依法行政制度建设认识思考.docx

依法行政制度建设认识思考 依法行政和制度建设是涉及面广泛而且理论性和实践性都 很强的课题，我今天从自己学习和工作实践的角度谈一点 看法和体会，仅供同志们参考。 一、关于依法行政 对依法行政的认识 第一，依法行政是依法治国方略的最重要的环节。党 的十五大把依法治国、建设社会主义法治国家确立为治国 方略，这是我们执政党执政方式的重大转变。依法治 国反映了我国社会治理从人治向法治转变的历史进程, 反 映了社会主义民主政治发展的基本要求，是社会进步的重 要标志,也是维护国家长治久安的重要保障。依法治国是贯 彻党依法执政的理念，在党的领导下,依照宪法和法律规定,通 过各种途径和形式进行国家政治、经济、文化和社会事务 管理,保证国家各项工作都能够依法进行,促进经济社会活 动在法制的轨道上健康发展，保障公民、法人和其他组织 的合法权益。依法行政则是国家各级行政机关及其工 作人员依据法律赋予的职责权限,在法律规定的职权范围内,对 国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务,依 法进行管理的活动。要求一切国家行政机关和工作人员都 必须严格按照法律规定,在法定职权范围内行使管理经济和 社会事务的行政职能,作到既不失职,又不越权,更不能非法 侵犯公民、法人和其他组织的合法权益。依法治国的理念 是把国家各项事务纳入法制化的轨道，依法办事；重点是 用制度制约权利，最重要的环节是依法行政。为什么说依 法行政是依法治国最重要的环节，因为依法治国要求做到 有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，这四个环节 涉及到决策、执行、监督三个方面，从涉及的范围看行政 行为基本都占到了 70%以上，没有依法行政，就谈不上依法 执政，也不可能实现依法治国。 第二，依法行政是一项基础性、全局性的工作。依法 行政不是一项单纯的业务工作，而是每一个行政机关的每 一项工作都必须遵循的根本要求，是行政机关所有行政工 作全过程都必须遵循的根本要求。因此国务院把这项工作 界定为基础性、全局性的工作。全面推进依法行政，建设 法治政府，不仅在加强政府自身建设和建设社会主义法治 国家中居于关键地位，而且按照科学发展观在深入进行改 革开放，建立社会主义市场经济体制，推动物质文明、政 治文明和精神文明的协调发展，全面建设小康社会的过程 中也居于十分重要的地位。市场经济是法制经济，和谐社 会是法制社会，行政机关就必须依法行政。各级行政机关 承担着各方面的管理职责，直接面向广大人民群众，需要 直接处理各种具体、现实的利益关系和社会矛盾，只有推 进依法行政，使行政机关各方面的工作规范化、制度化， 使各种行政权力授予有据、行使有规、监督有效，法治政 府建设不断取得新进展，人民群众更加满意，才能巩固党 的执政基础，才能贯彻落实好科学发展观，才能构建起社 会主义和谐社会，也才能加强政府自身建设。郭庚茂省长 在谈到依法行政时指出：依法行政作为一项基础性、全局 性工作，要摆上更加突出的位置，确保把加强依法行政的 各项要求落实到政府工作的各个方面各个环节。这是很准 确很深刻的表述。 第三，依法行政是各级行政机关行政行为的基本准则。 依法行政不是一句口号，而是各级行政机关行政行为 的基本准则。所谓基本准则是从依法行政的指导思想到实 现目标、从依法行政基本原则到基本要求所形成的规范。 这些规范行政机关和行政机关工作人员都必须熟知，也必 须毫无例外地遵守。依法行政的目标，就是从 XX 年算起， 经过 10 年左右坚持不懈的努力，基本建成法治政府。我们 所说的法治政府是与法治国家相对应的法治政府，是立体 多面的法治政府，包括了服务政府、透明政府、诚信政府、 有限政府、责任政府等各个方面。依法行政的指导思想和 基本原则因为时间关系我不再阐述。依法行政的基本要求 对行政行为最具有具体的指导意义。就是：合法行政、合 理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。按 照依法行政的基本准则办事是很高的要求，所以推进依法 行政、建设法治政府是一个循序渐进的过程，因而也是一 项长期的、艰巨的、需要所有行政机关共同努力、为之奋 斗的历史任务。 怎样才能全面推进依法行政 全面推进依法行政要做很多工作，涉及到行政工作的 各个方面。国务院 1999 年 11 月发布了全面推进依法行 政的决定，提出了依法行政的任务；XX 年 3 月发布了的 全面推进依法行政实施纲要作出了规划和部署，提出 了明确具体的要求；由于市县政府在我国政权体系中具有 十分重要的地位，处在政府工作的第一线，是国家法律、 法规和政策的重要执行者，因此国务院 XX 年 5 月又专门下 发了关于加强市县政府依法行政的决定，对市县政府 依法行政又专门作出了更加具有针对性的规定。按照国务 院的要求一步一步去落实，就能够不断的推进依法行政。 但是，要贯彻落实好国务院的纲要和两个决定， 我认为首先要在三个方面取得进展。 第一个方面，需要得到党委的有力领导和支持、政府 主要领导的高度重视和政府领导机关带头履行职责。首先， 需要得到党委的有力领导和支持。在我们法制办召开的纪 念纲要颁布五周年座谈会上，有的学者认为，在中国 依法行政、建设法治政府离开党委的领导和支持是不可能 实现的。我同意这样的观点。因为依法行政的基本原则就 是必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有 机统一。关键是目前有些地方党的领导人依法执政、依法 治国和保障行政机关依法行政的理念还不强，越到基层表 现的越明显。前不久省委在科学发展观的学习实践活动中 查找的主要问题列出了“十重十轻”，其中就有“重人治 轻法治”的问题。其二，需要得到政府主要领导的高度重 视。依法行政是基础性、全局性的工作，也必然是行政机 关的一把手工程。纲要规定各地方、各部门的行政首 长作为本地方本部门推进依法行政的第一责任人。要加强 对依法行政工作的领导，第一责任人必须负起责任来，政 府和部门的依法行政才有可能顺利推进。郑州市政府主要 领导高度重视依法行政工作，郑州市的依法行政就走到了 全省乃至全国的前列。其三，需要政府领导机关带头履行 职责。依法行政是基础性、全局性的工作，实施主体必然 是政府的领导机关，所谓政府的领导机关是各级政府的办 公厅。只有政府的领导机关认真履行依法行政的职责，积 极规划部署依法行政工作，带头开展依法行政工作，才能 引领政府部门和下级政府依法行政。有一种认识认为依法 行政是政府法制机构的工作，这种认识是不准确的。因为 依法行政工作不能等同于政府法制工作，政府法制工作是 政府诸多工作中的一项业务工作，在全面推进依法行政的 过程中，政府法制机构只是政府领导和政府领导机关推进 依法行政的参谋、助手和顾问。为了搞好依法行政工作， 政府法制工作当然需要加强，但不能代替政府领导机关在 推进依法行政中的领导工作和领导作用。 第二个方面，需要增强领导干部和行政机关工作人员 的法律意识和法律素养。我们国家由于历史和民族文化传 统的原因，与现代法治国家相比，在调整经济和社会关系 方面比较习惯政策调整和伦理道德规范，相对缺乏民主法 制的传统。因此，在依法治国、建设法治国家和依法行政、 建设法治政府的要求下，领导干部和行政机关工作人员的 法律意识和法律素养都亟待提高。一是法律意识，说的是 有没有正确的依法办事的思维能力。比如，国家提出依法 治国的方略已经有 12 年了，我们很多同志到现在还不能准 确的理解依法治国的含义，特别是基层，在层层依法治理 过程中，把依法治国仅仅理解为维护社会治安秩序，有的 地方甚至仅仅是依法治老百姓。依法治国的目的是要通过 法定程序让人民群众更多地参与管理国家事务，行使民主 权利，推动社会公平正义和政治文明，核心要求是依法治 权、依法治官，保护公民、法人和其他组织的合法权益。 我国古代有法家和儒家，我国古代法家的思想和文化也是 宝贵的思想文化遗产，也有正面意义，但我国古代的法家 主要还是讲人治，讲专政，讲严刑峻法。现代法治理念是 19 世纪末传入我国的，现代法治是与人治相对立、与民主 相一致的，所以讲的是民主法制，法制不与民主结合在一 起就会导致专制。再比如，我们说依法治国很重要，但法 律也不是万能的，法律作为社会的调整器，仅仅是截取有 法律干预之必要的那部分社会生活，构建成法律关系，塑 造为法律秩序，治理社会要政治的、经济的、行政的、道 德的、思想工作的、法律的手段并用，关键是法律手段使 用的好，其他手段才能更好的发挥作用，所以纲要里 讲依法治国时明确提出要和以德治国有机的结合起来。二 是法律素养，说的是有没有正确的依法解决实际问题的能 力，遇到问题会不会使用有关的法律规范处理。法律毕竟 是一门学问，法律规范专业性很强，不深入学习研究，有 时难解其意，更不要说很容易的融会贯通了。所以需要一 些从事法律工作的专门人员。但是，在社会各方面法律意 识都在逐步提高的情况下，提高行政机关领导人和工作人 员的法律素养很具有紧迫性，很多事例都证明了这一点。 所以，推进依法行政必须坚持不懈地认真搞好领导干部和 行政机关工作人员依法行政以及相关法律知识的学习和培 训。 第三个方面，需要采取切实可行的措施，一级抓一级， 层层抓落实。各级政府要结合本地经济和社会发展的实际， 制定切实可行的推进依法行政的具体办法和配套措施，确 定不同阶段的工作重点，有计划、分步骤地推进依法行政。 关键是要做到五年有规划，年度有安排，前进有目标，学 习有典范，一级抓一级，层层抓落实。上级行政机关要加 强对下级行政机关推进依法行政的监督检查。重点是要按 照国务院的要求开展依法行政考核，对工作开展好的予以 表彰，对推进依法行政进展缓慢的要予以通报批评，取消 综合评先的资格，由于不依法行政造成严重影响和后果的， 要严肃纪律，追究有关人员相应的责任。依法行政的情况 要向上一级行政机关和同级人大常委会定期报告。 依法行政取得的成效 为什么要谈一谈我们依法行政已经取得的成效，这是 因为一些同志认为在我们这样体制的国家搞依法行政没有 多大作用，还有一些同志认为依法行政搞了这么些年好像 没有多大效果。这种“无用论”和“无效论”都会影响我 们进一步推进依法行政的进程，所以我们需要梳理一下依 法行政取得的成效，以坚定我们推进依法行政的信心，坚 持我们以往行之有效的做法。改革开放以来，在党中央、 国务院和省委、省政府的正确领导下，全省经济社会健康 快速发展，总体经济实力不断迈上新台阶，人民生活水平 显著提高，同时民主法制建设也不断稳步推进。在总结经 济社会发展成绩的时候，不能忽视由于民主法制建设的进 步给我们的生活带来的巨大变化。全国和我省各级行政机 关全面推进依法行政，在提高社会主义法治理念、转变政 府职能、依法决策、公正执法、加强行政执法监督等各个 方面都取得了显著成效。 一是行政机关依法行政的观念明显增强。我们知道增 强依法行政的观念是推进依法行政的基础。在过去很长一 段时期，行政机关和工作人员依法行政的观念还没有树立 起来，特别是一些行政机关领导干部的法律意识比较淡薄， 那时“以言代法”、“以权代法”、“以情代法”的现象 在一定范围内和一定程度上普遍存在。在推进依法行政的 进程中，注重了提高工作人员尤其是领导干部依法行政的 观念。比如，我们全省行政机关对法律的学习宣传是深入 广泛的，各级行政机关工作人员都参加过多次法律知识的 学习、培训和考核。在行政处罚法、行政许可法、 行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法、 物权法和国务院全面推进依法行政实施纲要颁布 时，都举办各种类型的培训班，仅参加纲要学习培训 的各级领导和机关工作人员就有 31 万多人次。执法人员考 试不合格不能上岗，领导干部考试不合格不能任职。通过 组织学习法律知识，增强法律意识，行政机关领导干部和 工作人员中公然无视法律的现象和反映都大为减少，与此 相反的是，重视依法行政的事例明显增多。比如，现在省 政府和各部门以及 18 个省辖市政府和 159 个县政府都明确 规定，涉法的文件和事项都要由政府法制机构进行合法性 审查，政府法制机构不签字盖章，领导就不签发；再比如， 一些市县建立的委常委会和政府常务会议学法制度，增强 了领导干部的法律意识和依法行政的观念，大大提高了领 导干部依法行政的能力和水平。 二是行政机关依法决策的水平不断提高。我们知道搞 好依法决策和制度建设是推进依法行政的前提。在过去很 长一段时期，人民群众对一些行政机关和领导决策的方式 是有意见的，形容为“领导说了算”、“一言堂”、“拍 脑袋”的决策方式，有的人民群众说我们是“三拍”干部， 既“决策前拍脑袋、决策中拍胸脯、决策后拍屁股”。这 些年，全省行政机关不断建立健全依法决策机制，目前， 省政府和绝大多数市县政府以及所属部门都出台了规范行 政决策的专门规定，按照“谁决策、谁负责”的原则进行 决策失误责任追究。现在，社会对政府盲目决策和随意决 策的评论已经大为减少，与之相反的是社会各界和人民群 众有更多的机会参与行政决策。我们还注重了从源头上规 范行政决策行为，加强对行政决策行为的监督。过去有一 段时期，由于行政机关的决策行为缺乏必要的监督，“红 头文件满天飞”，是造成乱收费、乱罚款、乱摊派和越权 执法、交叉执法以及影响国家法制统一的根源。自从 XX 年 国务院进一步要求对规范性文件加强备案管理以来，我省 逐步建立起“四级政府三级监督”的规范性文件备案工作 体系，省政府除了自身的规章和规范性文件主动向国务院 和省人大常委会备案外，还专门发布规范性文件备案的有 关规定，要求全省上级行政机关对下级行政机关的规范性 文件做到“有件必备、有备必审、有错必纠”，目前已经 取得了明显的效果，在各级行政机关下发的文件中已经基 本上看不到有关“三乱”的规定了，与之相反，要求依法 行政、依法决策的文件正在增多。比如，去年省政府收到 所属各部门和 18 个省辖市政府备案的规章、行政决定、命 令、通知等规范性文件 4028 件，基本都通过了审查，只有 11 件因为存在一般问题及时进行了纠正。 三是行政机关行政管理的方式明显转变。我们知道转 变政府职能和行政管理方式，深化行政管理体制改革，是 推进依法行政的重要内容。在过去很长一段时期，在受计 划经济影响形成的行政管理模式下，行政机关的行政管理 主要依赖行政手段，方法比较简单直接，甚至生硬，行政 机关和行政管理相对人之间主要是“命令与服从”的关系， 行政机关干预、干涉企业生产经营和农民生产生活的事例 不胜枚举，人民群众称之为“强迫命令”和“瞎指挥”的 现象比较普遍。在推进依法行政的进程中，行政机关的行 政管理方式发生了明显的转变，行政管理方式趋向法制化， 行政机关正在转向更多的使用法律的手段管理社会事务和 调控经济活动，并积极运用法律手段保障经济手段、行政 手段更加有效地发挥作用。全省行政机关从坚持依法行政、 转变政府职能入手，大力推进政企分开、政资分开和政事 分开。与此同时，全省行政机关深入进行了行政审批制度 改革，对行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，行 政机关一般不再介入；行政机关在行政管理中更加注重增 加行政行为的公开透明，保障人民群众的知情权；越来越 多的行政机关还通过“一个窗口对外”、“行政服务中心” 等方式，积极推进政府管理方式创新，更好地为人民群众 服务。目前，全省所有省辖市政府、大多数县政府建立了 政府行政审批服务中心，省直 40 多个具有行政审批职能的 部门全部建立了行政服务大厅。 四是行政机关的行政执法行为得到规范?。我们知道规 范行政执法是推进依法行政的关键环节。行政执法是行政 机关大量的经常性的活动，行政执法与人民群众关系最为 密切，行政执法的状况如何，直接关系人民群众的切身利 益。在过去很长一段时期，一些行政执法部门有法不依、 执法不严、违法不究、重复执法、越权执法的现象时有发 生，甚至还经常出现一些“野蛮执法”行为，还有就是 “乱收费、乱罚款、乱摊派”，人民群众反映比较强烈。 在依法行政过程中，加强了对全省行政执法人员树立正确 行政执法指导思想的教育，使他们深刻理解行政执法活动 在行政管理中的重要地位和作用，增强他们的责任感和使 命感；加强了对全省行政执法人员的培训考核，考核不合 格的，不能上岗执法；加强了对全省行政执法人员的资格 确认，清除了一大批临时聘用人员和不具备行政执法资格 的人员，对合格的全省近 26 万行政执法人员由省政府统一 颁发行政执法证件，并且上网公示；加强了对全省行政执 法主体资格的确认，通过对行政执法主体资格的清理，使 一大批行政执法部门内设机构、组织和不具备委托条件的 事业单位不再具有行政执法资格，合格的执法主体向社会 公布；加强了对全省行政执法部门行政执法责任的认定和 划分，梳理出了 “权力清单”，在网上予以公布；加强了 对全省行政执法部门行政执法程序的规范，通过行政执法 部门内部制度建设，明确执法程序，用正当的程序，保障 行政执法的准确性。通过加强了以上工作，行政执法活动 越来越规范，可以说有了全面的进步。 五是对行政执法行为监督的力度不断加大。我们知道 行政执法监督是法律监督的重要组成部分，是行政系统内 部监督和促使行政机关行履行政职责的有效措施。在过去 很长一段时期，一些行政执法违法行为得不到及时有效的 制止和处理，重要原因之一就是行政执法监督不力和行政 执法监督缺失，人民群众对“投诉无门”和“官官相护” 的现象反映比执法违法更为强烈。因此，在全省行政机关 推进依法行政过程中，更加注重加强对行政执法行为的多 种方式、多种层次的监督。第一，全省行政机关共同努力， 按照国务院的要求，大力推行行政执法责任制。第二，努 力探索行政问责制，积极开展行政执法责任追究。第三， 认真履行行政复议职责，依法开展行政复议监督。行政复 议法颁布以来，全省行政机关认真履行行政复议职责，依 法开展行政复议监督。我省行政复议案件办理总数一直位 居全国第一，每年平均办理 8000 件左右，占全国行政复议 案件总数的十分之一。全省各级行政机关不断创新行政复 议审查方式，提高行政复议工作质量，重视运用协调方式 化解行政争议，力求行政复议案件的办理做到案结事了， 发挥了很好的作用。现在人民群众对行政执法监督工作开 展基本是满意的，这方面投诉越来越少。 依法行政工作虽然与国务院十年建设法治政府的要求 和人民群众加强民主法制强烈的期望相比还有一定的差距， 在一些行政机关还存在着不依法行政的行为，甚至还有一 些害群之马损害着政府的形象。但是，从整体上看，推进 依法行政方向正确、步伐坚实，措施得力，成效显著。我 们将坚定不移地按照纲要确定的依法行政目标前进， 按照十七报告的要求，使法治政府建设不断取得新成效。 二、关于制度建设 制度建设是依法行政的主要内容之一，也是政府领导 机关的主要职责。郑州市政府办公厅开展制度建设年活动 很有意义，必将大大提高市政府办公厅作为领导机关的决 策水平，也有利于机关内部工作的规范化、制度化，提高 领导能力、指挥能力和工作效率。 制度建设的一般概念 关于制度的概念，不同领域的学者对制度给出了不同 的定义，有的学者把制度看作是 “集体行动控制个体行动 的方式”，是“遵循同一规则活动的集合”；有的学者把 制度定义为“一种涉及社会、政治与经济的行为规则”； 还有的学者认为制度就是“一个社会的游戏规则”，是 “为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”。由此 可以看出，学者们对制度的定义都是围绕着“规则”一词 进行的。可以说在现代社会，人们的任何重要活动都离不 开制度，在一个有秩序的社会中，制度为人们提供了相互 影响和制约的框架。制度的重要特征就是通过各种正式或 非正式的“规则”对相关对象进行规范、实施奖励或制裁， 从而对人的行为产生一定的激励或约束作用。制度的重要 功能就在于提供人们可供遵循的行为方式，促成相关人们 的共识，把需要办理或者管理的事务纳入法制化、规范化 的运行轨道。加强制度建设就是要摆脱人治，加强法治， 邓小平同志讲“还是制度靠的住”。现在国务院对制度建 设的重要性认识是很深刻的，国务院领导讲，越是紧急的 情况越要依法办事，越是重大的事项越要加强制度建设。 国务院领导的做法和一些地方领导一讲改革就要突破法律 规定形成了鲜明的对照。制度是对以往经验的总结，虽然 也有前瞻性，但对制度规定以后有的新生事物不适应，也 有的制度制定时由于各种原因存在瑕疵，所以要对制度经 常化的清理，适时修订或者废止。正确的做法是善于发现 制度中存在的问题，有组织按程序开展清理、修订或者废 止等工作，依法及时予以解决，而不能成为个人随意行动、 为所欲为的借口。 法学界把我们行政机关的行政行为一般划分为两大类， 一类是抽象行政行为，一类是具体行政行为。划分抽象行 政行为和具体行政行为是具有实际意义的。比如，公民、 法人和组织对具体行政行为认为侵犯其合法权益的，可以 到法院起诉行政机关，但对抽象行政行为现在则还不能去 法院起诉。制度建设属于抽象行政行为的范畴，包括立法 和制定规范性文件，也包括一些内部规定。我们常讲“有 法可依，有章可循”，立法解决有法可依的问题，制定规 范性文件和内部规定解决有章可循的问题。 制度建设需要注意的重要方面 一是需要注意依法决策、科学决策、民主决策。决策 可以是抽象地行政行为，也可以是具体的行政行为；决策 可以是行政机关对社会的管理行为，也可以是对行政机关 内部的规范行为。根据市政府办公厅是领导机关和决策机 关的性质，我们主要先说一说行政机关对社会管理这一类 抽象行政行为的决策，即制定规章和规范性文件。首先， 是依法决策。依法决策涉及决策的实体也涉及决策的程序。 就内容而言，主要是决策要维护国家的法制统一、政令畅 通，不得与法律、法规和上级的规章、政策相抵触。就程 序而言，主要是制定的法规、规章、规范性文件等要符合 法律、法规规定的权限和程序。其二，是科学决策。科学 决策主要涉及决策的实体，即决策内容是否符合科学发展 观的要求，是否符合事物的客观规律，是否符合本地的实 际情况。由于政府的工作人员不是全方位的专家，所以科 学决策需要借助外脑，邀请各方面的专家参与和论证。科 学决策还需要借助一些科学的方法，进行一系列的科学分 析。比如，决策评估、成本效益分析等。其三，是民主决 策。民主决策主要涉及决策的程序，即通过民主的、公开 的、透明的程序，保证决策时的民主参与。通过民主程序 征得的意见和建议，要经过科学的分析，科学分析的过程 则属于科学决策的范畴。民主决策的方式很多，比如座谈 征求意见、通过媒体和网络征求意见、信函的方式征求意 见，以及决策公示、决策听证等。在依法决策、科学决策、 民主决策当中，依法决策是必须的，因为决策的内容和程 序都不能违法，依法决策一般也不会增加决策的行政成本， 而科学决策、民主决策是要花费一些时间，需要一定人力 物力，会增加一些行政成本。因而，科学决策、民主决策 的方式需要视决策事项涉及范围的大小、内容的重要程度 等情况而定，不一定采取所有可以采取的科学决策、民主 决策的方式，采取何种方式只要能达到科学决策、民主决 策的目的就可以了。 二是需要注意政府自身的法定权限。职权法定，依法 定权限决策是依法行政的基本要求，越权无效是行政法的 一个重要原则。比如，我们地方政府的规章、规范性文件 等制度建设不能涉及外交、国防；一般也不能规定国家管 理的对外贸易、金融、国税、商业性强制保险等事项；对 国家管理的垂直部门的事务，除了涉及地方需要地方支持 的以外，一般不能规定；还有一些是国家统一规定的事项， 比如公务员级别工资的规定等；再比如，地方政府所有的 文件都不能规定行政许可、行政处罚、行政强制，对行政 收费的规定也有严格的权限规定等。在管理事项进入决策 的开始阶段就要首先考虑权限问题，如果是我们的权限我 们才考虑如何决策，如果不是我们的权限，我们只是向上 级行政机关反映就可以