企业及城市社区在应急管理中地位作用探讨建议.docx

企业及城市社区在应急管理中地位作用探 讨建议 在国家应急管理体系建设中，企业和城市社区是非常 重要的应急执行机构本文总结了作者在现场参与救援与 震后对工业企业调查的主要结果，指出了企业和城市社区 在此次救灾活动中的尚存在的一些不足出了在部分企业 建立国家、地方、企业三重管辖与保障的应急反应体系以 及必要的应急物资储备中心，在城市社区中建立应急管理 机构以及建立政府、企业、社区三位一体信息发布与信息 传输机制的建议并论证了其必要性，为发挥他们在应急管 理中的作用给出了可行建议 1 引 言 汶川“512”特大地震对我国的应急管理进行了一次 严峻的考验，整体上看，中央和地方各级政府都能迅速进 入救援状态，显示出中国在应急管理上已经取得了很大的 成效，但是针对实际应急管理中发现的问题，如虽然地震 后各级政府及救援人员反应迅速，但受恶劣天气、道路、 通讯中断等客观条件的影响，一些受灾最严重的地区是两 天甚至两天后才到达，最佳的 72 小时黄金救灾时间已经过 半，而灾区内的自救也成效不大，除客观原因外，也暴露 出我们的应急管理体系仍然存在一定的缺陷 首先，对于一个城市，企业和城市社区是它的基层组 织，应该是城市应急管理的基层执行机构，它们本应在灾 难中起到应有的重要作用但是，本文作者自 5 月 17 日开 始在此次地震重灾区之一的绵竹市参加房屋应急评估工作 中了解到情况并非如此，随后对四 JIf 省工业企业受损与 企业应急管理的调查也证实了这一情况 综合多次调研结果发现，虽然我国政府、行政管理机 构以及救援人员的反应速度非常快，但是受灾地区的不同 企业、不同社区对灾害的反应差别很大，所发挥的作用差 别也很大企业表现出了比较好的应急能力，一些企业在 奋力自救的同时，快速开展了社会救援，让人们看到了企 业应对巨灾考验的勇气、力量和勇于承担社会责任城市 社区基本处于自发组织的状态，面对灾害基本发挥不了基 层组织在应急管理中应有的作用因此，如何更好地将它 们纳入我国的应急管理体系，使它们在抗灾防灾的过程中 更好地发挥作用，是一个值得深入探讨的课题 地震过后，很多专家就如何建立我国应急管理的体制、 机制和法制进行了探讨，但结合本次地震灾害，如何发挥 企业和城市社区在抗灾防灾中的作用，还未见研究报 道因此，本文基于灾区现场调研与城市应急管理体系建 设，对该方面的问题进行一些研究与探讨 2 我国应急管理体系建设的基本概况 回顾我国应急管理的历史，可以追述到 20 世纪 50 年 代在 1950 年，我国开始建立中央和地方的各级救灾委员 会，这是在计划体制下形成的以抢险为主的行政体制XX 年我国爆发“非典”疫情后，国务院办公厅成立了应急预 案工作小组，重点研究和部署全国应急预案体系建设，5 月， 我国第一个突发公共卫生事件应急条例公布XX 年， 国家重点推进全国应急预案编制工作同年 5 月，国务院 办公厅将省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预 案框架指南印发各省，要求各省人民政府编制突发公共 事件总体应急预案XX 年，重点推进预案落实和组织落实 工作同年 7 月，国务院召开全国应急管理工作会议，标 志着中国应急管理纳入了经常化、制度化、法制化的工作 轨道XX 年，在全国深入推进“一案三制”的建设国务 院在年初发布国家突发公共事件总体应急预案，国务 院各有关部门编制了国家专项预案和部门预案，全国各省、 自治区、直辖市的省级突发公共事件总体应急预案均编制 完成当年，国家自然灾害救助应急预案也完成发 布XX 年 8 月，全国人民代表大会通过了中华人民共和 国突发事件应对法，随后，该法律以国家主席令的形式 颁布，它的颁布是我国应急机制建立的一座里程碑至此， 我国对突发公共及自然灾害的应急管理机制基本形成 对于企业和城市社区在我国应急管理体系中的作用， 国家也将其提升到了非常重要的地位XX 年，国家重点抓 了应急管理“进企业”工作，在南京召开了中央企业应急 管理暨预案编制工作现场会，对推进企业应急管理工作进 行了部署XX 年，在浙江诸暨召开的全国基层应急管理工 作座谈会，对应急管理“进社区、进乡村、进基层单位” 进行了安排部署可见，国家相当重视企业和社区等基层 组织在国家应急体系中的作用 3 企业与城市社区在地震灾害中的应急管理情况调查 31 企业应急管理情况调查 地震过后，作者所在的调研小组针对四川省主要灾区 的 52 个工业企业进行了重点调研访谈在本次调研中了解 到，灾区工业企业已有的防灾措施主要包括火灾预防措施 及应急预案、洪涝灾害预防措施及应急预案(部分)、雨雪 灾害预防措施及应急预案(部分)、重大危险化学品事故预 防措施及应急预案、电力事故预防措施及应急预案等，只 有不超过 6 个企业有零星的针对地震的不完整的预防措施 及应急预案在调研的企业中，在应急预案的实施中不足 5O的企业做到了不定期的更新应急设备以及改造基础设 施，20 左右的企业做到了实施应急演练 在本次地震灾害中，企业中防灾措施和应急预案虽然 不是专门针对地震灾害，但它们具有一定的参照价值，在 企业减灾中发挥了明显的作用如某大型企业在大地震 1 小时后，立即成立了公司抗震救灾指挥部，响应速度极快， 全部领导深入现场进行检查指导另一大型企业对重点要 害部位采取了一些应急保护措施，将配电系统已做成双系 统，对灾后快速恢复生产起到了关键作用另一大型企业 地震后也迅速成立了抗震救灾指挥部，在组织自救的同时， 当天就派出了社会救援队伍奔赴极重灾区进行救援，但是 救援中却受到无专业救援工具的困惑在所调查的一些涉 及危险化学品的企业，均有火灾、危险化学品泄露等情况 下的紧急处理措施与预案，这些措施在防止危化品泄露方 面起到了至关重要的作用 然而，也有部分中小企业防灾意识淡薄，连火灾、电 力事故等这类常见易发的灾害的防范措施和应急预案都未 制定或极不完善，导致本次地震灾害中受损严重并且迟迟 难以恢复生产在调研中发现，最为遗憾的是，无论是大 型还是中小型企业，几乎没有企业有防震抗震方面的措施 和应急预案在个别企业虽然设立了防震管理机构，但由 于多年没有出现地震灾害，部门早已经形同虚设，在本次 大地震中也没有发挥应有的作用 所以，从本次对灾区工业企业的调研情况中可以看出， 一是企业自身的应急管理存在着一定的缺失，在地震灾害 来临时，都在不同程度上遭受了损失；二是企业对社会的 援助是非常有限的，多数企业无能力也无装备实施社会救 援，因此无法发挥其城市应急管理的基层执行机构的作 用 32 城市社区应急管理情况调研 城市社区是居民最集中的地方，也是灾害发生时危害 最大的区域之一作者在绵竹市参加房屋应急评估工作期 间，直接参与了 17 处社区的房屋应急评估在评估中对每 个社区都进行了入室检查虽然政府相关管理部门做了大 量工作来联系社区住户，但是 80 96 的社区都遇到联系 不到住户，需要在不同社区进行交叉检查以等待联系住户 的局面，甚至出现间隔 1 天或 2 天才能联系到有关住户的 情况，一定程 680 西安建筑科技大学学报(自然科学版) 第 4O 卷度上降低了工作效率在评估中与居民访谈的结果 看，居民普遍缺乏地震防范经验，对一些其他的灾害应急 措施也都很茫然 作者还发现，社区中除了一些防火设施外，几乎没有 任何救灾工具灾区民众的自救互救和徒步进入的救援队 伍，只能靠简单原始的方式进行救援，救援效率极低再 有，对可能发生的次生灾害，居民的防范意识也是相当薄 弱，很多明显的震损建筑碎块悬挂在空中，余震来时随时 都可能坠落，但是却被居民忽略对于应急演练，几乎所 有的居民回答是没有听说过可见，在城市社区的灾害应 急工作中有很多空白，很难看到”一案三制”的痕迹 4 相关改进的措施建议 从企业的角度看，企业自身的应急管理体系建设也属 于国家应急管理中的重要组成部分，但是发挥其社会防灾 救灾职能也显得非常突出对于城市社区，本身就是实施 社会救助的区域，自身的防灾抗灾能力建设是国家应急管 理中的重要组成部分综合对灾区企业与城市社区的调研， 下面就该方面的应急建设给出几点建议： 第一、应充分发挥企业在专业救助中的作用从近几 年发生的重大灾害救助中可以看到，政府虽然可以快速组 织，但是无专业救助队伍支持，军队虽然有人员，但是无 专业救助工具支持在灾害第一现场可以提供专业救助人 员与专业救助工具的最直接单位应该是企业因此，按照 企业的类型、空间分布国家可以在部分企业采取以下措施： (1)在选定的企业中，建立国家、地方、企业三重管辖 和保障的应急反应体系，在企业应急管理体系之中建立专 门的应急管理队伍，进行专业救援知识培训，全体人员平 时纳入所在企业进行管理，灾时统一调配这样既提高了 企业的灾害应急管理与救助能力，也提高了国家的应急救 助能力，同时借助企业也大大减低了管理成本 (2)很多灾害的发生往往给社会带来较大的冲击，特别 是破坏性地震的发生，波及范围及对社会的影响很大在 地震应急管理中，政府在构建组织体系、获取应急信息， 提供救灾物资和人员等方面，通常会由于在人员、物资等 资源方面的限制，出现不能满足应急管理需要的情况因 此，可依据不同企业的特点和区域分布，在一些定点企业 建立应急物资储备中心，交由企业进行日常管理，确保灾 害发生的第一现场有必备的救援物资和工具 第二、在城市社区应急管理方面采取以下措施： (1)建立社区应急管理机构，促使民间力量的广泛参 与组建以志愿者为主体的社区应急管理队伍，根据所在 地区编成若干小组，一旦灾难发生，即可转为全职的民救 助人员同时在社区应储备必要的专业救援设备应急管 理机构在平时做好社区防灾减灾的宣传和检查工作，灾时 开展自救或统一服从上级调配 (2)以社区活动范围为中心，建设和指定避难场所避 难场所建设非常关键，能够为居民在灾后提供必要生存给 养和空间 第三、从此次地震灾害的救助中可以看出，企业与社 区的应急医疗救助是非常重要的因此，国家应在企业与 社区中设立一定的应急医疗救助储备 第四、建立政府、企业、社区三位一体信息发布与信 息传输机制，并配备专业应急设备，对灾害发生前后的社 会稳定与信息及时传送至关重要主要体现在以下几点： (1)在灾前，该机制可以深入企业和社区宣传防灾救灾 的知识和进行非正式教育，在民众中建立良好的防在减灾 意识，从而在破坏性灾害发生后，避免或减少人员伤亡， 并顺利解决救灾等应急问题 (2)在灾害应急期，该机制可以有效的快速传播信息， 做到信息通畅时有信息发送、信息不通畅时有区域消息发 送、信息与交通都不通畅时有人喊话组织 (3)在灾后应急期，该机制确保政府与社会