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促进我县地方财力可持续增长的思考 “十一五”期间，XX 县经济社会实现又好又快发展， 与经济发展相适应，XX 县财政收入步入持续稳定增长的轨 道，为实现政府职能、维护改革发展稳定大局提供了必要 的财力保障。但由于 XX 县是以“电力”为主的特殊收入结 构，受“十一五”财政体制和政策因素的制约与影响，以 及中央、省、市调控力度的逐步加大，财政减收增支因素 逐年增多，地方财力增势趋缓，财政支出压力增大。如何 积极应对国家“十二五”财政体制和政策调控，研究探索 与经济发展相适应的地方财力增长新机制，成为当前及今 后一个时期财税工作面临的重要课题。为此，我们对近十 年以来 XX 县财政运行情况以及“十一五”期间的财政收入、 可用财力增长状况进行剖析，分析地方财力增势趋缓的原 因，寻求促进地方财力可持续增长的途径，努力为加快构 建和谐新 XX 县做出新贡献。 一、XX 年以来 XX 县财政运行状况的基本判断 根据财政部和省财政厅关于开展县乡财政运行情况专 题调研的工作部署，我们对 XX 年-XX 年 9 年的全县财政运 行情况进行了总结回顾，对相关数据进行汇总分析，得出 如下基本判断。 总体看，XX 县近十年来县乡财政运行平稳良好，各项 经济和财政指标均得到较大幅度的提升。但由于经济和财 源结构单一，税收结构不合理，上划税收增长较快，地方 收入增长缓慢，县乡财政状况仍不容乐观。 一是经济和财源结构单一，结构不合理问题突出。从 财政收入占 GDP 比重来看，由于工业经济发展缓慢， XX 年 以来，我县的财政收入占 GDP 比重由 XX 年的 9.65%上升到 XX 年的 10.97%，增长幅度十分缓慢，财政收入占 GDP 比重 远低于全国、全省平均水平。从地方一般预算收入占总收 入的比重看，受国家体制改革的影响，地方一般预算收入 占总收入比重从 XX 年的 56.86%下降到 XX 年的 43.69%；上 划中央和省级税收比重从 XX 年 43.14%上升到 XX 年的 56.31%，地方一般预算收入占总收入的比重不断下降。从 税收收入结构看，税源结构十分单一，我县的税收主要以 电力为主，以 XX 年为例，当年电力税收占总收入的 63.23%，占一般预算收入的 55.82%。从非税收入占一般预 算收入的比重看，地方一般预算收入中的税收和非税收收 入分别所占比重从 XX 年的 87.03%、12.97%变动为 XX 年的 71.77%、28.23%，由于非税收入绝大部分已经规定了专项 用途，收入质量不高的问题突出。 二是地方对上级的依赖程度不断加大。从收支增长情 况看，XX 至 XX 年一般预算收入年均增长 14.52%，一般预 算支出年均增长 18.12%,支出的增长幅度远高于收入增长幅 度。从可用财力结构看，地方对上级的依赖程度不断加大， 内生财力比重从 XX 年的 76.85%下降到 XX 年的 56.09%，外 生财力从 XX 年的 23.15%上升到 XX 年的 43.91%；从财政自 给率上看，XX 年至 XX 年的 5 年里，我县财政困难系数依次 为-0.20(属有充公的自给能力,比较富余型财政)、 0.04(属轻度困难型财政)、 0.20(属轻度困难型财政)、 0.25、0.43(属中度困难型财政), 由于受财源结构单一、 收入结构不合理影响等因素影响, 5 年以来,XX 县财政由有 充分的自给能力、比较富余型财政逐步下降为中度困难型 财政。 三是收入大县与支出小县的地位不匹配。据 XX 年云南 财政发展报告资料统计,XX 年至 XX 年间,XX 县地方一般预 算收入在全省各县中的排序依次为 34 位、37 位、45 位， 而人均收入排序为 53 位、60 位、69 位；XX 县地方一般预 算支出在全省各县中的排序依次为 47 位、53 位、55 位， 而人均支出排序为 116 位、120 位、119 位；收入大与支出 小的矛盾突出，特别是人均支出在全省处于末位。 四是人均收支及可用财力数额小。由于我县总人口比 较多，XX 年底达 42.77 万人,虽然各项指标总额较大，但人 均数额很小。从人均收入看，XX-XX 年地方一般预算收入人 均平均值仅为 290 元，中位值为 267 元；从人均支出看， XX-XX 年地方一般预算支出人均平均值仅为 755 元，中位值 为 638 元；从可用财力看，XX-XX 年地方可用财力人均平均 值仅为 562 元，中位值为 519 元。 十年来，县乡财政状况呈现阶段性变化。 1、XX 年以前，是 XX 县财政发展的黄金时期。尽管这 一时期由于分税制改革的政策效应和农村税费改革后农业 税收政策的变化，取消农业税等税收使地方税收每年减少 4100 多万元，但随着漫湾、大朝山两大电站发电量不断创 新高，财政收入迅速增长，两大电站 XX 年入库增值税收入 达 19600 万元，是总收入的 59.53%，在此拉动下，当年财 政总收入突破 3 亿元大关，达到 32922 万元。财政收入特 别是地方一般预算收入结构也发生了根本性的变化，电力 税收占一般预算收入比重逐渐加大。随着财政实力的不断 加强，基本支出保障更加有力，社会事业发展进一步加快。 2、XX-XX 年，是 XX 县财政发展趋缓的时期，这一时期 收入由于主体财源两大电站期间受供电政策和市场供求等 诸多关系的影响，虽然漫湾电站第二台机组投产发电，但 所提供的税收呈逐年下降趋势，大朝山电站 XX 年减少税收 近 3900 万元，漫湾电站在增加一台机组的情况下，入库税 收也只增长了 94 万元。XX 年一般预算收入出现了 0.55%的 负增长，以后的两年间，一般预算收入的增幅依次为 11.41%、13.92%，分别比 XX 年的 31.77%下降了 20.36%和 17.85%，税源结构单一的负面影响逐渐显现。同时这一时 期是 XX 县财政支出中钢性增长较快的时期，XX 年全县基本 支出中的人员经费和机构运转经费为 33898 万元，是当年 县级收入的 1.87 倍，比 XX 年的 25691 万元增加了 8207 万 元。这一期间，中央财政和地方各级财政采取了一系列卓 有成效的缓解县乡财政困难的政策措施，上级财政对我县 补助不断加大，县级对上级的依赖程度也不断加深。 3、XX 年下半年起，XX 县财政进入困难时期。受全球 性金融危机的影响和多项重大支出政策的密集出台，使我 县县乡财政运行面临新的挑战和问题，一方面收入开始出 现下滑，XX 年收入比上年减少 4.65%，收入出现较大的缺 口，另一方面随着扩内需、保增长一系列政策的实施，以 及国家不断出台人员增资等钢性政策，财政在确保钢性支 出的同时以难以兑付政策配套资金，财政收支矛盾进一步 加大。 “十一五”XX 县财政收入增长状况 1、财政收入规模明显扩大。“十一五”以来，我县牢 固树立财税经济观，充分发挥财税职能优势，运用“四两 拨千斤”的理财机制，积极促进全县经济全面协调可持续 发展，为财政收入平稳增长提供了稳定的税源。同时，我 县坚持依法治税、规范管理、应收尽收，不断加强税费精 细化管理，为财政收入较快增长提供了有力保障。XX 年- XX 年全县财政一般预算收入从 32742 万元增加到 46142 万 元，年平均增长 8.96 %；其中，中央“两税”收入从 17021 万元增加到 18873 万元，年平均增长 2.62 %；地方 财政收入从 14080 万元增加到 21709 万元，年平均增长 11.43 %。非税收入从 3844 万元增加到 5723 万元，年平均 增长 10.46 %，非税收入已成为地方财政增收的重要渠道。 财政收入质量不断提高，税源结构日趋合理，财政总收入 增幅高出同期生产总值 5.41 个百分点，有效增强了政府的 财政实力。 2、财政收入结构日趋优化。“十一五”以来，财税部 门不断加强分行业、税种管理，加大对地方小税种和薄弱 环节的精细化管理力度，使税收增收结构从单一依靠以 “电力税”为主税种向多税种转变，有效优化了税收收入 结构。同时，我县制定并实施XX 县非税收入征缴管理办 法，加强对各类规费的“收支两条线”管理，有效提高 了县级财政的调控能力。XX-XX 年全县地方财政收入占财政 总收入的比重由 43.08%提高到 47.05%，地税收入占全部税 收的比重由 19.49 %提高到 33.48 %，营业税以及其他地方 小税种等纯地税收入占全部地税收入的比重由 64.73 %提高 到 79.89 %，非税收入占财政总收入的比重由 11.74 %提高 到 12.40%，财税收入结构更加合理，为建立和完善我县公 共财政体系提供了财力支持。 二、近五年来 XX 县可用财力增长状况 1、地方财政收入增势明显趋缓。近年来，随着国家财 政实力的大幅上升，宏观调控的不断加强和中央、省市对 地方财政各项转移支付补助力度的逐步加大，调结构、扩 内需、保增长等政策措施的实施，地方可用财力增长较快， 但县级地方财政增收空间在相对缩小。虽然我县通过促进 第三产业加快发展、加强地方小税种和非税收入精细化管 理等措施，在一定程度上缓解了政策性调整带来的减收矛 盾，但仍难以扭转地方财力增长趋缓的态势。XX-XX 年全县 可支配财力从 40272 万元增加到 108449 万元，年平均增 长了 28.10 %；但其中的地方财政收入从 14080 万元只增加 到 21709 万元，年平均增长 11.43 %，比可用财力增长慢 16.67 个百分点;其中 XX 年全县地方财政收入只占当年可 用财力的 19.44%,比 XX 年的 34.96%下降了 15.52 个百分点。 通过分析可知，随着国家财税实力的大幅上升,中央和省不 断加大对地方财政的转移支付和政策补助力度,使得县级财 政可用财力增长速度加快；但是随着土地政策调整的加大、 行政审批制度改革的深化，政府性基金收入、非税收入的 增收空间和规模大幅缩小，全县可支配财力起伏不定，可 用财力年平均增幅虽然高于地方财政收入 6.16 个百分点， 但可用财力占财政总收入的比重只由 86.06 %增长到 116.77%，其主要原因是地方财政收入增势明显趋缓所致。 2、地方财政增收压力不断加大，财政平衡难。“十五” 期间，随着大朝山电站陆续发电，我县财政收入增长进入 快车道，财政实力迅速增强。目前，由于漫湾、大朝山两 大电站已经完成建设任务，新的、大的税源增长点尚未形 成，财政收入增速明显减缓。“十一五”以来，随着地方 经济的不断增长，财力情况逐渐好转，县级财政在保工资、 保运转的基础上，在社会事业发展的方方面面还可以提供 一定的资金保障。目前，随着刚性支出迅速增长，涉农、 民生等方面的配套要求不断增多，各项重点支出、法定支 出资金需求不断增大，财力的缺口不断加大，财政平衡难 度不断加大。 三、促进地方可用财力可持续增长的基本思路 党的十七大作出了加快推进以改善民生为重点的社会 建设的重大部署，按照构建和谐社会和健全公共财政框架 的要求，经济社会发展对增加财政支出的呼声日益高涨， 财政支出范围迅速扩大，既要保障正常的办公、人员和专 项经费外，又要保证各项法定支出的增长比例和政策性资 金配套项目的需要，同时还要向劳动就业、社会保障、收 入分配、教育卫生、保障住房、生态环保、新家园建设和 社会治安等关系群众切身利益的领域倾斜，财政支出比以 往任何时候的范围更广、增势更猛、要求更高。同时，从 近年来 XX 县财政收入地方可用财力增长情况来看，地方可 用财力增势明显趋缓。为此，我们要从四个“坚持”入手， 把工作的重点放到转变发展方式、加快结构调整、促进地 方经济发展、增加可用财力和优化财政支出结构上。 (一)、坚持解放思想，不断创新治税理财的新理念。 面对国家宏观调控带来的要素供给紧张、经济形势错综复 杂、财税减收增支因素增多等情况，我们要以科学发展观 为指导，始终保持奋发有为、积极进取的精神状态，把贯 彻国家宏观调控政策作为转变经济发展方式、调整经济结 构的重要机遇，把落实县委、政府对当前和今后一个时期 的各项工作举措作为解决当前经济财税运行中突出矛盾、 促进经济财税可持续增长的重要手段，切实转变思想观念， 全面树立“着力扶持对地方政府和人民群众有利的税源经 济、积极谋求地方利益最大化，财政收入不是越多越好、 而是要越收越多，财政支出不是越少越好、而是要讲求使 用绩效”等理念，在促进经济发展、组织收入、优化收支 结构等方面开动脑筋，统筹做好生财、聚财、理财工作， 促进全县经济社会全面协调可持续发展。 坚持财税经济观，不断发展和壮大地方经济财源。经 济决定财政，缓解地方可用财力增势趋缓的根本出路在于 发展壮大地方税源经济，我们要坚持政策引导、资金支持、 体制激励和优质服务相结合，积极支持全县经济又好又快 发展。一是着力推动工业经济发展，努力培育主体税源。 工业已成为 XX 县国民经济的支柱和财政收入的主要来源。 为此，我们要切实抓好县委、政府关于加快我县工业发展 的贯彻实施工作，对现有支持工业经济发展的政策进行完 善、资金进行整合，用足用好国家财税政策，争取国家的 各项补助、贴息等无偿资金，积极推进工业平台建设、招 商引资、调整经济结构和转变发展方式，重点扶持优势产 业、高新技术产业和循环经济发展以及争取企业上市，努 力解决我县工业发展过程中还存在环境容量较小、产业结 构不尽合理、高新技术产业发展滞后、自主创新能力不强 和规模效应不明显等问题，做大做强工业经济，为财政收 入持续稳定增长提供有力支撑。二是大力促进现代服务业 发展，努力做大地方财源。进入“十二五”，我县第三产 业提供的税收占地方财政收入的比重将不断增长。为此， 我们要认真贯彻国家关于加快服务业发展的政策，采取政 府引导、市场运作的模式，多方筹措建设资金，用足用好 现有财税优惠政策，因地制宜地制定地方性财税扶持政策， 对符合商贸服务业发展导向的项目给予财政扶持，通过财 政政策推进一、二产业参与服务业发展，加快促进旅游资 源整合和房地产业健康有序发展，同时要大力扶持现代物 流、信息咨询、中介服务等新兴服务业的发展，努力解决 我县服务业发展总体水平还不高、传统产业比重过大和新 型业态发展不足等问题，使现代服务业成为我县经济发展 的新亮点、安置就业的新渠道和地方财政收入的增长点。 三是积极推动农村经济发展，努力夯实税源基础。按照建 设社会主义新农村的总体要求，加快农村基础设施投入， 扎实推进新家园建设，加快村庄规划、村庄整治工作，着 力改善农民生产生活条件。大力发展现代农业，做精核桃、 茶叶、甘蔗、烤烟、畜牧等传统优势产业，拓展新能源新 材料、现代物流服务业等新兴产业，形成休闲农业、农产 品加工和“农家乐”等产业链，积极促进农业龙头企业提 高科技含量和附加值，为二、三产业发展奠定坚实基础。 坚持税收应收尽收，不断做大做好收入“蛋糕”。把 培植财源与加强征管有机结合起来，加大对税费的精细化 管理力度，切实把税源变成税收、财源变成财力，不断优 化税收收入和财政收入结构。一是努力优化税收收入结构。 加强税源的分析、预测、监控工作，全面研究宏观经济政 策对企业生产经营的影响，认真制定切实有效的应对措施， 增强组织收入的可预见性。完善纳税评估管理办法，建立 健全行业最低税负制度，加大对税