委托组织有何区别？第八章 公务员8. 公务员 本章知识点 国家公务员的概念 国家公务员的分类 国家公务员的法律地位 国家公职关系的概念 国家公职关系的发生 国家公职关系的内容 国家公职关系的消灭 8.1 西方国家公务员制度简介 从政党分赃制走向公务员制度政党分赃制(spoil system)的基本内涵：行政官员多与经民主选举的执政党有密切关系，多由执政的党派予以任命，随政党的进退而进退。 8.1.1 政党分赃制的弊端 公职机会不平等 官吏任免不稳定 官吏公益性差、效率低下 政府政策缺乏连续性8.1.2 西方文官制度或公务员制度的基本原则 竞争考试原则 身份保障原则 政治中立原则 功绩原则 8.2 国家公务员暂行条例 （1993 年） 完成公务员群体的特定化 借鉴西方国家公务员制度的原则 没有采纳政治中立原则 人事上的党务与国家公务依旧混合 公务员法与国家公务员暂行条例立法目的比较 公务员法 第一条 为了规范公务员的管理，保障公务员的合法权益，加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能，根据宪法，制定本法。 国家公务员暂行条例第一条 为了实现对国家公务员的科学管理，保障国家公务员的优化、廉洁，提高行政效能，根据宪法，制定本条例。7我国公务员法的制定公务员的概念、范围 第二条 本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。 具体包括：中国共产党机关的工作人员人大机关的工作人员行政机关的工作人员政协机关的工作人员民主党派机关的工作人员法院、检察院的工作人员公务员的法律地位国家公务员的法律地位在不同的行政法律关系中是不一样的。（1）在外部行政管理法律关系中，国家公务员代表行政机关，以所在行政机关的名义行使国家行政权，其行为的结果归属于相应行政机关。（2）在行政诉讼法律关系中，国家公务员既不能作原告，也不能作被告，不具有诉讼当事人的地位。当然，国家公务员在非处于公务员地位时，可以成为行政相对人，作为外部行政法律关系一方主体与行政机关发生关系，对行政机关的具体行政行为不服。可以提起行政诉讼，成为行政诉讼的原告。（3）在内部行政法律关系中，国家公务员则可以以公务员的名义作为一方当事人与行政机关发生法律关系。 （4）在行政法制监督法律关系中，国家公务员可以作为监督对象与监督主体发生关系，成为关系的一方当事人。8.3 公务员基本制度 1、职位分类 2、公务员录用制度 3、公务员聘任制 4、交流制 5、任职制度 6、退出职务 7、回避制 8、抵制权8.3.1. 职位分类奖励 职位分类是进行职位设置、确定职位职责和任职资格条件的人事管理活动，它是公务员制度的基础。 按照公务员职位的性质、特点和管理需要，公务员的职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类； 国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列，职务分为领导职务和非领导职务。 各机关根据确定的职能、规格、编制限额、职数以及结构比例，设置本机关的具体职位，并确定各职位的工作职责和任职资格条件。 88.3.2. 录用制度考任国家公职关系的发生形式： 考任 选任 聘任 调任公务员应具备的条件：（一）具有中华人民共和国国籍；（二）年满十八周岁；（三）拥护中华人民共和国宪法；（四）具有良好的品行；（五）具有正常履行职责的身体条件；（六）具有符合职位要求的文化程度和工作能力；（七）法律规定的其他条件。录用制度适用于担任主任科员以下非领导职务的公务员。录用的主要方式是公开考试，择优录取。 8.3.3. 公务员聘任 机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。但如涉及国家秘密的，不实行聘任制。 机关聘任公务员，应当按照平等自愿、协商一致的原则，签订书面的聘任合同，确定机关与所聘公务员双方的权利、义务。聘任合同双方协商一致可以变更或者解除。 聘任合同的签订、变更或者解除，应当报同级公务员主管部门备案。 聘任合同期限为 1 年至 5 年。聘任合同可以约定试用期，试用期为 1 个月至 6个月。 8.3.4. 公务员的交流制度 国家实行公务员交流制度。公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流。 其交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼。 下列人员不得录用为公务员 (1)曾因犯罪受过刑事处罚的； (2)曾被开除公职的； (3)有法律规定不得录用为公务员的其他情形的。公务员的权利与义务公务行为与个人行为的区分 在实务中，通常把以下四种因素作为区分公务行为与个人行为的标准： 1.时间9 2.岗位 3.职责 4.命令 8.3.5. 公务员的任职制度 公务员的任职制度实行选任制和委任制。公务员担任职务期间的管理制度主要有考核、奖励、纪律处分、培训、职务升降、交流和回避等。 其中考核、奖励和职务升降、回避较为重要。 8.3.6. 退出职务公务员退出职务的制度主要包括： 1. 退休 2. 辞职 3. 辞退辞职制度： 第八十条公务员辞去公职，应当向任免机关提出书面申请。任免机关应当自接到申请之日起三十日内予以审批，其中对领导成员辞去公职的申请，应当自接到申请之日起九十日内予以审批。 第八十二条担任领导职务的公务员，因工作变动依照法律规定需要辞去现任职务的，应当履行辞职手续。 担任领导职务的公务员，因个人或者其他原因，可以自愿提出辞去领导职务。 领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。 领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。可以辞退的情形： 第八十三条公务员有下列情形之一的，予以辞退： (一)在年度考核中，连续两年被确定为不称职的； (二)不胜任现职工作，又不接受其他安排的； (三)因所在机关调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的； (四)不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经教育仍无转变，不适合继续在机关工作，又不宜给予开除处分的； (五)旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过十五天，或者一年内累计超过三十天的。不得辞退的情形： 第八十四条对有下列情形之一的公务员，不得辞退： (一)因公致残，被确认丧失或者部分丧失工作能力的； (二) 患病或者负伤，在规定的医疗期内的； (三) 女性公务员在孕期、产假、哺乳期内的； (四) 法律、行政法规规定的其他不得辞退的情形。 第八十五条辞退公务员，按照管理权限决定。辞退决定应当以书面形式通知被辞退的公务员。10 被辞退的公务员，可以领取辞退费或者根据国家有关规定享受失业保险。8.3.7. 回避制 A. 任职亲缘关系回避 B. 任职的地域回避 C. 公务回避：涉及本人利害关系的；与本人亲属关系人员的利害关系的；其他可能影响公正执行公务的。 公务员法：回避制度 第六十八条 公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。 因地域或者工作性质特殊，需要变通执行任职回避的，由省级以上公务员主管部门规定。 第六十九条 公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避，法律另有规定的除外。 第七十条 公务员执行公务时，有下列情形之一的，应当回避： (一) 涉及本人利害关系的； (二) 涉及与本人有本法第六十八条第一款所列亲属关系人员的利害关系的； (三) 其他可能影响公正执行公务的。 第七十一条 公务员有应当回避情形的，本人应当申请回避；利害关系人有权申请公务员回避。其他人员可以向机关提供公务员需要回避的情况。 机关根据公务员本人或者利害关系人的申请，经审查后作出是否回避的决定，也可以不经申请直接作出回避决定。 第七十二条 法律对公务员回避另有规定的，从其规定。8.3.8 抵制权 第五十四条 公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见； 上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；（保障行政活动的有效性） 但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。8.4 行政决定侵犯公务员权益的救济途径 通常说，防止行政机关对公务员侵害的保护措施包括行政和司法两种手段。在国外，许多国家的公务员认为行政机关侵犯其权益所具有的最有效的保护手段，是向法院提起诉讼。 我国采取的是公务员不能向法院提起诉讼，只能依特别途径解决。 8.4.2 对公务员的救济途径：申诉控告 公务员对涉及本人的上述人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起 三十日 内11向原处理机关申请复核；（原处理机关应当自接到复核申请书后的 30 日内作出复核决定。 ）对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起 十五日内 ，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自知道该人事处理之日起三十日内直接提出申诉： NO.90、91 可向同级公务员主管部门或者作出该人事处理决定的机关的上一级机关提出申诉： 受理公务员申诉的机关应当自受理之日起 60 日内作出处理决定；案情复杂的，可以适当延长，但是延长时间不得超过 30 日。 NO.90. 91 向行政监察机关申诉 行政机关公务员对处分不服向行政监察机关申诉的，按照行政监察法的规定办理。 （NO.90） 行政监察法第 37 条规定：国家公务员和国家行政机关任命的其他人员对主管行政机关作出的行政处分决定不服的，可以自收到行政处分决定之日起 30 日内向监察机关提出申诉，监察机关应当自收到申诉之日起 30 日内作出复查决定；对复查决定仍不服的，可以自收到复查决定之日起 30 日内向上一级监察机关申请复核，上一级监察机关应当自收到复核申请之日起 60 日内作出复核决定。 8.4.3 特别权力义务关系学说 特别权利义务关系是基于特别的法律原因，当事人一方对他方有强制、命令的权利，他方具有服从于忍受的义务。 1、行政主体可以制定特别的规则拘束公务人员。 2、公务人员义务的不确定性。绝对服从。 3、行政主体对公务人员有惩戒权。 4、不适用一般权利保护原则。行政机关不必遵循法律保留、法律优先等行政法原则的约束。8.5 公务员处分的新规定 行政机关公务员处分条例2007 年 4 月 29 日发布，于 6 月 1 日起施行。 条例共 7 章 55 条 内容：总则、处分的种类和适用、违法违纪行为及其适用的处分、处分的权限、处分的程序、不服处分的申诉、附则。行政处分的种类及期限1. 除法律、法规、规章以及国务院决定外，行政机关不得以其他形式设定行政机关公务员处分事项。2对行政机关公务员违法处理的种类和适用。种类及期限： 警告(6 个月)、 记过(12 个月)、 记大过(18 个月)、 降级、撤职(均为 24 个月 )、 开除。12各种情况的适用应当从重处分： A. 在 2 人以上的共同违法违纪行为中起主要作用的： B隐匿、伪造、销毁证据的； C串供或者阻止他人揭发检举、提供证据材料的； D包庇同案人员的； E法律、法规、规章规定的其他从重情节。应当从轻处分： A. 主动交代违法违纪行为的； B主动采取措施，有效避免或者挽回损失的： C检举他人重大违法违纪行为，情况属实的。各种情况的适用 行政机关公务员主动交代违法违纪行为，并主动采取措施有效避免或者挽回损失的，应当减轻处分。行政机关公务员违纪行为情节轻微，经过批评教育后改正的，可以免予处分。 8.6 连带责任与追偿权 行政法上的追偿权，是指行政机关对外承担国家赔偿责任之后，可依法要求有重大过失或故意而造成损害的公务员，承担部分或全部赔偿费用的权利。 这种追偿权是职务关系的体现。对外而言，公务员的公务行为是代表其所在行政机关的行为，其行为后果由行政机关承担。但就行政机关内部而言，公务员有忠于职守的义务、正确履行职责的义务，公务员一旦违反义务，当然不能免除其应承担的责任。 复习题1、简述公务员概念的内涵和外延。P1492、简述公务员的法律地位。P1513、简述公务员回避制度的内容。P157第九章 行政相对人9. 行政相对人 本章知识点 行政相对人的涵义 行政相对人的分类 行政相对人的法律地位 行政相对人的权利和义务9.1 行政相对人的涵义行政相对人是在行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人,也是行政主体行为影响其权益的个人、组织。相对人的内涵： 内部相对人 外部相对人行政相对人的内涵：13 行政相对人是指处在行政管理法律关系中的个人、组织。 行政相对人是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人的个人、组织。 行政相对人是指在行政管理法律关系中，其权益受到行政主体行政行为影响的个人、组织。 9.2 行政相对人的分类 个人相对人与组织相对人 直接相对人与间接相对人 作为行为的相对人与不作为行为的相对人 抽象相对人与具体相对人 授益相对人与侵益相对人 9.3 相对人的权利和义务 9.3.1 相对人的法律地位： 行政主体行政管理的对象 行政管理的参与人 可转化为救济对象和监督主体9.3.2 相对人的权利 申请权 参与权 知情权 正当程序权 批评、建议权 申诉、控告、检举权 申请复议权 提起行政诉讼权 请求国家赔偿、补偿权 抵制违法行政行为权 9.3.3 相对人的义务 服从行政管理的义务 协助公务的义务 维护公益的义务 接受行政监督的义务 提供真实信息的义务 遵守法定程序的义务 9.4 相对人行为的效力 过去相对人行为效力常被忽略，原因在于： 过去一般认为行政主体无需相对人的同意就可产生、变更和消灭双方之间的行政法律关系； 相对人行为被认为是公民自由的范畴，是放任而开放的领域，不属于行政法研究。 9.4.1 相对人行为的含义 14 个体的行为是广泛的，并不全由法或行政法来设计； 由行政法所调整的行为，才具有行政法上的意义，才是相对方的行为。 个体的同一行为，可能会同时由不同部门法调整，既是行政相对人行为，又是其他法律行为 (如民事行为等 )，但并不影响上述原则。9.4.2 相对人行为的特点 相对人行为是行政法律关系中一方作出的行为 相对人行为是会产生行政法后果的行为：1、行政法禁止的行为 2、行政法奖励的行为 3、行政法授权的行为 4、行政法命令的行为 9.4.3 相对人行为的内容 可分为实体性行为与程序性行为。 实体性行为，是相对人实现实体权利或履行实体义务的行为。 包括：获取权益、行使权利、放弃权利、履行义务。 程序性行为是相对人行使程序权利和履行程序义务的