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人事争议仲裁与劳动争议仲裁的研究论文 人事争议仲裁产生的背景： 人事争议仲裁工作是各级政府人事部门在人事制度改 革中开辟的一个新的工作领域。1995 年 12 月，人事部在总 结各地工作经验的基础上，找文章到大秘书网() 一站在手，写作无忧!正式提出要开展人事争议仲裁工作。 1997 年 8 月，人事部制定下发了人事争议处理暂行规定 ，正式确定了人事争议仲裁的基本制度，随后召开了第一 次全国人事争议仲裁工作会议，对全面推行人事争议仲裁 制度进行了部署，人事争议仲裁制度由此得到发展。XX 年 8 月，最高人民法院就事业单位人事争议仲裁作出了司法解 释，实现了人事争议仲裁与司法的有效衔接。XX 年 4 月出 台的中华人民共和国公务员法进一步明确了人事争议 仲裁的法律地位和制度框架。 问题由来： 国务院以 国办发XX35 号国务院办公厅转发人事部 关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知XX-07-06 ，并指出：在事业单位试行人员聘用制度，是用人制度的 一项重要改革，是建立适应社会主义市场经济体制要求的 事业单位人事制度的重要措施，对实施科教兴国战略和 “人才强国”战略，调动事业单位各类人员的积极性和创 造性，促进我国经济建设和各项社会事业的发展具有重要 作用。虽然国办发XX35 号是针对国家事业单位的，而国 家机关并未“触动”，但完全可以这样认为，正式拉开了 人事制度改革的序幕。 国办发XX35 号文国务院办公厅转发人事部关于在 事业单位试行人员聘用制度意见的通知XX-07-06正式 下发后，各地开始制定人事争议仲裁的细则来配合这项重 要改革。在此之前不少地区已制定出台的办法也都做了必 要的修改。在此期间，也有极少的事业单位的工作人员依 据人事仲裁规则向当地人事争议仲裁委提出申诉。由于人 事争议仲裁委员会设在人事行政机构内，所依据的仲裁规 则是人事部门根据人事部文件所制订的政策文件，人事争 议仲裁没有任何法律依据，这样的人事争议仲裁完全是政 策指导下的行政行为。直到 XX 年 9 月 5 日媒体上公布了并 于同日生效实施的最高人民法院法释XX13 号最高人民 法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的 规定，使得人事争议仲裁与司法审判有了接轨，人事争 议案件诉讼方有法可依。 此时，人事争议仍延用了劳动争议处理的“一裁两审 制”，似乎问题有了出路。但是，这种接轨是形式上的接 轨，而不是实质上的，更不是法律意义上的接轨。此时出 现了仲裁没有任何法律意义上的变化，各方面依然如故， 而人事争议案件诉讼则适用劳动法由人民法院民事审 判庭进行审理。此时各地不少事业单位的工作人员，以为 有了司法解释，官司可以得到人民法院公正审理裁决，以 保护自己的合法权益。这些当事人对这种两脱离的接轨可 能带来的诉讼复杂性没有足够的认识与心理准备，其仲裁 申诉往往被人事仲裁委以“不予受理”对待，而当地法院 又以“没有受理依据”而不予受理，更有甚者先受理，然 后再“驳回起诉”来“封杀”。 出现这样的现象，除了部分案件系受理机关与人民法 院对个案错误的处理外，没有弄清人事争议与劳动争议之 间的区别、共同点以及相关联系也是一个重要的原因。本 文试对这类问题作一个粗浅分析，着重引出人事争议案件 的管理与受理、法律适用方面的现状、存在的问题与可能 的解决方式。 本文系人事争议目前存在的现实、现象与问题的纯学 理讨论，并就有关问题提出一些浅显的建议： 一、人事争议与劳动争议的共同点： 1、争议常见的起动一方当事人，往往表现为仲裁申诉 人均为劳动者。争议当事人另一方为企业、单位，往往表 现为仲裁被申诉人。应当说，在我国宪法保证下，工 厂工人职工、国家机关工作人员、事业单位工作人员、军 人、司法机关工作人员、个体工商户、民营企业、私营企 业用工、农民工、艺术工作者、自由职业者、企业家等等 都是我国社会主义建设的劳动者，他们之间仅仅是从事的 职业岗位不同。 2、在相对于企业、单位以及政府职能部门劳动者都是 弱势群体中的一员。 3、人事争议与劳动争议的现行程序法律均适用“一裁 两审制”，即要启动司法程序提起诉讼必须经过仲裁这个 前置程序。 4、根据最高人民法院的司法解释，人民法院审理这两 类争议案件均适用劳动法。并且均由人民法院的民事 审判庭审理，基本上是由原审理劳动争议案件的法庭来审 理人事争议案件。 5、两类仲裁委均设在国家行政机关内，一般为其处级 单位。 6、两类合同凡是因履行合同发生的争议范围所包容的 争议事项都是非常宽的，所能提出纠纷争议的事项，可形 成诉讼的案件非常多。 二、人事争议与劳动争议的区别： 1、主体之间的不平等：企业、单位相对与劳动者之间 存在着不同程序的权利不平等因素。 2、建立关系的合同的表现形式不同：人事争议与工作 人员之间是聘用合同关系，解决的是“事业单位与其工作 人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议”； 劳动争议之间是劳动合同关系，解决的是“因企业开除、 除名、辞退职工和职工辞职、自动离职；因执行国家有关 工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定；因履行劳动 合同发生的争议以及法律、法规规定应当依照本条例处理 的其他劳动争议。”值得注意的是，不论哪类合同，凡是 因履行合同发生的争议范围所包容的争议事项都是非常宽 的，故有法官认为“以履行聘用合同发生的争议来界定人 事争议范围太大”。 3、国家实现管理职能的主体以及管理关系不同：人事 关系是国家人事行政管理机关对国家机关、事业单位以及 工作人员之间存在的是一种具有直接利害关系的行政法律 关系。劳动关系是国家劳动行政管理机关监督各类企业执 行国家劳动法律法规，从而实现以保护劳动者合法权益为 主的一种非直接利害关系的监督关系。国家劳动行政管理 机关与各类企业、劳动者之间不具有直接的行政法律关系。 4、由于我国多年的体制，凡属于人事部门下达人事编 制、受其管理的是干部；凡属于劳动部门职能范围内的单 位的职工均为工人。 5、在我国实行劳动制度改革，逐步过渡到全员劳动合 同制近 20 年后的现代企业组织中，一般情形下没有干部身 份的人员存在，企业与职工之间是完全的劳动合同关系， 即劳动用工关系。发生劳动争议只能到劳动争议仲裁委申 诉。而事业单位中的人员情形就比企业复杂得多，其中有 国家事业单位干部、有聘用制干部、有事业单位聘用人员、 社会聘用人员、固定工、临时工等类别，这些人员与事业 单位之间的关系由不同的合同关系所联系，其工资待遇、 分配制度也有所不同，这也产生了不同的用人法律关系。 发生争议后，一般是具有人事编制的人员方可到人事争议 仲裁委进行申诉，其他人员应作为劳动合同关系或视为劳 动合同关系到劳动争议仲裁委申诉。 6、目前事业单位的界线已逐渐变得模糊与不清晰，部 分非国家正式事业单位享受事业单位待遇或模式经营的如 民办学校，或称民办非企业单位如驾校、民办科研机构， 中介机构如律师事务所。一般事业单位由编委办核准颁发 事业单位法人证书，而原作为事业单位的律师事务所 则一直由司法行政机关核发律师事务所执业许可证。 可以这样认定凡持有事业单位法人证书的单位均系事 业单位，只是这些事业单位中的所有制形式存在不同，如 学校事业单位，对全民所有制学校一般称为“公办学校”， 而非全民所有制的学校一般称“民办学校”，或“社会力 量办学”。而企业均应由国家工商行政部门核准颁证根本 不存在这类问题，只是依照公司法设立的称之为“公 司”，相对一般工厂、经济组织则称之为“企业”。 7、劳动争议解决的是由劳动法律所调整的社会劳动关 系。而人事争议解决的是人事政策文件所调整的社会关系 上的部分人事用人及其他关系。在事业单位中存在着内部 行政处分争议，而企业中一般表现为劳动关系，而不表现 为企业内部行政关系。 三、人事争议与劳动争议的关联： 1、关于两类争议均适用劳动法是否适当的问题。 从宏观上说，本文前述各类人员均为社会劳动者，这 点应当没有分歧。而为何在处理人事争议案件中，适用 劳动法会存在困难，有专家学者认为：这是由于“人 事关系与劳动关系、人事争议与劳动争议的区分”不易区 分所致，因此他们提出只能“参照适用劳动法”的观点。 这里存在一个认识误区，也是目前我国人事制度现状 所带来的问题。即劳动关系中，企业与职工之间存在的是 劳动法律关系，而调整这一关系的法律法规及配套规范业 已基本建立。而人事制度中，基本没有一个可供适用的法 律，执行的基本上是人事部、厅、局三级的人事政策性文 件规定。解决这一相关问题，唯一办法，在人事制度改革 中逐步地、分类地依据立法法制定出台相应的人事 争议仲裁办法行政法规来替换先前的政策性行政文件。 另一方面，实行事业单位人员聘用合同制、工伤保险制度、 社会保障保险制度已进行尝试向劳动法靠拢，希望能 够最终实现统一适用法律的结果，只是聘用合同制以及国 家机关、事业单位的工伤保险具体规定尚未出台，由于人 事争议往往是劳动者对事业单位适用人事政策性文件所致 的结果不服所致，仲裁与诉讼的焦点必然落在对这些文件 的合法性、合理性、公平性的认定之上，而这些文件必竟 不是法律，人民法院认定必然有难度。因此人民法院感到 在审理人事争议案件中适用劳动法非常棘手。 另一方面，人事部于 XX-09-29 出台国人部发XX30 号关于推动人事争议仲裁工作有关问题的通知，通 知指出“该规定确定了人事争议仲裁制度与司法制 度的关系，表明人事争议仲裁进一步走上法制化的轨道， 同时也对人事争议仲裁工作提出了更高要求，对推动人事 争议仲裁制度建设和人事争议仲裁工作的开展将产生重要 作用。”、“各地仲裁机构要积极加强与法院的沟通协调， 就人事争议仲裁与司法接轨后的工作衔接问题，如受案范 围和管辖的确定、强制执行的申请程序、仲裁案卷的移转 等进行协商，确立相关的衔接和协调机制，制订有关的工 作制度，确保各项工作能按照程序有条不紊地进行”。该 通知仍存在两个方面问题，回避了适用劳动法问 题；对于原人事政策文件与法律如何“衔接”，也没有明 确指导。在此情形下，人民法院在审理人事争议案件中适 用劳动法比较困难的现状可能还会持续相当长的一个 时期。 2、人事关系与劳动关系之间的关联： 人事争议与劳动争议是人事关系与劳动关系的实质反 映，这一点无法回避。长期以来，人们认为劳动关系是雇 用关系、劳资关系，即劳动者的义务是做工，而权利仅仅 是挣钱而已。而人事关系则被认为是一种与身俱来的身份 以及这一身份所对应权利与待遇关系。因此，认为“人事 关系与劳动关系在法律价值、基本原则上均有所不同”。 这种观点至少反映出部分人对不同的当事人有着不同的价 值取向，这种取向无疑难于保证公正、公平的对待案件与 案件当事人。 劳动关系是由劳动法律法规调整的用工单位与劳动者 通过劳动合同建立起来的关于劳动权利义务的社会关系。 人事关系是事业单位通过国家人事行政机关依据人事政策 文件规定建立起来的关于劳动权利义务以及非劳动权利义 务的社会关系。最高人民法院的法函XX30 号最高人民 法院关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复 提到“涉及事业单位工作人员劳动权利的内容”，这里暂 且不做出包含劳动权利的关系就是劳动关系的推定，但它 至少清楚表明了人事关系中包含了劳动权利与其他非劳动 关系的权利，这些权利中的主要部分是劳动权利，这也表 明人事关系与劳动关系之间存在着基于劳动权利为基础的 必然关联。 从前面对事业单位人员种类现状的分析可见,事业单位 在用人问题上基本采用向社会公开招聘的方法来解决人员 不足与专门人员需求问题。这类人员与企业用工实质上没 有本质或法律上的区别。根据现行司法解释规定，凡与事 业单位签订聘用合同的人员与事业单位发生争议均可到人 事争议仲裁委申诉，对这类人员发生的争议适用劳动法 应当是可以的，这实际上突破了“凡具有人事编制的”限 制。今后事业单位与工作人员、员工之间大致可采用两种 合同。聘用合同者表现为“人事关系”到人事争议仲裁委 申诉，而劳动合同者反映为“劳动关系”的到劳动争议仲 裁委申诉。此时两类仲裁已没有实质区别，近日南京市的 一起人事争议案件中，单位是在工商注册的企业，但所与 员工签订的合同，单位到人事局进行了合同鉴证，故当事 人只好以此合同到人事争议仲裁委去申诉，这一案例证明 了劳动合同与聘用合同没有实质区别，反映了两类关系相 互之间存在着内在关联这一点。 3、劳动法律法规与人事政策文件的关联： 由于人事制度政策依据的现状与下级法院的反映请示， 最高人民法院于 XX 年 4 月 30 日出台了法函XX30 号司法 解释性司法文件关于事业单位人事争议案件适用法律等 问题的答复，法函XX30 号第一条规定最高人民法院 关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定 (法释XX13 号)第一条规定，“事业单位与其工作人员之 间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用中 华人民共和国劳动法的规定处理。人民法院对事业单位 人事争议案件的实体处理应当适用人事方面的法律规定， 但涉及事业单位工作人员劳动权利的内容在人事法律中没 有规定的，适用中华人民共和国劳动法的有关规定。 ”这里“适用中华人民共和国劳动法的规定处理”是 指人民法院审理事业单位人事争议案件的程序运用中华 人民共和国劳动法的相关规定。人民法院对事业单位人 事争议案件的实体处理应当适用人事方面的法律规定，但 涉及事业单位工作人员劳动权利的内容在人事法律中没有 规定的，适用中华人民共和国劳动法的有关规定。” 这第一条规定似乎将劳动法律法规与人事政策文件作了一 个协调分工，但实质是对其存在的内在关联作了一个分割。 借此机会需要说明的是，第一条规定使用了“人事方 面的法律规定”，这一点实际上是不存在的，可以用两个 例子来说明这一现实：到目前为止各地的关于人事争议仲 裁办法，均没有援引所适用的法律依据。最高人民法院 XX 年 5 月 18 日出台的法XX96 号 关于审理行政案件适用 法律规范问题的座谈会纪要规定：“考虑建国后我国立 法程序的沿革情况，现行有效的行政法规有以下三种类型： 一是国务院制定并公布的行政法规；二是立法法施行以前， 按照当时有效的行政法规制定程序，经国务院批准、由国 务院部门公布的行政法规。但在立法法施行以后，经国务 院批准、由国务院部门公布的规范性文件，不再属于行政 法规；三是在清理行政法规时由国务院确认的其他行政法 规。”按这一纪要有“在立法法施行以后，经国务院 批准、由国务院部门公布的规范性文件，不再属于行政法 规”规定，在立法法施行后至目前国务院并未出台有 关“人事方面”的行政法规，既然如此，在审理人事争议 案件时，只有过去出台近十年、甚至超过十年之久的政策 文件规定可用。即便是这些人事政策文件规定中有部分属 于“人事方面的法律规定”，那么在庭审时又如何区分呢？ 而正确适用程序法是保证实体法得于正确适用的前提 条件，按照法函XX30 号第一条规定会出现两种有意思的 情形：这里暂不论人事部的人事政策文件是否正确、是否 可适用于现在状况的问题，人民法院审理人事争议案件时 以劳动法的相关法律规定作为程序运用去保证人事政 策文件正确适用。劳动法及相关法律规定本身由程序 法律规范与实体法律规范组成，在审理人事争议案件时可 适用其中的劳动程序法律规范，那么适用劳动实体法律规 范基层人民法院为何会感到“适用困难”，从而得出“审 理人事争议一概适用劳动法势必产生问题”的结论而要求 “参照”呢。不过，最高人民法院的起草者必竟是专家， 他们给出了一条变通路子，即“但涉及事业单位工作人员 劳动权利的内容在人事法律中没有规定的，适用中华人 民共和国劳动法的有关规定。”来适用劳动实体法律规 范。这样既可以缓解基层人民法院的“困难”，也给诉讼 当事人提供了一条法律适用的路子与法定适用依据，但其 中仍带着一个人事政策文件与劳动实体法律规范适用冲突 的矛盾。 四、人事争议起诉案件与劳动争议起诉案件在管辖与 受理方面的关联： 1、仲裁与诉讼的管辖： 由于两类案件都设置了仲裁前置程序，要想诉讼就必 须先仲裁，故这里需要先讨论仲裁的管辖与受理的情形。 仲裁的管辖由于诸多原因形成了特有的属地条块加行政级 别的模式，属地管辖：一般情形下，以被申诉单位所在地 的行政区划为界，由被申诉单位所在地的市县(区)仲裁委 受理；“条块”管辖：被申诉单位的行政主管部门的仲裁 委受理，如中央国家行政机关在京直属事业单位人事争议 仲裁委员会；行政级别管辖：即按被诉单位的行政级别分 别由省厅、市县(区)局所属的仲裁委管辖。 对于这么复杂的管辖，实际不利于当事人申诉，也不 利案件今后可能受诉人民法院的管辖确定，更不利于今后 可能的案件执行。首要的仲裁管辖原则是仲裁机构与管辖 法院一致的原则，其次在地域管辖上由用人单位所在地或 人事合同履行地的仲裁委、基层人民法院管辖。在级别管 辖上应贯彻仲裁委无级别之分、起诉的一审由基层人民法 院受理的原则。 对于人事争议诉讼案件的管辖，XX 市高级人民法院给 XX 基层法院下发了通知，基本采用了这样的模式来规 范人事争议诉讼案件的管辖。最高人民法院在 XX 年 4 月 30 日以 法函XX30 号 关于事业单位人事争议案件适用法 律等问题的答复对“事业单位人事争议案件由用人单位 或者聘用合同履行地的基层人民法院管辖。”的管辖原则 予以确认。 2、仲裁与诉讼的受理： 仲裁受理看似简单，但两类仲裁的申诉受理实际上存 在一些问题。仲裁申诉受理，一般当事人会遇到两类情形： 、实际不属于仲裁的争议，而不受理；、实际应属于仲裁 管辖的案件，由于仲裁委基于众所周知的原因却作出不予 受理的决定，发给申诉人不予受理案件通知书。 劳动法第八十三条规定“劳动争议当事人对仲裁 裁决不服的，可以自收到仲裁裁决书之日起十五日内向人 民法院提起诉讼。一方当事人在法定期限内不起诉又不履 行仲裁裁决的，另一方当事人可以申请人民法院强制执行。 ”劳动法规定为只有对“仲裁裁决”不服的才可起诉 到法院。劳动法规定的“仲裁裁决”应当指劳动争议 仲裁委对仲裁案件作出的所有对申诉当事人存在直接利害 关系的裁判与决定，它包括裁决、决定或通知三种承载形 式。而在实践中“仲裁裁决”却往往被狭义的理解为仅指 仲裁裁决书，如果人民法院的具体承办法官有了这样 的认识观点，该案必然会被作“不予受理”或“驳回起诉” 处理。 现实中也就是这样的经历过程，劳动法颁布后相 当长的一段时间内，人民法院比照仲裁法的规定认为 “仲裁裁决”应当是仲裁申诉的实体裁决，而仲裁委作出 的实体裁决只能是一种，即仲裁委做出的仲裁裁决书， 只有此人民法院才能受理，故对没有做出实体裁决的劳动 案件，人民法院拒绝受理。此做法的结果是导致很多劳动 争议案件被人民法院所拒绝。基于劳动者甚多反映，劳动 争议仲裁因法定不适用仲裁法调整，如果仲裁委不予 受理，人民法院也不受理，必然直接损害申诉当事人的诉 权，申诉人被迫于无司法救济路可走的现实，最高人民法 院于 XX 年出台了 法释XX14 号 最高人民法院关于审理 劳动争议案件适用法律若干问题的解释的司法解释，其 中明确规定：“第二条劳动争议仲裁委员会以当事人申请 仲裁的事项不属于劳动争议为由，作出不予受理的书面裁 决、决定或者通知，当事人不服，依法向人民法院起诉的， 人民法院应当分别情况予以处理： 属于劳动争议案件的，应当受理； 虽不属于劳动争议案件，但属于人民法院主管的其他 案件，应当依法受理。” 五、解决的办法： 在当前的人事争议纠纷处理中，在没有足够、明确、 完整地法律规定的人事争议纠纷处理法律制度的现状下， 这些问题必须得到及时有效的解决，方能有效保障申诉当 事人的合法权益以及诉权。 1、尽快制定统一的劳动争议与人事争议处理的法律规 范。 要在近期内，国家制定统一法律规范实际不太容易实 现的事。虽然广大人民群众不太认同用司法解释来“立法” ，来替代法律。但近期内，如果以司法解释作为统一的规 范来调整错综复杂的人事争议关系，也是可取的，也是行 之有效的。同时，建议加快制定人事部门关于人事争议的 行政法规，并力争早日通过国务院的审核，这样一来对开 拓人事争议仲裁工作的新局面，无疑有了更高的法规依据。 2、提升人事争议仲裁机构的规格。 人事争议仲裁机构主要是受理各类事业单位的人事争 议案件,很多时候涉及人事争议纠纷的事业单位级别高于人