交通基础设施建设领域廉政风险防范研究_1.docx

交通基础设施建设领域廉政风险防范研究 摘要：交通行业越是发展快、成绩大、任务重的时候， 越体现反腐倡廉工作的重要性和紧迫性，越是看体现反腐 斗争的长期性、艰巨性和复杂性，越需要坚定不移的坚持 标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，以更 加坚定的决心和更有力的举措，加强党风廉政建设，预防 腐败。交通基础设施建设领域的腐败问题,往往给社会带来 巨大危害。为有效遏制交通腐败,降低廉政风险, 本文通过 对交通基础设施建设领域腐败现象的研究，分析其特点、 产生的原因，提出可行的治理对策，将风险防范管理机制 引入反腐倡廉工作实践，为交通事业持续、健康、快速发 展提供政治保证。 关键词：反腐倡廉；风险防范；监督管理；廉政建设 随着交通基础地位的不断提升，交通建设规模的不断 扩大，交通运输市场的开放度不断深化，交通运输行业一 直呈现资金使用密集型、社会力量参与广泛型的特点，事 实上也成了各相关从业者的利益关注焦点，交通行业成为 发生腐败问题的高危行业之一。加强交通工程建设领域腐 败现象的研究，分析其特点、产生的原因，提出治理的对 策，对于加强工程建设管理，贯彻落实党的十八大、十八 界二中、三中全会和中央纪委第三次全会、国务院第二次 廉政工作会议精神，保证交通事业健康可持续发展具有十 分重要的意义。 一、当前交通基础设施建设领域职务腐败的特点 第一，涉案金额较大，涉案官员大。交通工程建设领 域投资大，一旦出现腐败案件，涉及的金额都会比较大。 如：南通市交通局总工程师、党组成员葛苏闽在担任南通 市盐通高速公路建设指挥部副总指挥期间，利用职务便利, 为他人谋取利益，先后多次收受施工单位、建设承包商贿 赂，数额巨大。 第二，涉案环节多。渗透到工程建设的各个环节，包 括工程概预算环节、工程立项审批环节、工程招投标环节、 工程原材料采购供应环节、工程施工现场管理环节、工程 施工监理环节、工程竣工验收和决算环节，成为交通工程 建设职务腐败的又一特点。 第三，涉案主体多样。既有党政领导干部违反规定， 利用职权插手干预工程建设项目谋取私利，也有相关主管 部门、监管部门负责人、项目建设单位负责人、社会中介 机构的有关人员。其中党员领导干部违反规定插手干预工 程建设项目的情况比较突出。另外，评标专家利用特殊身 份在评标过程当中收受贿赂的问题也值得关注。 第四，作案手段比较隐蔽。有的是直接收受财物，有 的是以补偿费、咨询费的名义收受财物，有的是本人收受， 还有的是让配偶、情妇等特定关系人代为收受，有的是在 位的时候为当事人谋取利益，退休以后再收受贿赂。有的 收受的是现金、财物，还有的是收干股、红利、房屋和车 库等其他形式的钱财。 综上所述，交通工程建设领域腐败问题大体可以归结 为两大类，一是非法的腐败，即“非法双赢”，它是通过 腐败要素的合作，共同瓜分“发展”的机会和成果。通过 中介组织从中穿针引线“权钱交易”，达到“双赢”的效 果。另一类是合法的腐败，即“合法暴利”，是指这种腐 败在程序上是合法的，或貌似“合法”。但它在本质上是 不正义，不合法的。 如交通工程建设高管天价高薪腐败等。 交通基础设施建设领域腐败问题的存在，一是造成交 通工程建设市场的混乱。让一部分不符合资质等级的施工 单位参与工程竞争，极大地扰乱了交通工程招投标市场秩 序。二是断送一些意志薄弱者的前途。使一些原本对国家 和人民有过贡献的干部、党员蜕变成了人民的罪人，极大 影响了干群关系。三是严重影响工程质量，有的甚至危及 了人民的生命财产安全。四是公路建设造价被人为抬高， 使国家资金大量流失利。 二、交通基础设施建设领域职务腐败的原因分析 从个人素质方面看，贪污受贿的国家工作人员在很大 程度上是由于其自身的价值观和人生观发生了质变。一是 理想信念动摇是根本原因。应该说能当上国家工作人员的 人，最初的表现都是好的，是通过勤奋工作、清白做人赢 得组织和群众信任而走上领导岗位的，但后来随着权力不 断增大，私欲开始膨胀，用一句典型的话语就是经受不住 市场经济的考验，在各种腐蚀和诱惑面前，把党和人民赋 予的权力异化为谋取私利的工具，成为可耻的腐败分子。 二是滥用权力是重要原因。“权力对人具有腐蚀性”，一 切有权力的人都容易滥用权力。邓小平同志指出：“权力 过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定， 少数有权力的负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯多 种错误。”从客观上讲，交通基础设施建设具有技术性， 但建设有许多规章制度，超出了规章制度就是滥用职权。 三是逃避监督检查，不接受教育、抱侥幸心理是又一原因。 交通建设是高风险行业，从全国交通系统来看，交通基础 设施建设领域廉政建设情况不容乐观，近几年，广东、四 川、贵州、河南等省陆续发生了一些重大的案件，一批领 导干部相继落马。为此，各级纪检检察部门开展了多次教 育，立了不少规章制度，也进行了相应的监督检查。但为 了逃避监督，那些腐败份子想了不少办法，如在透露标底 时，做的非常隐蔽，用单线联系的方式，逃避纪检监察部 门的视线。可最终也逃不掉法律追究，应了一句“法网恢 恢，疏而不漏”的名言。无数事实证明，不管干了什么坏 事，不要抱有什么侥幸心理，立地成佛、回头是岸，主动 接受监督检查，才能避免越滑越深，才能避免人生悲剧， 家庭悲剧，社会悲剧的发生。 现行的权利体制对权力的控制和约束等存在有漏洞， 使得用权人员有较大的个人随意行为空间。一些掌握资金 拨付权、项目审批权的单位和部门，审批程序不够公开、 透明，权力运作过程不够规范，有的还具有较大的随意性， 甚至有的领导干部插手干预工程招投标、介绍工程施工队 伍和材料设备供应单位、违法参与工程经营活动。在工程 项目建设过程中，项目业主掌握着工程建设资金的拨付和 使用权、征迁补偿标准的核定权、变更设计的审核审批权、 计量支付的审核权等，监理工程师也掌握着工程变更设计 和工程支付的审核签认权，承包商掌握着工程和材料设备 的分包决定权，建设管理单位掌握着项目审批权和检查监 督权等，工程参建和管理各方都有自己的权力范围，各单 位在行使各自权力时具有较大随意性，权力具有较大的寻 租空间。对于工程建设过程中存在的不按规定签订合同、 不严格执行合同、违法转包、非法分包、偷工减料、强行 指定分包和采购、违规审批变更设计等违法违规行为更是 难以查证，对有关责任人也难以追究责任。甚至有的项目 管理单位和工程监理、工程分包单位把建设项目当作“唐 僧肉”，巧立名目，巧取豪夺，使国有资产流失的现象时 有发生。 监督制约机制不完善、不健全，监督部门没有完全发 挥应有的作用，工作缺乏独立性和主动性，客观上导致了 监督的弱化和管理的盲区。行政主管部门对权力的监督意 识不强，有的认为从源头上预防和治理腐败是纪检监察部 门的事，与自己无关，重权力、轻制约，重审批、轻监管。 纪检监察部门监督不到位，工作难以深入到行政工作中去， 行政监督存在虚化现象。 制度缺失或有法不依导致腐败问题的发生。交通基础 设施建设领域适用法律法规面广，一方面是有的虽有法律 政策规定，但有的部门和单位依法行政不力，执行法律政 策走样，另一方面，一些管理制度不完善、不具体，导致 了在执行过程中有空子可钻。比如招评标过程中一些分值 的评分标准具有较大的灵活性，工程变更设计审批缺乏严 格的条件和程序，工程计量支付、资金的使用和拨付还缺 乏严格的监督，一些工程材料、物资的采购还缺乏有力的 监管。由于制度的缺失或不完善或者执法不力也容易导致 腐败问题的发生。 三、交通工程建设领域腐败问题的管理对策 交通运输部组织开展工程建设领域突出问题专项治理 工作以来，各地因地制宜深入贯彻实施，大力开展个案预 防、同步预防和行业预防，从源头上治理，降低发生机率。 如，江苏省临海高等级公路建设，自项目开工以来，结合 工程实际，积极推广应用交通基础建设领域防控手册， 建立简洁便行易于操作的管人管权管事的制度防控体系。 通过全面构建“防控体系”，提出“质量零缺陷、安全零 事故、廉洁零违纪”，有效杜绝了交通工程建设腐败现象。 在吸取和借鉴江苏省临海高等级公路建设腐败治理成功经 验的基础上，按照党中央确定的反腐败战略方针，标本兼 治、综合治理、惩罚并举、注重预防，积极推进教育、制 度、监督、改革、纠风、惩治并重的反腐败体系建设，具 体可以从以下几个方面入手。 (一)高度重视交通基础设施建设领域中的反腐倡廉工 作，切实加强领导 近几年国家采取扩大内需，实施积极的财政政策以来， 交通基础设施建设蓬勃发展。但是，在交通事业快速发展 的过程中，腐蚀与反腐蚀的斗争异常尖锐，发生在交通基 础设施建设领域的腐败问题触目惊心，社会十分关注，教 训十分深刻。切实加强交通基础设施建设领域的廉政建设， 预防腐败的发生，仍是交通系统当前和今后一个时期党风 廉政建设和反腐败工作的重点。对此，各级党组织和领导 干部应从思想上和政治 XX 度重视，必须贯彻以人为本、执 政为民，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导， 深入贯彻落实科学发展观。围绕交通改革发展稳定这个大 局，深刻认识加强交通基础设施建设领域党风廉政建设和 反腐败工作的重要性、必要性和紧迫性，采取有效措施， 切实加强领导，把交通基础设施建设领域的反腐倡廉工作 纳入工程建设目标管理，摆到更加重要更加突出的位置， 与业务工作一起部署、一起落实、一起检查、一起考核。 在工程建设项目中认真落实党风廉政建设责任制，形成一 级抓一级，层层抓落实的责任体系。领导干部不但要严格 要求自己，以身作则，还要负责抓好管辖范围内的反腐倡 廉工作。在工程建设中，要认真贯彻实施项目法人责任制、 招标投标制、工程监理制和合同管理制四项基本制度，加 强廉政教育，筑牢拒腐防变的思想道德防线。创新管理机 制，完善制度措施，坚持“三介入”、“三同步”的监督 制约机制，即：重点工程全程介入，一般工程重点介入， 拟建工程提前介入；廉政合同与工程合同同步签定，廉政 监督与质量监督同步进行，廉政建设与工程建设同步验收。 不断规范建设市场和建设行为，确保工程建设健康发展， 确保干部健康成长。 (二) 抓好工程项目前期、招投标、实施过程中的廉政 建设 1、注重源头管理、严格招投标履约考核。抓项目源头 管理。任何工程项目，不管工程量大小，一律进入招投标 市场进行公开招标。工程队伍的报名资格、条件，在附合 招标规范性文件的基础上，一律由市公路建设大会战总指 挥部联席会议集体研究决定，审计、财政、纪检监察、检 察等部门共同参与。招标的原则是确保资质高、有资金、 有实力的工程队伍进入交通建设市场，真正能够担当起项 目建设、为民造福的责任。与此同时，工程的底价按规定 一律公开，下浮率在开标前三天由指挥部联席会议统一讨 论决定后公布。严禁暗箱操作，个人说了算。在投标人资 格审查上，除特别规定外，一律采取资格后审办法，以减 少或杜绝串标现象。抓招投标考核。现在招投标市场潜规 则较多，借资质现象就是一例。一些社会人员往往通过关 系借一些资质比较高的企业进入交通建设市场投标，中标 以后再进行转卖，造成层层“剥皮”现象。其结果是：一 方面扰乱了市场秩序，不能使真正有实力的施工企业进入 交通建设市场，另一方面，由于在借资质上化去一定费用， 使有限的建设资金不能真正全部用到工程上来，势必对工 程的质量、进度等带来问题，也给业主单位在管理上带来 很大难度。对此，必须严格履约考核，凡是违反招标文件 规定，不履行承诺约定的，一行予以清场，并在全市或全 省的招标网上公布，上黑名单，一定时间内中止其投标资 格。在实际考核过程中，一是对人员到位情况进行查访， 严格考核。招标文件明确规定项目经理、技术总工等九大 员必须是投标企业本身职工，投标单位中标以后，首先考 核的是人员的到位情况。特别是项目经理和技术负责人， 必须在规定的时间内在岗在位。除不可抗力的原因之外， 一律不允许更换，即使有不可抗力原因更换也必须进行处 罚。二是人员到位以后，每月确保出勤 21 个工作日以上。 这样，既能确保技术人员足额到位，确保工程质量，又能 增加借资质的成本，迫使小的施工队伍不敢借资质。三是 实行招、管分离。以前交通系统采取的是一竿子到底的管 理模式。招投标、工程管理都由一个分管领导负责。实践 过程中，发现这种管理模式缺少监督程序，容易产生腐败。 为此实行招、管分离管理，分散招、管权力，赋予各自职 能。招标过程由造价组负责，工程管理由工程组负责，质 监组负责质量考核，纪检组监督各组办事程序和履职情况。 这种管理模式增加了互相制约的空间，减少了腐败的几率。 2、征地拆迁方面注重合法、依纪、维权。由于项目征 地拆迁工作涉及单位多，有的直接影响到老百姓的切身利 益，实施过程非常复杂，管理难度大，容易发生征地拆迁 单位漫天要价，或与评估机构串通，抬高或压低评估价格， 侵害群众利益，引发集体访，激化干群矛盾等风险问题。 所以，在征地拆迁环节必须严格按照国家征地法，依据拆 迁补偿有关纪律规定办事。交通工程与市政工程有明显不 同，特别是房屋拆迁，不管好差按房屋种类统一标准进行 补偿。交通统战指挥部前期组、镇村干部、被拆迁户同时 在场丈量，然后将补偿资金统一汇给镇政府，由镇政府统 一处理。对一些生产企业经营损失、设备搬迁等需要实际 计算的特殊拆迁对象，在留有原始文字、音像资料的基础 上，由指挥部组织相关组室人员包括财务、审计、纪检监 察等会同前期组进行实地察看清点，再由指挥部集办会议 共同商量决定。 3、注重工程计量监督工作。在施工过程中，对重大工 程计量、工程量的变更及隐蔽工程等由纪检监察进行全过 程监督检查。在实际施工过程中，有许多项目需要现场计 量。如土方的数量、沟塘回填过程中瘀泥的厚度等都需要 现场测量计算，对这些项目，纪检监督组要派人进行全过 程的跟踪检查。 4、工程质量方面采取四级质保管理体系。即企业自检， 每个企业必须有试验室，对原材料、结构物等进行自检。 监理检测。在企业自检的基础上，由监理单位现场进行检 测。符合质量标准后才允许企业施工。法人管理。一方面 聘请上级中心试验室在本地成立试验中心，在企业自检、 监理检测的基础上，按国家标准再进行抽检，这既检查施 工队伍的施工质量，也对监理履职进行了监督，发现质量 问题及时责令纠正。另一个方面，制订严格的考核奖惩办 法，既考核工程时间节点，又考核工程质量。考核由指挥 部各组室人员共同参与。政府监督。根据项目不同，分别 由省、市交通质检站对工程进行抽查和验收。同时不定期 特邀检察、纪检巡查监督，特邀人大代表、政协委员视察 监督。 5、突出资金拨付监管。工程建设过程中，资金拨付环 节往往容易产生腐败。为确保资金拨付过程中的公开公正 公平，首先在招标之前，通过指挥部集办会议明确资金拨 付比例，并写入招标文件。其次，工程开工建设以后，严 格按照施工合同支付工程款。每笔工程款的支付都由造价 组、工程组、纪检监察组、财务组、分管领导共同签字。 因资金短缺，不能按合同如期支付，积欠到年终的工程款， 则由市公路建设总指挥部集办会议讨论后统一按比例支付， 提高支付透明度，有效减少该环节的腐败条件。 6、进一步落实双合同制，强化廉政合同的监督考 核。在交通基础设施建设中要继续推行双合同制，签订施 工合同的同时，业主单位必须与施工、监理单位签订廉 政合同，明确各方的权利、义务和责任，用合同规范行 为，按合同履行责任。加强对廉政合同的签订、履行 情况的监督检查，维护合同的严肃性。工程竣工验收时要 将廉政合同的内容一起检查验收，没有签订廉政合同的， 在工程验收时视为缺损项目进行考评。推行施工企业廉 政档案制度，将廉政合同的