乡镇机构改革是减轻农民负担的关键.docx

乡镇机构改革是减轻农民负担的关键 农民负担问题经过多年治理，虽然有了一定好转，负担总 额有所控制，但从近年来农民的实际状况来看，一些地方 农民的实际负担仍远远超过了国务院规定的人均收入 5的 比例限额，负担依然较重，并由此引发了一系列的政治、 经济和社会问题。 一、乡镇机构与人员负担是农民负担过重的重要原因 造成农民负担过重的因素是多方面的，但乡镇政权机 构庞大、人员臃肿无疑是其中一个关键性因素。目前镇政 府内设站所，由镇财政发工资的有 15 个，被人们统称为 “七站八所”。它们包括：农业技术推广站、林业站、果 树站、水利站、渔技站、农业机械管理站、经管站、财政 所、司法所、计划生育服务站、文化站、广播站、残联、 农村养老保险管理所、科委。另外，上级政府有关部门在 乡镇派出的工作机构还有 16 个，即派出所、法庭、土地所、 工商所、税务所、粮管所、食品站、公路站、交通管理站、 农电站、供销社、物资站、农村信用合作社、邮政局、蚕 茧站、畜牧兽医站。这些机构工作人员的工资虽然由上级 业务部门发放，但有些还免不了要由农民负担。 我国目前县乡两级的财政收入只占全国财政总收入的 21，但县乡两级财政供养的人员却约占全国财政供养人 员总数的 71，乡镇一级需要养活的人员约 1316.2 万人， 平均每 68 个农民就要养活一名干部，因机构臃肿给农民造 成的负担就占农民实际负担的 40左右。“分灶吃饭”和 “层层包干”式财税体制的建立及“分税制”改革，进一 步助长了乡镇政府增加财政收入的冲动。而国家逐步取消 对乡镇企业的减免税政策，一定程度上又刺激了乡镇政府 向农民的集资、摊派等行为的扩张。同时，乡镇政府为了 应对直接向千万个分散的农户征税的需要，不得不临时聘 用一些非国家工作人员，成立一些用于收费的非正式机构， 他们的工资和费用又进一步增加了农民负担。特别是在税 费改革后，乡镇财政收入在财政转移支付不健全的情况下 必然减少，造成收支矛盾加剧，臃肿的机构使财政支出居 高不下，其负担大都最终转嫁到农民身上。即使实行了税 费改革，如果机构不精简，人员不减少，农民负担也不会 真正减轻。而有些地方的农民负担正在由农业税向行业税 费转移，乱收费的现象由整体向部分农户转移，乱收费和 强迫服务的事情仍不断发生。 因此，在影响农民减负的诸要索中，乡镇财政负担的 人员臃肿是最大的障碍。而要解决人员臃肿问题，首先要 精简臃肿的人员所依附的乡镇政权机构。“皮之不存，毛 将焉附”。机构精简了，人员才有可能减少，乡镇的财政 压力才会减轻，从而在一定程度上降低乡镇政府自筹资金 的内在动力，为减轻农民负担奠定基础。因此，农村的税 费改革必须辅之以政府机构精简和工作人员缩编，才能奏 效。 二、乡镇政权机构精简的可行性分析 精简机构是一项复杂的工程，牵扯到方方面面的利益， 只有适时精简，才能事半功倍。从目前情况看，农村乡镇 政府机构改革已具备了四个有利条件： 一是税费改革的全面铺开客观上要求对机构进行配套 改革。从税费改革试点的情况看，农村税费改革直接触动 了乡镇政府的利益，在大大减轻农民负担的同时，乡镇政 府收入也大大减少，要确保税费改革后农民负担不反弹， 原来靠乡镇政府自筹资金养活的工作人员，就面临着生存、 去留等问题。这在一定程度上成为机构改革的催化剂。 二是农村基层民主的进一步扩大迫切需要进行机构改 革。农村民主政治建设要求镇级政务、财务公开，提倡 “阳光作业”，杜绝“暗箱操作”。在农村全面推行的民 主决策、民主管理、民主监督和民主选举，让人民群众享 有了更广泛的民主和更充分的自由，这就为制止乱收费、 监督乡镇政府行为奠定了政治基础，迫使乡镇政府更快地 进行机构改革。 三是市场经济体制的逐步建立和完善为机构改革提供 了必要的前提。随着市场经济体制的建立和完善，农业生 产要靠市场来调节。乡镇干部在计划经济时期形成的三大 主要任务“催种、催收、催交”已成为历史，政府制定并 下达各种经济计划指标等事务性工作也大大减少，在这种 情况下，精简分流大量富余人员已顺理成章。 四是改革开 放以来的机构改革为乡镇机构精简提供了许多有益的借鉴。 在改革开放后已进行的四次改革中，为了保证机构改革的 顺利进行，都制定出台了一系列配套政策，如采取涨工资、 一次性补贴、带薪学习等方式，让一些人员顺利地提前离 岗离职等等，这些政策较好地保障了改革的实施。同时， 职能转变与机构精简本应同步进行，但每次机构改革后， 事实上，人员可能很快减下来，职能转变却没能及时跟上， 职能转变的滞后，使改革不同程度地存在一种“裁员后遗 症”。诸如此类的经验教训为今后更为彻底的机构改革提 供了难得的借鉴。 三、减轻农民负担的对策与建议 受村民自治水平的限制等多种因素的影响，乡镇机构 改革不可能一步到位，必须符合中国农村实际。本人认为， 乡镇机构精简应分近期目标和远期目标。近期目标是乡镇 合并，机构重组，理顺关系；远期目标是撤销乡镇政府， 建立县政府派出机构。作为配套工作，要组建农村合作组 织，改革乡村领导体制，改革教育体制，加强基层民主法 制建设等，以巩固机构改革的成果。 关于划类定镇，合并机构。目前看，乡镇政府区域和 类别的划分，应以人口数量、地域面积、经济发展水平为 主要指标，同时综合考虑人口分布、地理概貌、城镇建设、 交通通讯、村镇规划等因素，尽量达到经济的同类性或互 补性、交通的便利性、历史的延续性、城镇基础设施资源 配置的有效性和共享性的要求。对规模较小、经济基础较 薄弱的乡镇，应在条件成熟的情况下，按规定程序报批后 予以撤并。一类乡镇是以发展二三产业为主要特征的镇， 主要是县城和少数规模较大的镇，这些镇正逐步向小城市 发展，基本上已属于城镇经济社会体系，可在 5 万人以上； 二类乡镇的主要特征是以一二产业为主，正向二三产业发 展，这些镇正逐步成为中心镇，可在 4 万人左右；海岛、 山区等特殊地区可单独考虑划分为三类乡镇。1998 年全国 有 45195 个乡镇，在 XX 年进行的乡镇机构改革中，按照人 口保持在 3 万人以上、能够形成政治经济文化中心的原则 要求，乡镇被精减合并到了 39715 个。按照上述三种乡镇 分类和全国三类乡镇每个乡镇平均 4 万人的标准，还应继 续再撤并 13 的现有乡镇，使总数维持在 3 万个左右。对 乡镇机关内部机构的设置，二类乡镇一般可将内设行政机 构归并，成立三个综合性办公室：党政办、经济发展办、 社会事务办。一类乡镇可在二类乡镇的基础上，视情况增 加相应的机构。三类乡镇不设内部机构，视工作需要实行 助理员分工制。 关于以块为主，撤并合转。目前应遵循“区域覆盖” 和就近服务原则，将上级业务部门派驻到乡镇为农业和农 民提供服务的事业机构和人员，全部下放到乡镇管理，上 级业务部门对其仅进行业务上的指导。通过放权于乡镇， 真正建立起以“块”为主的乡镇管理体制，进一步加强和 完善乡镇管理经济和社会事务的功能，增强乡镇的调控能 力，真正实现权、责、能的统一，将“乡政”建成真正统 一、效能的农村社区政权组织。对原来的事业站所，按照 “政事”、“政社“、“政企”分开的原则，通过“撤、 并、合、转”，进，步理顺关系，使乡镇事业单位从行政 依附型向社会自主型转变，彻底改变事业单位行政化、官 僚化倾向，同时使服务性、技术性和社会中介性质的机构 彻底从乡镇党政机关分离出来，使理应由经济组织负责的 经营管理工作也从乡镇党政机构中分离出来，成为独立自 主的市场经营主体。“撤”即撤销粮管所、食品站、企管 所等不适应市场经济的计划经济产物；“并”指将计划生 育指导站、土地所、规划所等单位并到职能相似的政府工 作机构内部；“合”是合并文化站和广播站、经管站和统 计站等职能相近的平行工作机构；“转”就是把具有创收 职能的农口站等工作机构转为自收自支的事业单位、集团 公司或经济实体。对公安、税务、工商等具有经济监督检 查和行政执法职能的站所可打破乡镇界限，按照区域进行 设置，职能由上级垂直管理。通过“撤、并、合、转”， 将原事业单位合并为五个事业机构：农业综合服务中心、 财政所、经济发展服务站、司法所、社会保障服务站。 关于定编竞员，分挂归退。总的原则是机构要依法设 置，编制要依法核定，人员要依法管理。定编要根据工作 需要定岗，一个工作人员一年有效工作日约为 230 天，工 作量满 230 天的设一岗配一员，不足 230 天的交叉兼职； 实行人员竞争上岗、优化组合。配合定编竞员，可以采取 多种方式进行分流。一是实行整体分流，将具有创收职能 的部门改造为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展 的经济实体；二是实行转移性分流，将乡镇机关的食堂、 文印、车辆等后勤服务工作划出来，实行机关后勤服务社 会化；三是实行带职分流，从乡镇干部中选拔一批思想作 风好、政策水平高、懂经营、会管理的干部到企业、村任 职或挂职，既分流乡镇机关千部，也解决企业、村管理人 才不足的问题；四是实行开拓发展性分流，鼓励以服务为 主的事业站所分流人员，兴办服务经营实体，探索为农业 服务的新路子；五是实行归队性分流，让来自企业、事业 单位的借用人员回到原单位工作；六是实行内退性分流， 对男性年满 55 周岁、女性年满 50 周岁、且工龄在 30 年以 上的人员可办理提前退休手续并按同职级退休人员管理； 七是实行政策性分流，坚决清理清退临时人员和超编超计 划人员等等。 关于撤销乡镇政府，设立县政府派出机构。随着服务 性、技术性和社会中介性质的机构和由经济组织负责的经 营管理工作彻底从乡镇党政机关分离出来，撤并乡镇政府、 设立县政府派出