论环境教育法中的法律责任

论环境教育法中的法律责任谢遥（温州大学法政学院，温州 325000） ；周蕾（温州大学教育学院，温州 325000） 1摘要：环境问题在各国高速发展的同时已逐步凸显出来，人与自然的关系实质就是人与人、现在人与下代人之间的关系， 。环境保护，教育为本，对环境教育推行的程度能够反映出一国环境问题的严重程度，所以应当对环境教育进行立法。在我国已有不少学者注意到了环境教育立法的问题，在我国宁夏已有第一部环境教育法规试行，但是由于研究起步较晚，还是存在对环境教育法的法律责任体系构建不全的问题。本文通过对环境教育法归属的探讨出发，从刑事、民事、行政三个方面构建环境教育法的法律责任体系。关键词：环境教育；环境教育法；教育法；法律责任美国女生物学家雷切尔卡森在寂静的春天中详细描述了这样一个场景：一个奇怪的阴影遮盖了这个地区，一切都开始变化。一些不详的预兆降临到村落里，神秘莫测的疾病袭击了成群的小鸡，牛羊病倒和死亡。到处都是死神的幽灵这些孩子在玩耍时突然倒下了，并在几个小时内死去一切声音都没有了，只有一片寂静覆盖着田野、树林和沼泽。 2一千四百万年前的原始人没有想到在现在的人类足迹已经遍布了自然界的各个角落，茹毛饮血、衣不蔽体的生活早已消逝，他们被这个工业化和城市化发展如此迅猛的时代所震撼，却又惊讶地发现这里的水不再清澈、空气不再纯净。一、环境教育立法不仅必要而且可行当今严峻的环境问题严重阻碍了人类社会的长远发展和生活质量的提高，甚至对人类未来的生存和发展构成了威胁。1972 年，瑞典首都斯德哥尔摩召开的第一次人类环境会议文件中提出：环境问题主要来源于“人的无知和不关心” ，而消除“无知和不关心”最重要也是最有效的工具当然是教育。1992 年里约“地球峰会”上通过的21 世纪议程认为“教育对于促进可持续发展和公众有效参与决策至关重要” ，同时21 世纪议程明确要求， “教育是促进可持续发展和提高人们解决环境与发展问题的能力的关键” ，要把可持续发展和环境教育贯穿于各级各类教育的始终。 ”1975 年， 贝尔格莱德的国际环境教育研讨会上通过了贝尔格莱德宪章 ，该宪章对对环境教育的目的、环境教育的对象（正规学校1 谢遥， （1991） ，温州大学法政学院在读研究生，主要研究方向：法理学，联系方式：周蕾（1989） ，温州大学教育学院在读研究生，主要研究方向：环境教育，联系方式：2 【美】蕾切尔卡逊著，吕瑞兰、李长生译，寂静的春天，吉林人民出版社，1997 年版，第 2 页。教育和非正规教育）和环境教育的指导原理作了规定。 3我国在 1994 年中国 21 世纪议程中提出， “作为国际社会中的一员和世界上人口最多的国家，中国深知自己在全球可持续发展和环境保护中的重要责任。因此，中国政府将继续以强烈的历史责任感，高度重视自然资源和环境保护工作，以积极、认真、负责的态度参与保护地球生态环境，追求全人类可持续发展的各种国际努力。 ”并且明确要求“加强对受教育者的可持续发展思想的灌输，在中小学普及环境教育，提高公众的环境意识，培养学生对环境的情感和对社会的责任感，从而改变对环境的不可持续行为和生活方式。 ”所以， “环境问题的解决需要教育”这一命题已经得到了证实，但是环境教育 4需要立法吗？法是统治阶级意志的体现，是进行社会控制的工具；而教育是人类有意识地传递经验的活动，是一种积极引导人类的思想、认识和改造世界的积极有效的途径；法律规定的是最基本的“善” ，是一套具体的行为规则；而教育旨在引导人们走向最高的“善” ，是一种模糊且又带开放的手段。初看二者是具有本质上的区别，但是，法律具有指引作用，具有明确的导向性，其引导的方向是经由公民的认可，具有正当性，这一正当性为教育提供了正确的方向；其次，法律给予教育制度、物质上的保障，并明确参与教育活动中主体的权利与义务，保障良好教育的实行；最后，法律的实施需要教育以培育出良好的公民，培育出具有守法意识的公民。法律与教育虽有别，但是互相促进，而这一促进对环境教育的进一步推行具有莫大的意义，环境教育是需要法律的。（1）环境教育的推行需要法律的导向。我国的环境教育起步较晚，并呈现的是一种自上而下的发展态势，而环境教育需要得到进一步有序地实施，就需要转化为人们一种自觉3 崔建敏，环境教育：由来、内容与目的，载山东大学学报 ，2007 年第 4 期，第 148 页。4 对于环境教育的定义有三种路径：环境教育作为一种教育的过程，1970 年，国际自然与自然资源保护同盟在内华达会议上提出：“环境教育是一项确认价值和澄清概念的过程，旨在发展态度和技能，并能了解和欣赏人与其文化和自然环境的相互关系。 ”美国的环境教育法(1970)年认为：“所谓环境教育，是这样一种教育过程：它要使学生环绕着人类周围的自然环境与人为环境同人类的关系，认识人口污染、资源的分配与枯竭、自然保护，以及运输、技术、城乡的开发计划等等，对于人类环境有着怎样的关系和影响。 ”环境教育作为一种教育的手段或途径，1974 年，芬兰国家委员会受联合国教科文组织委托在米兰召开环境教育研讨会，会上将环境教育定义为“环境教育是达到环境保护目的的一种途径。 ”环境教育作为一门教育学科，钮琦璧(1994)等认为“环境教育是运用广泛的教育手段将环境科学的知识和技能传播给广大的受教育者，使之改变传统的有害于环境的价值观，牢固树立起可持续发展观，并掌握有效参与的技能，从而采取保护和改善环境的行动的新兴教育学科。 ”徐辉、祝怀新等(1999)认为“环境教育是以跨学科活动为特征，以唤起受教育者的环境意识，使他们理解人类与环境的关系，发展解决环境问题的技能，树立正确的价值观与态度的一门教育科学。 ”本文在探讨环境教育立法问题时，对环境教育采用第一种定义，因为，将环境教育作为一种过程来理解更切合环境教育法旨在唤醒并培育公民的环保意识的目的，同时环境教育法更为强调法律的指引作用和教育作用，采用第一种定义能够更好的反映出来。的且具有自律意义上的行动就需要法律参与提供价值、政策、舆论的导向以达到这种转化。同时，将环境教育立法意味着推行环境教育是国家的意志，而不再是环保人士的“小打小闹” ，进一步将环境教育内化在公民的心中。（2）环境教育的推行需要物质上的帮助和制度上的保证。环境教育作为一个具有公益性的事业，需要良好的资金保证，而其中的其中涉及资金的募集、各种经费的筹措、国家财政的扶持等各个方面，这些只有依靠法律才能获得保证；环境教育的出现对传统的应试教育提出了挑战，其中所涉及的机构设置、必要的课程安排等等就必须需要法律提供制度上的保证，只有这样，环境教育才能良好的实施。（3）环境教育的推行需要进一步明确实施和监管细则。环境教育由于缺乏具体法律进行明确规范，各地对开展环境教育重视程度各不相同、学校实施环境教育模式各不相同、具体的实施方法各不相同，同时，环境教育的优劣没有统一的评价标准，这些不相同使得环境教育达不到一个良好的效果，不能够形成一个良好的经验交流的环境，不利于环境教育的教学模式、方法等成果的推行。我国政府在环境教育的推行做出了许多努力，从 1973 年全国环境保护协会的关于保护和改善环境的若干规定(试行 ) 、1980 年国务院环境保护领导小组 的环境教育发展规划(草案)到 1996 年国家环境保护局、中共中央宣传部、国家教育委员会联合发布的 全国环境宣传教育行动纲要(1996 一 2010 年) 再到 2003 年教育部正式分布了第一份国家级环境教育文件中小学环境教育实施的指南等等，这些文件都是从政策性的层面上去推行环境教育，推行的结果反映出环境教育仍未能引起足够的重视，处于可有可无、操作“弹性”过大的状态，也缺乏具体的标准及地位。在我国的法律体系中， 中华人民共和国宪法第四十六条中明确规定了公民的受教育权，而环境教育作为时下教育的一个不可或缺的一部分，应当受到合理的对待；中华人民共和国环境保护法第五条中规定：国家鼓励环境保护科学教育事业的发展，加强环境保护科学技术的研究和开发，提高保护科学技术水平，普及环境保护的科学知识；同时，我国早在 1995 年就已经颁布了中华人民共和国教育法 ，其作为教育基本法，是构成我国教育法律体系的重要依据和基础，对关系我国教育改革发展全局的一些重大问题作出了带有导向性的规定。 55 方益权，论学生处分权的法理基础及其程序设计，载教学与管理 ，2005 年第 22 期。综上所述，环境教育需要立法，而且在我国已有相应的法律及政策作为立法的基础，对环境教育的立法具有必要性和可行性。国外的许多国家都已经拥有了环境教育法，这对我国的环境教育立法具有一定的启示作用，但是这还远远不够，一部好的环境教育法需要以理论进行支撑，而我国对环境教育立法的理论研究中仍有些许不足。二、我国对环境教育立法研究中的不足国际上的环境教育立法以 1972 年斯德哥尔摩召开的“联合国人类环境会议”为开端以国际环境教育会议为中心，先后召开了多次国际会议，并在 1992 年巴西首都里约热内卢的“联合国环境与发展大会”上确立了“环境教育为了可持续性教育”的理念。在这一大环境的推动下，各国也纷纷做出了行动。英国作为世界上最早重视环境教育的国家，于 1968 年就设立了环境教育委员会(CEE)，开始了环境教育的正规发展，1988 年英国议会通过了教育改革法 ，规定从 1989 年开始，对全国义务教育年龄阶段（516 岁）的所有公立学校的学校实施统一的国家课程，试图改变英国长期无统一课程的历史传统，加强政府对学校教育的控制。美国是世界上第一个进行环境教育立法的国家，1970 年美国参众两院一致通过了环境教育法 ， 环境教育法涵盖了环境教育、技术援助、少量补助、管理等部分内容，其目的是通过资助有关教育机构，加深它们对政策的理解，加强对环境教育活动的支持。 61990 年颁布了现行的国家环境教育法该法案一共分 7 个部分，总共十一条，主要对环境教育的管理及保障财政投入，鼓励社会参与做了更加详细的规定，突出了政府在推进环境教育方面的主导地位，对环境教育的机构设置和职责做出明确规定。日本于 1970 年就制定了学校环境教育规划，2003 年，日本颁布了增进环保热情及推进环境教育法 ，该法要求各级政府负责建立承担环境教育基地功能的体制，包括收集和提供关于环境保护的信息和资料，为国民、民间团体、企业进行环境信息交换和交流提供机会和场地，同时，该法鼓励国民、民间团体、企业提供自身持有或拥有权利的土地或建筑物，用以支持环保基地建设。 7这些国家的环境教育法，不仅仅表现了各国对环境教育的重视程度，而且还反映了在一部环境教育法在其内容中应当含有：对环境教育目的的设定；对参与主体的明确，不仅仅局限于公权力机关的参与和实施而且要求全社会的广泛参与；对具体机构的设置，规定了具体的主导机构；对环境教育的评估体系及监督体系的具体建构；对推行环境教育的经6 刘大瀓，第一部环境教育法的诞生地记美国环境教育，载环境教育 ，2007 年第 10 期，第68 页。7 奕彩霞，日本环境教育之探究，载世界环境 ，2013 年第 2 期，第 68 页。费来源予以设定。在国内的环境教育立法的研究中体现在：针对国外的环境教育法的上述几方面内容的具体分析； 8对我国环境教育立法必要性的研究，有从国际环境出发， 9从国家政策层面出发， 10从环境教育的意义和益处出发 11；对环境教育法的合理定位从教育法和环境法两个角度做了研究； 12不少硕博士论文针对我国环境教育法的参与主体、法律原则及整体架构进行研究。 13但是，针对环境教育法的法律责任研究只是寥寥数语，这体现出针对环境教育立法理论的研究仍有缺失。三、环境教育法属于教育法律体系法是一个复杂的系统，是由各种要素构成的具有特定功能的有机整体；对具体由哪些构成，学界并没有给出统一的答案：分析法学派认为法律由规则或者命令构成，社会法学派认为法律由律令、技术和理想构成，德沃金认为法律仅有规则是不够的，还应有原则和政策等等说法，但是各种教材上给出的通说认为法律由法律概念、法律规则和法律原则构成。同时，法律规则是规定法律上的权利、义务、责任的准则、标准，或是赋予某种事实状态以法律意义的制定、规定，法律规则是构成法律的主要因素。 14法律规则的逻辑结构包含了三个要素：条件假设、行为模式和法律后果，法律后果在一定程度上包含了法律责任，法律责任是因违法行为或因其他法律规定的事实的出现，一定主体应当承担的不利后果， 15法律责任是返学范畴的一个重要因素，它关系到法律运行的保障机制， 16所以，针对一部法律的研究仅仅停留在对原则的探寻是不够的，仍旧需要对构成该法律的法律规则、8 臧辉艳，浅析美国环境教育法对我国的启示，载南方论丛 ，2008 年第 2 期；王民，环境教育法的国际比较与分析，载环境教育 ，2010 年第 4 期；王民，巴西国家环境教育法解读，载环境教育 ，2009 年第 6 期；王民，菲律宾环境教育及菲律宾国家环境意识与环境教育法分析，载环境教育 ，2009年第 8 期；刘继和，日本环境教育法及其解读，载环境教育 ，2003 年第 6 期；果海英，菲律宾的环境教育与环境教育立法及其对我们的启示，载法学杂志 ，2010 年第 11 期；王彬辉，台湾环境教育法解读，载环境教育 ，2011 年第 10 期9 王小龙，我国环境教育立法刍议，载法学家 ，2006 年第 4 期；史嵩宇，环境教育立法初探，载科技与法律 ，2005 年第 1 期10 何向东，关于制定中华人民共和国环境教育法的思考 ，载西南大学学报 ，2007 年第 4 期；姜明、蔡守秋，论可持续发展视野下的教育环境立法，载中州学刊 ，2009 年第 4 期11 黄锡生，中国环境教育现状及对策探讨，载重庆大学学报 ，2005 年第 4 期；谢军安，环境教育立法研究，载河北法学 ，2005 年第 8 期。12 王民，环境法体系下的环境教育立法分析，载环境教育 ，2010 年第 2 期；王民、王元楣，从教育法角度看环境教育立法，载环境教育 ，2010 年第 3 期。13 贾晓晨，环境教育立法研究，江西理工大学，2010 年；时军，环境教育法研究，中国海洋大学，2009年；田彦峰，我国环境教育立法完善研究，山东科技大学，2009 年；孙丹秀，环境教育立法研究，昆明理工大学，2008 年；胡红玲，完善中国环境教育立法的思考，湖南师范大学，2008 年；张菱芷，中国环境教育立法研究，重庆大学，2005 年；14 张文显，法理学第三版，高等教育出版社，2007 年版，第 117 页。15 公丕祥，法理学第二版，复旦大学出版社，2008 年版，第 343 页。16 张文显，法哲学范畴研究，中国人民政法大学出版社，2001 年版，第 116 页。法律责任进行探寻，而目前针对环境教育立法恰恰是缺失的。对环境教育法中具体的法律责任设立之前需要对其所属的法律部门进行界定。法律部门的划分源于社会分工的出现，随着社会关系的不断复杂，不同的社会关系对应着不同的法律调整方法，所以对于法律部门的划分标准为：法律所调整的社会关系和法律的调整方法，前者为主要标准，后者为辅助标准。 17根据法律调整方法划分为民法、行政法、刑法三大法律部门，是法律部门的第一次划分，根据另一标准即调整对象，法律调整的不同领域的社会关系，可以对法律部门再次进行划分： 经济法、环境与资源法、劳动与社会保障法、教育法、体育法、卫生法等等。 18环境教育法基于环境问题而生但却是通过教育的方式以解决，那么，需要界定的就是环境教育法到底是归属于环境法还是教育法。从法律所调整的社会关系来看：环境法所调整的是只能调整人与人之间的关系，即环境社会关系，是人们在开发、利用、保护和改善环境中所产生的社会关系； 19教育法调节的社会关系主要涉及下述几个方面，学校与行政机关的关系、学校与教职员工的关系、学校与学生的关系、学校与社会的关系等等，即具有纵向隶属性特征的教育行政关系和具有横向平等性特征的教育民事关系。 20从法律的调整方法来看：环境法的调整方法包括其他法律部门的调整方法和环境法专门的特有的调整方法即生态化的调整方法，传统的调整方法主要用于直接调整与环境资源有关的人与人之间的关系，它们主要有行政法律调整方法，民事法律调整方法，刑事法律调整方法等，生态化方法主要用于直接调整人与自然(环境资源) 的关系；21教育法的调整方法有行政法律调整方法调整纵向隶属特征的教育行政关系、民事法律关系调整横向平等特征的教育民事关系及其中对情节严重， 构成犯罪的运用刑事法律调整关系。 22“环境保护 教育为本”这句话是1991 年全国环境教育工作会议首次提出来的， 它比较准确地概括了环境教育在整个环保事业的地位和作用， 23环境教育基于解决环境问题而发生，由国家机构进行推行的对全民进行环境知识的教育，所以，环境教育法所调整的社会关系是属于国家与公民之间的关系，进一步划分其社会关系为：行政机关与学校（中小学、高校、在职教育机关）的关系、行政机关与公民的关系、学校与学生的关系，这就与17 孙笑侠、夏立安，法理学导论，高等教育出版社，2008 年版，第 95 页。18 刘文华，中国经济法的基本理论纲要，载江西财经大学学报 ，2001 年第2 期。19 王灿发，环境法学教程，中国政法大学出版社，1997 年版，第 19 页。20 劳凯声，论教育法在我国法律体系中的地位，载北京师范大学学报 ，1993 年第 4 期。21 蔡守秋，调整论，高等教育出版社，2003 年版，第 556 页。22 劳凯声，论教育法在我国法律体系中的地位，载北京师范大学学报 ，1993 年第 4 期。23 张坤民，环境保护 教育为本环境教育发刊词，载环境教育 ，1995 年，第 1 期教育法的调整关系大部分的吻合；再者，环境法的调整的社会关系是基于人“使用”自然产生的，而环境教育法所调整的社会关系是基于人“学习”自然而产生的，二者并不相同。就调整方法而言，环境教育法中所涉及的机构设置、资金保障、地区环境教育实施评估等主要对应了行政、民事和刑事调整方法，并不涉及生态化的调整方法。从另一层面而言，教育法对关系我国教育改革发展全局的一些重大问题作出了具有导向性的规定， 中华人民共和国教育法第二条规定：在中华人民共和国境内的各级各类教育，适用本法。综上所述，环境教育法应归属于教育法体系之中。 24四、环境教育法中法律责任的具体设置在我国的教育法律体系之中，根据违法主体的不同，教育法律责任可分为：个人责任（行政机关及教育机构的负责人的法律责任、教师的法律责任、学生的法律责任、义务教育阶段儿童的父母或其他监护人的法律责任） 、法人责任（学校或其他教育机构的法律责任）和国家责任（教育行政主管部门及其它对教育负有职责的行政部门的法律责任） 。 25依据违法行为性质的不同，教育法律责任可分为：教育行政法律责任、教育民事法律责任、教育刑事法律责任和教育违宪责任，本文以依据违法行为性质而划分的教育法律责任为角度进行详细阐述。教育行政法律责任。1998年3月6日原国家教委颁发的教育行政处罚暂行实施办法规定，教育行政处罚包括十类：警告；罚款；没收违法所得；没收违法颁发、印制的学历证书、学位证书及其他学业证书；撤销违法举办的学校和其他教育机构；取消颁发学历、学位和其他学业证书的资格；撤销教师资格，停考、停止申请认定资格；责令停止招生；吊销办学许可证；法律、法规规定的其他教育行政处罚。对学生的处分方式有6种，即警告、严重警告、记过、留校察看、勒令退学、开除学籍。对非义务教育阶段的学生，这6种处分方式皆适用,对义务教育阶段的学生一般只适用于前四种，即警告、严重警告、记过和留校察看。在教育法中，这些处罚方式体现在对以下方面的违反上：第71条，行政机关对教育经费的违规发放；第74条，行政机关对学校或者其他教育机构的违规收费；第75条，违规举办学校或者其他教育机构；第76、77条，违规招生；第78条，学校违规收费；第78条，24 而且，在推行环境教育之时，起主导作用的机关应当是教育行政机关，因为针对环境教育在学校中的推行，需要对课程设置、课本编排等做出调整，这些调整由教育行政机关设定更为妥当；同时，在向社会中推行环境教育时，对教育内容的选择，教育方法的选择也应当是由教育行政机关主导，这也更符合“教育为本”这一理念。25 余晓梅，教育法律责任制度研究，西南政法大学，2005 年。非法举办国家教育考试和在国家教育考试中的作弊行为。 义务教育法第15条：对招用适龄儿童、少年就业的组织或者个人的处罚。教育民事法律责任。民事法律责任依民法通则第134条的规定：承担民事责任的方式主要有：（一）停止侵害；（二）排除妨碍；（三）消除危险；（四）返还财产；（五）恢复原状；（六）修理、重作、更换；（七）赔偿损失；（八）支付违约金；（九）消除影响、恢复名誉；（十）赔礼道歉。在教育法中主要应用于：中华人民共和国教育法第72条第2款规定：侵占学校及其他教育机构的校舍、场地及其他财产的，依法承担民事责任。第81条规定：违反本法规定，侵犯教师、受教育者、学校或者其他教育机构的合法权益，造成损失、损害的，应当依法承担民事责任。教育刑事法律责任，依中华人民共和国刑法第3234条的规定，我国的刑罚分为主刑和附加刑，主刑为：管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑；附加刑为：罚金、剥夺政治权利、没收拆产。在教育法体系中的表现为：中华人民共和国教育法第71条第2款规定：违反国家财政制度、财务制度，挪用、克扣教育经费的犯罪；第72条第1款规定：结伙斗殴，寻衅滋事，扰乱学校及其他教育机构教育教学秩序或者破坏校舍、场地及其他财产的犯罪；第73条规定，明知校舍或者教育教学设施有危险，而不采取措施，造成人员伤亡或者重大财产损失的犯罪；第77 条规定：在招收学生工作中徇私舞弊的犯罪。 中华人民共和国义务教育法第16条规定，组织和个人不得侵占、克扣、挪用义务教育经费，扰乱教学秩序，侵占、破坏学校的场地、房屋和设备。侮辱、殴打教师，体罚学生的犯罪。 中华人民共和国教师法第35条规定，侮辱、殴打教师的犯罪。第36条第2 款规定，国家工作人员对教师打击报复的犯罪。第36条规定，教师体罚学生，经教育不改的犯罪；教师品行不良，侮辱学生，影响恶劣的犯罪；第38条规定，违反国家财政制度、财务制度，挪用国家财政用于教育的经费，严重妨碍教育教学工作，拖欠教师工资，损害教师合法权益的犯罪。 中华人民共和国未成年人保护法也规定了若干犯罪和刑事责任的条款，与教育密切相关的有：第52条第1款规定，侵犯未成年人的人身权利或者其他合法权益的犯罪；第52 条第6 款规定，明知校舍有倒塌的危险而不采取措施，致使校舍倒塌，造成伤亡的的犯罪。教育违宪责任。宪法是我国的根本大法，其中规定了公民的基本权利， 宪法第46条：中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。规定了公民的受教育权，对受教育权的侵害则是违宪的。不难发