人民调解制度的缺失及其改革思考.docx

人民调解制度的缺失及其改革思考 随着改革开放的不断深入，我国的社会结构发生了巨 大的变化，人们的价值观念、利益格局、思想观念也在发 生深刻的变化，社会各阶层矛盾的层出不穷，大量新情况、 新问题不断涌现，新时期人民调解工作如何适应改革发展 大局的需要，如何按照科学发展观的要求实现全面协调、 可持续发展，如何进一步发挥“第一道防线”的作用，为 创造和谐稳定的社会环境和公正高效的法治环境作出新的 贡献，这些都亟待我们去深入思考和仔细探究。 一、我国人民调解制度的缺失分析 人民调解组织建设有待完善 宪法第一百一十一条规定：村民委员会设人民调 解、治安保卫等委员会，办理本居住地区的公共事务和公 益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安。目前我县共 人民调解组织 917 个，其中村级调解委员会 896 个，社区 调解委员会 2 个，企业事业单位调解委员会 3 个，行业性 调解委员会 17 个，联合调委会 1 个，调解小组 9520 个， 共有各级调解员 3210 名，基本形成了镇、村、组三级，纵 向到底、横向到边的调解网络。乡镇人民调解组织依托司 法行政部门并已逐步走向规范，但仍有少数村委会虽已建 立调解组织，却常年没有调解过矛盾纠纷，没有充分发挥 人民调解的职能。 调解员素质偏低，调解员队伍老化 乡镇人民调解组织成员一般由司法所、综治办的工作 人员兼任，文化素质较好，虽说具有较好的调解技能，但 由于并非全部是专业对口，故业务水平有待进一步加强。 村民委员会调解组织成员一般由村民委员会的干部或由一 些德高望重、有一定群众基础的人员担任，但有相当部分 人员因年龄结构偏大，缺乏相应的文化素质、业务素质、 调解技能，不能规范地书写调解文书，或者说根本不会写 调解文书，可能达成调解协议但不会书写只能以“口头协 议”的方式结案。就拿我县来说，3120 名调解员中，60 岁 以上的 375 名，占总数的 12%，50-60 岁的 1124 名，占 36%；初中以上文化程度的 656 名，占 21%；初中以下文化 程度的 998，占 32%。年龄结构明显偏老，文化水平明显偏 低。 调解方法缺乏创新 传统的调解程序是首先由当事人向调解委员会申请， 然后调解委员会调查，通知当事人调解的时间、地点，再 组织当事人调解，达成协议并监督当事人履行协议，最后 是回访。当今，社会矛盾呈复杂化、多样化、群体化发展， 仅依靠以上的调解方式不能解决所有的问题，如发生群体 性纠纷，当事人一般不会主动申请调解，那么，调解委员 会应主动调解，同时，依靠调解组织一方的力量是不行的， 需要调动社会方方面面的力量参与调解。就拿我县经开区 来说，由于园区内有大小企业 100 多家，征地拆迁纠纷、 劳资纠纷、企业合同纠纷、产权纠纷，商标纠纷时有发生， 依靠传统的调解手法，已很难妥善处理，有时一例纠纷， 要规划、国土、环保等部门的能力协作才能圆满解决，因 此，为保证园区的正常发展，只能根据需要灵活处理。但 由于调解队伍存在上述原因，遇有纠纷，若各调解机构一 味死守传统的方法方式，不能灵活变通，必将导致调解范 围不是很广，群众的信任度不高，工作被动。 人民调解经费不到位 人民调解委员会组织条例第十四条规定：人民调 解委员会的工作经费和调解委员的补贴经费，由村民委员 会或者居民委员会解决。由于种种原因，县、镇两级财政 保障人民调解工作业务指导培训、表彰经费和补助、补贴 经费十分有限，而村级基本不存在财政来源，调解经费从 由村民委员会或者居民委员会解决只能说是空中楼阁，这 在一定程度上，影响和制约着职能部门对基层人民调解工 作的指导和督促力度，加上调解员误工补贴得不到兑现， 或普遍偏低，严重挫伤了调解员化解民间矛盾纠纷的积极 性，他们只能靠着对调解工作的责任心，对社会稳定工作 的责任心，对人民群众的责任心去工作，靠一股精神力量 去工作，长此以往，爬山涉水，磨嘴皮，流汗水，还要垫 费用，难免信心下降，工作热情减退。 相关部门缺乏有效的衔接 人民调解从当事人申请、受理、调查、调解、达成协 议到回访，相关部门的衔接非常重要，特别是在调查与调 解阶段。我县某司法所曾接手这样一个案子：某国有企业 破产改制，原破产的国有企业与所有劳动者解除劳动合同 关系，根据我国劳动法，职工可获得经济补偿，此补 偿金确已以存折的方式委托承担原破产国有企业财产的现 有单位发放，其中有一职工可获经济补偿金 10700 元，他 多次找到现有单位索要存折，却被拒绝，理由是这一职工 在原破产企业破产的最后一个月没有来上班已被所谓除名， 不予发放，这一职工找到调解委员会，调委会工作人员与 该单位联系，调查取证，并说明该单位无权扣留原破产单 位职工的经济补偿金，要求该单位发放经济补偿金，该单 位一直不予配合，找到县劳动局，劳动局执法大队不予理 睬，进行劳动仲裁，仲裁委员会以国有企业改制，不属于 受案范围为由不予受理。找到法院，法院以此案系劳动纠 纷，应先进行仲裁之后，对劳动仲裁不服的才能向人民法 院起诉为由拒绝受理。本来简单的一起侵权案变得复杂， 相关部门推来推去，使劳动者的权益无人维护。因此，加 强调解职能，创新调解机制，扩大调解领域，实现调解与 仲裁、审判等制度的对接，是我国调解制度改革的方向。 二、人民调解制度缺失原因分析 有关人民调解的法律、法规不够健全是直接原因 虽然我国就人民调解工作出台了相关的法律法规，但 社会的进步，经济的发展，人民调解面临的问题日益复杂， 出现一些新情况，新问题，相关的法律法规难以满足形势 和社会发展的需要，经济社会的发展呼唤着进一步完善人 民调解法律、法规、制度，规范调解领域的相关问题，进 一步推进人民调解的法制化，规范化。 对人民调解工作重视不够是主观原因 少数单位的领导对人民调解工作重要性认识不足。认 为人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织，其作用 的发挥取决于基层组织的自觉性和积极性，因而在客观上 缺乏有力的领导和指导；有的领导把人民调解工作当成可 抓可不抓的软任务，认为破案子靠公安，打官司找法院， 开展人民调解工作，大多是一些发生在民间的鸡毛蒜皮的 小事情，职能作用有限，法律效力有限，调解工作没有大 作为，起不了大作用。 培训力度不够是现实原因 尽管县局对基层调解员每年均开展了一些相关业务培 训，但镇、村两级对人民调解员和人民调解信息员培训教 育开展很少，以致基层人民调解人员的政策法律水平不高， 调解业务能力不强，不能适应民间矛盾纠纷调处工作的实 际需要。人民调解是一项专业性强，业务要求高的工作， 需要较高的法律功底和调解技能，同时，需要时时更新知 识。因此，需要对调解员进行必要的培训，从法律知识， 调解技能，文书写作，档案管理，道德素质进行培训，根 据实际情况有计划，有步骤，有征对性的进行，使调解员 的素质有一定的提高，以适应我国复杂的、多样化的社会 关系。 调解观念落后，调解机制陈旧是深层原因 经济的发展，社会的进步，矛盾纠纷向复杂化、多样 化发展，新时期矛盾纠纷的主体、客体、内容都发生了变 化。第一，传统的纠纷主体一般限于公民与公民之间的纠 纷，而当前的矛盾纠纷发展为公民与公民之间、公民与组 织、公民与企事业单位、公民与行政机关、企事业单位与 行政机关之间的矛盾纠纷等等。第二，矛盾纠纷的客体向 复杂化发展。可能一起纠纷涉及到财产利益，情感纠葛， 人身权利，同时，也可能一起纠纷涉及到众多人的利益。 三是社会矛盾纠纷规模呈群体性，跨地域，跨行业，跨单 位性发展。从而使矛盾纠纷增加了不确定性因素，难以把 握矛盾纠纷的发展方向，许多矛盾纠纷因处理不当而引发 群体性事件。研究新形势下的矛盾纠纷的特点，创新调解 机制，改变调解观念，改进调解方法，应加强人民调解机 构与其他有关部门的衔接，同时，加强人民调解机制与其 他调解制度的对接，应对复杂多变的各种各样的矛盾纠纷， 应用传统的调解方式明显不能适应形势的发展，更新调解 观念，探索调解新领域，创新调解机制乃当务之急。 三、对加强和改进人民调解工作的几点思考 进一步完善人民调解相关法律法规 XX 年 8 月 28 日第十一届全国人民代表大会常务委员会 第十六次会议通过中华人民共和国人民调解法，于 XX 年 1 月 1 日起施行，人民调解法以国家立法的形式规 范人民调解制度，推进人民调解制度的规范化、法制化， 从人民调解的组织建设、人民调解程序、人民调解的工作 原则、人民调解的经费保障、人民调解协议的法律效力等 方面进一步规范人民调解制度，是人民调解制度发展史上 的一个里程碑。但人民调解法的通过不能解决人民调 解制度中的所有问题，如对人民调解的经费保障，调解员 的待遇问题，有必要制定细则，便于操作；再如，关于人 民调解协议书的司法确认问题，应该修改民事诉讼法 明确人民调解协议书的司法确认程序，等等。通过完善相 关的配套法律、法规而从法律上进一步规范人民调解制度， 形成人民调解制度的法律体系。 切实提高调解员队伍素质 一是选聘专业人员充实调解队伍。可以根据需要，从 法院、检察院和法律工作者队伍中选聘一些热心调解工作 的人员充实调解员队伍，指导基层调解工作。因为这些人 有着丰富的法律知识，较高的业务素质，有专业调解特长， 对于提高调解员队伍整体素质有很大的推动作用。 二是推进人民调解职业化、专业化进程。新时期矛盾 纠纷的新特点需要人民调解员向职业化、专业化方向发展， 对人民调解员的素质要求进一步提高，在人民群众选举或 单位聘用产生调解员的基础上，进一步对人调解员进行考 核，考核内容包括文化知识、法律水平、业务素质、调解 技能等，对合格者才能颁发人民调解员证书，以推进人民 调解员的专业化、职业化、规范化进程，提高人民调解的 质量和效果。 三是加大对调解员队伍的培训力度。要切实加强对村 级人民调解员队伍尤其是新上岗的调委会主任、调解员业 务素质培训，对民法通则、人身损害赔偿处理、工伤处理、 交通事故处理、物权法、劳动合同法、婚姻法等，用集中 讲课、案例交流、旁听庭审、调解观摩等方式进行培训。 通过业务培训和学习，使调解干部和调解员熟悉了解一般 法律常识，掌握涉及民事纠纷的赔偿标准及计算方法，并 学会使用规范统一的调解文书，做到一案一卷，成为人民 调解工作的内行。 加强经费保障 为充分调动各级各有关部门调处化解矛盾纠纷、维护 社会和谐稳定的积极性，促进社会化、多元化矛盾纠纷大 调解格局健康有序运行和全面发展，县、镇两级要认真贯 彻落实财政部、司法部关于进一步加强人民调解工作经 费保障的意见坚持把人民调解工作业务经费、人民调解 组织补助经费和人民调解队伍补贴经费列入年度财政预算， 切实予以保障，以解决调解组织的办公设备，推进调解委 员会规范化建设，同时，解决调解员的报酬、开支及社会 保险等待遇。 创新调解机制，加强部门协调 1、进一步完善三调联动机制 我国的调解机制可分为人民调解，行政调解，司法调 解。三种调解机制相互独立，互不隶属，建立三调联动机 制就是将以上的三种调解方式有效地衔接，形成互动，以 充分调动资源，最大范围内发挥调解的效力，以达到提高 调解成功率，化解疑难纠纷之目的。我省建立的三调联动 机制，据省厅提供的 XX 年的矛盾纠纷统计数据表明，全省 矛盾纠纷发生总数每年以七至八个百分点的比例递减，90% 以上的一般性矛盾纠纷在基层得到有效化解，大量群体性 事件得到有效控制。实践证明，三调联动机制在化解“三 跨”纠纷上有着强大的生命力。“三调联动”工作机制取 得明显的社会效果，以往无人管的纠纷有人管了，长期拖 着难以解决的纠纷解决了，就连法院判决都没有解决的纠 纷也解决了。 2、建立人民调解与公安、法院衔接机制 首先，人民调解与公安部门的衔接。公安部门在维护 社会治安，打击犯罪方面发挥了巨大的作用，随着社会的 复杂化，人民群众对公安部门的依赖越来越大，夫妻之间 扯皮，相邻之间的如采光，通行，商贩之间的行业竞争， 农村的田土、放水等问题都有可能引发纠纷，人们都会找 公安，造成民警疲于奔波，占用了较多的警力资源。为此， 人民调解进驻公安部门，利用专业知识解决矛盾纠纷，有 利于整合社会资源，提高工作效率，达到各方都满意的效 果。 其次，探索建立人民调解与司法调解的衔接。人民调 解以其及时性、便利性、灵活性深受纠纷当事人之青睐， 人民法院之司法审判具有严肃性、原则性、强制性之特长， 人民调解应灵活地介入人民法院之庭前、庭中乃至判后的 各个阶段，以更好地定纷止争，达到促进社会和谐之目的。 最后，建立人民调解与刑事和解制度的对接。社会危 害性