公共资金绩效审计探讨.docx

公共资金绩效审计探讨 摘要：公共资金的绩效审计是世界各国政府审计发展 的方向，文章从我国公共资金绩效审计的发展和现状入手， 深刻分析了目前开展公共资金绩效审计面临的突出问题和 难点，提出了我国开展绩效审计的对策。 关键词：公共资金；绩效审计 绩效审计作为一种独立的审计类型，通过对财政资金 使用情况的微观审计和深入分析，揭露影响财政资金使用 效益的突出问题，特别是国有资产损失、浪费、流失等重 大问题，对规范政府行为、减少财政资金损失、提高财政 资金使用效率均具有重要的意义。 一、我国公共资金绩效审计发展现状 我国在 20 世纪 80 年代审计机关成立初期，曾经探索 过适合国情的效益审计路子，90 年代以后审计机关主要开 展的是“合规性、合法性和真实性”审计，审计署在 XX-XX 年审计工作发展规划时提出了“全面推进效益审计，促进 转变经济增长方式，提高财政资金使用效益和资源利用效 率、效果”。目前审计机关的大量资源仍集中用于财 政财务收支审计领域，关于绩效审计是作为进行探索的高 层次的目标来提出的。国家审计机关虽然开展了一些带有 绩效审计色彩的“效益”审计工作，目前“绩效审计”未 形成一种机制，对公共绩效审计问题讨论者多，实践者少。 二、目前我国公共资金绩效审计存在的问题和难点 国外开展绩效审计已经 20-30 年了，他们的绩效审计 建立在比较扎实的工作基础上，如政府预算管理相对成熟、 法律制度相对完善、政府职责相对明确等。而效益审计是 在经济体制改革的过程中提出的，因而其开展面临着一些 突出问题和难点。 对绩效审计的认识欠缺 长期以来，我们所进行的财政财务收支审计都是重在 揭露问题，查处违纪违规行为，对如何把握效益审计缺乏 科学、宏观、精确的定位。我国理论界对绩效审计有两种 认识上的误区：一种认为经济效益只是对于企业领域而言， 而对政府部门和非盈利组织机构不存在经济效益的问题， 因此，我国政府审计也就无需进行绩效审计。另一种认为 我国会计基础等原因导致政府审计工作的重点是真实性审 计，开展绩效审计会妨碍真实性审计。 公共财政制度尚未建立 按照市场失灵理论，政府的活动范围应限于公共领域。 但在我国，从中央到地方的公共财政制度尚未完全建立起 来，政府职能中还有相当部分是组织经济建设，财政支出 中用于经济建设的比重还很大。公共财政体制的不完善， 使得政府审计对财政收支的效果性审计力度不够，重点仍 集中在财政收支的真实性和合法性审计方面，这也就从根 本上制约了我国政府绩效审计的发展。 效益评价标准体系还没有建立 由于国家审计涉及社会经济活动的各个行业、部门、 单位和城镇居民，各项资金的效益实现过程和表现形式不 同，使得效益审计评价的对象千差万别，衡量审计对象经 济性、效率性和效果性的标准尺度难以统一。改革开放以 来，有关部门先后出台了对企业经营成果的考核指标。但 是对于政府公共部门的绩效审计，目前尚无一个明确的规 范，既没有绩效审计方面的指标评价标准，也有绩效审计 方面的准则性质的可操作性指导文件，导致政府绩效审计 难以深入。 目前的行政型审计体制制约绩效审计的开展 现行的审计监督体制是行政型模式，实质上是一种政 府自己使用公共财产同时又反过来审自己的关系。首先， 一些地方政府领导法制观念淡薄，怕揭露问题影响政绩， 因而干预审计机关依法揭露和处理预算执行中存在的问题， 特别是当审计查出问题涉及到中央与地方利益关系时，往 往从本地区利益出发，隐瞒事实真相，轻描淡写；其次， 由于审计部门受本级政府领导，经费、干部的管理权在地 方，削弱了各级审计部门对各级政府财政的绩效审计和监 督作用。这正是制约我国审计部门有效开展绩效审计的一 个重要的体制性诱因。 绩效审计的法律制度建设滞后 目前我国还没有形成一套完整法规体系适用于绩效审 计，已出台的法律、法规中涉及绩效审计的内容较少。据 了解，全国仅有少数地方审计机关，如深圳的深圳经济 特区审计监督条例、湖南省的湖南省审计监督条例 引入了绩效审计的概念。从各国绩效审计的发展来看，凡 是绩效审计开展得比较好的国家都较早地制定和颁布了绩 效审计准则及相关的规范，如英国 1983 年议会就通过了 国家审计法。因此，尽快制订出一整套独立的绩效审 计法规体系，是我国大力开展绩效审计和实现依法审计所 必须解决的一大问题。 审计人员素质尚难以胜任绩效审计要求 绩效审计属于难度较高的审计，专业性和综合性都比 较强，审计技术与方法更加复杂，审计人员只具备财经、 审计方面的知识是不够的，还需要通晓经济管理和工程等 多方面的知识。目前绩效审计人员缺乏评价政府工作绩效 的意识、知识及技术技能，难以形成中肯的审计结论。 三、提升绩效审计的对策和建议 进一步提高对绩效审计的认识 我国国民经济发展中长期存在的高速度、低效益问题、 经济活动中存在的大量严重违纪违规、违纪问题，带给国 民经济严重的后果和危害。开展绩效审计，是经济发展的 要求，也是审计机关的审计使命。尽管在我国开展绩效审 计存在着这样或那样的困难，但是不能让这些困难羁绊人 们前进的步伐。因此，要加大开展绩效审计的宣传力度， 使人们从思想上认识到开展绩效审计的必要性和重要性。 建立科学的政府绩效体系 政府绩效审计应当由各级审计机关粗放零散的审计形 式转变为统一组织的集约化、机制化的政府绩效审计体系， 从具体项目入手，建立个性化的效益评价标准。不同的政 府部门有不同的行政职能，不同的专项资金有不同的专项 目标。要结合专项资金的立项要求，调研项目执行中的相 关环节，进行深入的成本效益分析，在与被审计单位有关 人员及专家共同协商的基础上，编制项目资金的效益评价 标准，编制一项，完善一项，逐步把一个部门全部专项资 金评价体系建立起来。 改革目前的审计体制 从发展的眼光看，目前隶属国务院的政府审计体制必 将过渡到立法型或独立型的国家审计体制，彻底解决因审 计的独立性得不到保证而产生问题的根源。建议改革现行 行政型模式为立法型模式的审计体制，设立审计院，向全 国人大常委会负责并报告工作。审计机关作为独立的经济 监督者，对各级政府及其所管辖部门和单位的经济活动进 行监督，这样，审计机关与政府行政机构完全剥离，审计 机关作为独立的经济者人民代表大会的委托者，对被 监督者各级政府部门的经济活动进行监督，真正体现 政府绩效审计“政府花钱，人民监督”的本质和执行与监 督相分离的原则，改变现行审计体制的内部监督色彩，彻 底摆脱政府行政行为的影响，使政府绩效审计成为真正意 义上的外部监督。 加强绩效审计立法 依法审计是审计的基本原则，只有以法律、法规的形 式把效益审计确定下来，审计人员在进行审计时才有法可 依。当前各级审计机关应通过宣传绩效审计试点成果和经 验等方式，引起政府、人大的重视，积极推动绩效审计的 法规建设，实现政府绩效审计的规范化、制度化、法制化。 提高审计人员素质 提高审计人员素质可以从以下方面着手：第一，提高 审计人员的政策理解水平。既要把握宏观经济政策，又要 把握微观经济政策，从而掌握审计工作方向。第二，提高 审计人员的法律知识水平。第三，提高审计人员的行政管 理知识水平。政府的经济活动带有强烈的行政管理色彩， 这就要求从事政府绩效审计的人员要了解行政管理的相关 知识，把握现代行政管理过程中带有规律性的东西，加强 理论修养，提高分析问题的