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从农民视角探析农地使用权流转问题 摘要：农地使用权流转是推动农地适度规模化发展、 解放农村劳动力、增加农民收入的渠道。土地流转已在农 村运行多年，但土地流转的美好意愿与现实中的流转问题 矛盾重重。为解决这个矛盾使土地流转既符合国家政策， 又顺应农民利益要求，文章对武阁寨村关于土地流转情况 进行深入调查，总结土地流转过程中存在的问题并分析原 因，最后反思这次调研所带给我们的启示，为进一步完善 土地流转机制提供政策建议。 关键词：土地流转；流转问题；调查 农村土地使用权流转是我国农村经济发展的必然趋势。 特别是党的十七届三中全会明确提出了鼓励土地流转政策 后，农村土地流转就成为全社会最为关注的话题之一。农 民是土地流转的主体，农民对土地流转的认识和态度是诊 断土地流转病因，健全流转体系的有效途径。针对目前土 地流转存在的问题，我们深入武阁寨村对每个村小组进行 实地调查，搜集有效问卷 150 份，如实反映土地流转状况。 一、基本概况 武阁寨村基本概况 武阁寨村位于博爱县金城乡南部 8 公里处，耕地面积 1780 亩，地势平坦、土壤肥沃、水利设施完善。近年来， 该村在乡政府不断加大农业结构调整，发展特色农业方针 政策的引导下，以鲜桃、洋葱、长毛兔养殖为重点发展对 象，成为农民增收新的增长点。全村共 18 个村民小组， 2830 口人，目前该村已有 2/3 的青壮年从经营土地转向了 经营第二、三产业。 调查情况 二、土地流转存在的问题 土地流转多为自发流转，流转合同不规范 调查中有 88的流转属私下交易，农户都没有向村委 会登记备案。对于流转协议有 50农户是口头协议，35 是书面合同，15是第三方证明。书面合同大多内容不规 范，农户也没有通过合同鉴证，更不知去哪进行鉴定，致 使合同内容缺乏合法性。 土地流转后倾向“非粮化”经营 转入土地的农户中有 75的农户种植蔬菜、10种植 果树、8进行养殖、7种植粮食。在目前粮价低迷情况 下，市场价格高、经济效益好的蔬菜、林果就成为土地转 入农户的首选。 土地流转层次低 调查的 150 户农户中，土地已流转农户只占到 25， 平均流转面积 2 亩，平均流转期限 4 年。流转期限短造成 该村流转关系不稳定，规模经营户不便作科学的长期规划。 该村流转范围仅在本村内流转，没有形成跨村、跨乡流转； 流转主体主要是本村农户与农户之间，农业龙头企业、工 商企业等经济组织还未参与进来。 土地流转中介服务滞后 该村和所属的金城乡还没有建立专门的土地流转服务 点。调查中有 93村民是从邻居和亲戚那里得知流转信息。 流转信息渠道不畅，使得该村土地供求双方苦于找到合适 的对象，任其资源闲置。 土地流转后农民增收效果不理想 该村土地平均流转价格 400 元/亩，转出土地农户中还 有 7 户是无偿流转。转入土地的农户在无自然灾害的情况 下平均纯收益为 853 元/亩。土地流转后有 28的农户表示 生活经济水平无改变，12的农户表示变差，60的农户 表示有些改善。一些农户认为土地流转收益低，打算将转 入土地转出或终止流转合同。 三、土地流转问题的原因分析 农民恋土情节严重，对农村土地流转起着阻碍作用 对绝大多数农民来讲，土地仍是其最可靠的依托和归 宿。调查中有 73的农户不愿将土地转出，他们共同的想 法就是把土地当做是今后的生活保障。造成农民紧握土地 不肯放手的原因主要有以下 3 方面：第一，农业机械化水 平不断提高，机械播种、收获作业的面积和范围不断扩大， 农业生产的劳动强度大大减弱。加上近年来国家的许多惠 农政策，譬如减免农业税费、发放粮补等，极大地调动了 农民种粮积极性，逆向刺激农民不愿转出土地。第二，随 着农业比较效益的下降，部分农民为增加收入纷纷进城打 工，然而中国相当一部分农民在第二、第三产业的就业并 不稳定，随时都有可能回乡重新种田。尤其最近在国际金 融危机的影响下，大量农民返乡务工，更把自已的命运维 系在土地上。第三，社会保障的完善程度对农民是否愿意 离土具有决定性作用。目前中国的社会保障还顾及不到离 土农民，致使离土农民缺乏安全感。虽然有些农户非农收 入已在家庭中占据了主导地位，但仍然十分看重自己的承 包地。因此，在相当长的一段时间内，农民依然会把土地 视为生活保险。 土地流转市场不完善，土地流转不畅 1、土地流转信息中介缺失，土地流转供需失衡。土地 流转缺少信息服务，流转供给方就难以找到需求方及时处 理手中的土地资源，而流转需求方则难以找到适合其经营 的土地规模和地理位置，导致土地流转供需失衡。同时由 于信息闭塞，土地流转又仅局限于本村内农户间流转，导 致村与村间甚至更大区域间流转供求失衡，土地流转停滞 不前。 2、土地流转缺少市场中介的引导，流转价格混乱。土 地流转价格理应由市场规律决定。但目前许多地方土地流 转仍处在自发状态中，流转价格只是双方达成的协议价格， 而不是由市场供求决定，体现不出土地区位性，造成土地 流转价格混乱，进而阻碍土地流转的可持续发展。 农民抗自然、市场风险能力差 农业是高风险低收益的产业，农业生产不仅要受自然 生物因素的影响，还要受社会经济因素的影响。调查中， 有 12的农户认为土地流转后生活水平变差。究其原因主 要有：首先由于天气因素的不稳定性和病虫害的难以预测 性，土地流转后农户缺少技术指导，一旦遇到特大自然灾 害或病虫害就会落得血本无归，造成农户土地流转后不仅 没有增加收入反而负债累累，对土地流转失去信心。其次 由于农户自身力量有限，对市场信息不灵敏。农户遇到价 格波动后种养的产品就买不了好价钱，当转入土地的收益 较低或不盈利的情况下，农户就会对土地流转不看好或终 止流转。 四、土地流转调研之启示 健全土地流转服务中介体系 1、健全土地流转程序管理。土地流转中介服务机构要 有明确的服务流程。首先要求出让方提交流转申请书，对 受让方要审核其资信和能力。其次要评估土地质量，确定 流转价格。再次应提供统一规范的流转合同，指导流转双 方签订合同并对其鉴证。最后由服务机构和村委会协调合 作，促使流转方即时登记备案，保证土地有序、合法流转。 2、土地流转信息管理。建立土地流转信息网络一体化。 村委会要组建土地流转信息服务点，使村民能及时把土地 流转意向上报给服务点登记、公布，村级服务点再逐级向 上一层次流转信息中心上报，形成村于村、乡镇和县之间 纵横交错的土地流转信息网，促进土地跨村、跨区流转。 加强流转用途管制，确保我国粮食安全 我国农村农用地承载着农村巨大人口压力、维系农民 基本社会保障和保证国家粮食安全的基本功能。中央十七 届三中全会决定提出允许农民以多种形式流转土地承 包经营权，发展适度规模经营。同时要求土地承包经营权 流转，不得不得改变土地用途。但在当前农村土地流转的 过程中，流转土地“非粮化”现象日益严重。主要原因有： 第一，种粮比较效益低下，在经济利益的驱使下，养殖或 种植经济利益高的蔬菜、经济林果就成为土地经营者的首 选。第二，目前有些地方土地流转仍是私下交易，村委会 和相关组织对土地流转去向及用途管理失控。第三，一些 基层工作者把“不得改变土地用途”简单的理解为只要是 发展涉农产业，就不属于改变土地用途，这种片面的认识 成为目前土地流转管理的一大漏洞。土地流转的最终目的 是减少耕地抛荒，发展农业规模经营。现实中的土地流转 却正在日益缩减耕地面积，粮食安全问题更加突出。稳定 粮食播种面积，保证国家粮食安全是当前促进农业稳定发 展的重要内容。面对目前土地流转非粮化问题，各级政府 应尽快出台相关政策和措施，保证 18 亿亩耕地底线，确保 国家粮食安全。为此，提出以下建议： 1、加大种粮补贴力度，提高种粮收益。进一步稳定和 完善种粮补贴政策，加大对种粮业主的补贴力度；逐年提 高粮食收购价格和粮食保护价水平，缩小粮食生产与非粮 种植产品的比较效益差距，使种粮农民和业主得到合理经 济收益，确保我国粮食生产持续稳定发展。 2、严格监管土地流转用途。制定土地流转用途管制政 策，要旗帜鲜明地宣布流转的基本农田不准用来进行植树 造林、发展林果业和搞林粮间作；不准在流转的基本农田 内挖塘养鱼或畜禽养殖等破坏耕作层的活动；非基本农田 不能用于非农建设。同时建立流转用途监督小组，如发现 有违背政策者，严惩不贷。 3、完善土地流转信贷方式，加强对种粮业主的信贷扶 持。各级政府协调当地银行和农村信用合作社，根据土地 流转用途探索建立不同的信贷模式，对土地流转后种粮农 业大户和龙头企业等组织应优先给与贷款，并适度扩大贷 款额度，延长贷款期限，解决种粮规模经营的资金问题， 刺激土地流转后向种粮方向发展。 建立和完善农业政策性保险，为农业撑起保护伞 农业是世界公认的抵御自然灾害能力极差的“弱质产 业”，我国又是世界上自然灾害最为严重的国家之一。随 着土地流转后农业规模化经营的扩大，经营业主所承担的 农业风险也相应增大，农业风险保障机制不到位，土地流 转就会受阻。建立和完善农业政策性保险，提高农民抵御 自然风险的能力，既能推动土地流转顺利开展，又符合农 民共同利益的发展要求。 农业政策性保险体系的完善需要政府和金融保险业相 互配合。各级政府应立足现有商业保险公司资源，协调金 融保险业构建以商业性保险公司为经营主体，农业金融机 构或国家再保险公司开办再保险业务的发展模式。国家政 府部门加快制定农业政策性保险的专门法律法规，对农业 保险的性质、各级政府的职责、财政补偿机制、再保险机 制、农民参与形式、监管等内容进行明确规范，把农业政 策性保险纳入法制化管理轨道。保险公司应建立专业部门， 积极探索多种险种，覆盖种植业、设施农业、养殖业。同 时加快农业保险理赔案件处理速度，提高灾后恢复生产能 力。基层组织或村委会积极宣传农业政策性保险政策，使 土地经营主体了解农业政策性保险政策，提高参保积极性。 参考文献： 1、王春超,李兆能.农村土地流转中的困境:来自湖北 的农户调查J.华中师范大学学