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六五普法论文：对六五普法的几点思考 从 1986 年开始，党中央、全国人大、国务院决定开展 全民普法教育工作，迄今 25 年。从一五到五五普法，自上 而下由政府主导的普法“运动”让法治理念春风化雨般的 浸润到公民心里，推动着社会民主、法治的进程。已到五 五普法收官阶段，又临六五起步谋划之时，有必要对六五 普法做一下深入思考。 一、从制度变迁的角度看六五普法的必要性 所谓制度变迁，是指制度创立、变更及随着时间变化 而被打破的方式。经济学家诺斯认为，制度变迁是一个制 度不均衡时追求潜在获利机会的自发交替行为。制度变迁 过程既可以由政府引入法律、政策和命令强制进行，也可 以由个人或自愿团体为响应获利机会自发倡导、组织和实 行，即国家在追求租金最大化目标下通过政策法令实施的 强制性制度变迁和人们在制度不均衡时追求潜在获利机会 的诱致性制度变迁两种类型。强制性制度变迁是以政府为 主体、自上而下、具有激进性质的制度变迁类型。由于政 府制度安排的力量比较大，因此，制度出台的时间短、制 度实施时推动力度大，政府的权威能保证制度安排较好的 运行。但是，这种制度变迁方式不是相关利益主体通过重 复博弈形成的，“决策者或影响决策的利益集团会利用制 度供给的机会为自身牟利”，信息不对称下的“搭便车” 行为不可避免。另外，政府的制度安排基于经验而有可能 不是根据现实的需要，不适应制度环境而出现低效率的现 象不可避免。诱致性制度变迁是以微观经济行为主体为主 体、自下而上进行的一种制度变迁类型。在这种制度变迁 过程中，处于基层的行为主体因为发现潜在获利机会而先 有制度需求，然后自下而上产生对制度的需求或认可，直 至影响决策者安排更好的制度。所以，诱致性制度变迁具 有边际革命和增量调整性质，是一种渐进的、不断分摊改 革成本的演进过程。 很明显，从一五到五五普法，是典型的以政府为主导 的强制性制度变迁。既然是强制性制度变迁，当然也避免 不了带有其自身缺陷。一是信息不对称下的“搭便车”行 为不可避免。如部分地方普法办强制摊派普法教材等，以 普法的名义进行强制交易这种违法行为，增加了单位成本， 导致了群众的反感，如此普法，难言成功；二是政府的制 度安排欠缺成本收益的考量。往往出台迅速却缺乏足够调 研与论证，不适应现实的需要。XX 大学法学院朱苏力教授 调查发现某省司法厅编印的“农村普法读本”，读本汇编 的第一部法律是宪法，第二部竟然是反不正当竞争 法。他说：“这不仅让我和其他调查者感到震惊，我更 感到一种良心上的极大谴责。我们怎能用这样的假冒伪 劣产品对待我们的父老乡亲？”三是普法的效益如何缺 乏实证调查。评价一个政策的优劣存废，自然须观其效。 但对于普法这样的精神普及，官方无法也很难提供更多的 实证调查作为佐证。从普法成果看，大多是普法活动的量 化数据，如举办法制讲座多少，印发普法读物多少，与媒 体合作节目多少。不少地方发发宣传资料、挂挂宣传标语、 搞一次广场咨询了事，存在普法“走过场”现象，普法的 实效大打折扣。并且，水分颇多的普法“成绩”往往会以 工作总结或会议材料以及名目繁多的锦旗、奖状等等，巧 妙地转变为有关官员的政绩，活动的效益如何没有独立的 第三方调查机构核实，只凭自身判断，这样的普法活动当 然是低层次缺乏效率的。 自上而下的普法活动存在的问题难以否认，主导普法 活动司法行政部门也清醒的认识到了这一点。XX 年，时任 司法部法制宣传司司长在全国“四五”普法宣传员培训研 讨班上坦言，“四五”普法规划起草中遇到的首要问题便 是“要不要制定第四个五年法制宣传教育规划”。发现问 题不代表完全否定普法工作的意义，强制性制度变迁固然 有缺陷，却也有自身的优点，六五普法仍旧有其必要性。 一是政府推动的力度大。在当今中国，广义的政府，包括 人大、党委、行政机关、司法等仍旧掌控着社会上最多的 资源。为了达致推进法治国家建设的宏伟目标，以政府为 主导毫无疑问是最有力、最迅速的。二是普法确实取得了 成效。经过 25 年普法，公民的法律意识有了很大提高，普 法工作为推进依法治国功不可没。以往群众热议的民告官， 如今已成常态。老百姓更多的学会用法律手段维护权益， 当然也能尽量减少矛盾激化，避免极端行为的发生。三是 新形势、新情况的要求。推进法治国家建设，构建和谐社 会，有待于全体公民，特别是领导干部进一步提高法律意 识和法律素质。培养公民的现代法律意识非一日之功，须 长期努力。 二、从传播学的角度看普法成效考评 现代传播学理论告诉我们,传播效果是有层级性的。我 们在总结过往普法工作时，往往喜欢用印发了多少宣传资 料、举办了多少讲座、开展了多少大型活动等数字来证明 普法宣传效果。但是,无论是传播效果的理论还是传播实践 的经验都表明,这些数字是说明不了传播效果的。因为,无 论数字多少,如果受众没有读、没有看、没有听就不能算有 效果;受众读了、看了、听了,但没有内化于心也不能算有 了效果;受众读了、看了、听了也理解了,但如果没有外化 于行还是不能算有了效果。可见,用以上数据作为指标来衡 量、检测传播效果难以避免形式主义。传播效果有两级： 首先,受传者的心理在传播信息作用前后如果发行生了变化,那 么,传播就产生了第一级效果;如果变化了的心理还外化为 行为作用于社会并引起了社会的变化,那么,传播就产生了 第二级效果。这些心理变化以及以心理变化为中介所引起 的社会变化如果与传播者的期望一致,就叫正效果;相反,叫 负效果;变化为零,则叫无效果。 普法工作是党和政府投入大量人力物力的重大决策， 所需经费来源于财政税收，财政税收来源于每个公民和每 个组织，当然需要有成本收益的考量。从成本收益来说， 务必用最少的钱达到最好的效果。法律内化于公民心中是 普法传播的第一级效果，外化于公民行动是更高层次的第 二级效果。要达到理想效果，需要在国家普法规划到地方 指导意见再到各部门各单位实施方案出台前，进行必要且 足够的调研论证，最大限度的听取普法工作人员的意见， 听取广大受众群体的意见。我们的政府逐渐由管制型向服 务型转变，我们的普法工作也应逐渐摆脱强制灌输形式， 向主动了解受众需求、主动提供法律信息、主动提供全程 法律服务转变。 要逐步达到普法的理想目标，需要在六五普法规划中 深入论证效果考评问题。不能完全依赖普法的工作部门 “自卖自夸”，有必要引入第三方机构参与其中。包括考 评的制度设计、考评的具体实施，完全可以考虑引入社会 调查机构参与其中。独立的调查机构没有利害关系，可以 抽取足够多的样本，得到比较精确的传播效果情况。如此， 普法工作才能真正实现有压力有动力，才能尽量减少普法 走过场的情况，实现普法工作的正效果。 三、新形势下看普法工作创新 要想六五普法达到很好的传播效果，需要考虑的因素 有很多：信息时代、网络时代的影响；受众年龄层次的影 响；社会节奏变化的影响等。面临新形势，我们需要摒弃 大一统的灌输式、运动式普法形式，需要以现代信息手段 进一步开拓新的普法载体，需要细分受众年龄、职业等实 施普法的“精耕细作”，需要与时俱进及时调整普法形式。 一是进一步开拓新的普法载体。如运用手机载体普法， 即将法制宣传内容，通过手机短信、彩信、彩铃等，使用 户在第一时间通过手机阅读到相关法律知识。手机普法最 大的特点在于快速和便捷，其优势主要表现在即时性，能 够实现瞬间传递；方便性。信息完全可以存储在短信平台 服务器上，一旦对方开机，信息就会自动发送，接受信息 的一方既可以实时回应，也可以延迟回应，信息保存在手 机中，方便随时查阅；互动性。手机不仅可以给用户发送 他所需要的法律知识，更可达到及时跟踪、读者调查、反 馈意见等多方面的功能，实现更广泛、更迅速的互动；针 对性。可以分门别类、针对性普法，直接宣传到本人，实 现法制宣传服务个性化。如针对公务员宣传宪法、法律、 行政法规等，针对流动人口宣传人口与计划生育法、 妇女儿童权益保障法、婚姻法等。还可以开拓网 络新载体。网络媒体具有传播快、影响广、表现力强等诸 多优势。目前，全国已有普法网站近 200 家，政府网站、 新闻网站、各大门户网站都开办了法治网页、频道、专栏、 专题，网络法制宣传教育蓬勃发展，法制宣传覆盖面大大 提高。但是，随着互联网的飞速发展，网络许多新领域有 待进一步拓展，使其成为普法工作的新阵地。如可以通过 技术手段将有关法制宣传内容群发 QQ 用户、QQ 邮件和 QQ 群；建立法制宣传博客，明确专职人员负责审核、上传法 律方面的博文，时时关注网民评论，并对网民的疑惑及时 给予反馈解答，提高人气量。运用这一载体，针对性、周 期性地向有关用户宣传法律法规。 二是实现“无差别”普法向“差异性”普法转变。依 赖信息手段的进步，我们不必再像以往一样，不论普法对 象差异，统一灌输同一内容的法律知识。完全可以实现根 据不同对象，普及不同内容。对于普通民众，应从法律意 识层面上下功夫，向其灌输宪法、刑法等与个人密切相关 的基本法律，提升民众的法律心理和认知；对于行政执法 人员，必须学习与本职工作相关的法律、法规，并熟练掌 握和运用，提高自身法律素质，做秉公执法的表率；对于 企业经营管理人员，重点宣传公司法、劳动合同法 、合同法、个人所得税法、民事诉讼法等法 律知识，提高企业经营管理人员依法经营能力；对于青少 年，要通过学习宪法、义务教育法、刑法、 未成年人保护法等，培养青少年的法律意识，用法律 来规范自身的日常行为，做一个遵纪守法的公民；对于流 动人口，要通过各种渠道向流动人口宣传宪法、刑 法、治安管理处罚法、人口与计划生育法、 妇女儿童权益保障法、婚姻法等相关法律知识。 三是探索市场化普法形式。从前述制度变迁的角度说， 目前的普法工作基本上是强制性制度变迁，要想实现普法 预期目标，加速法治进程，有必要吸引更多的主体参与， 实现强制性与诱致性制度变迁结合。以政府主导的普法工 作，投入了大量的人财物，却难以避免低效率的情况。同 样的投入，可以探索引入市场主体竞争，政府通过招标方 式购买服务，市场主体为利益诱导提供服务。囿于政府自 身局限性，有可能同样的投入市场主体可以做到更好的普 法效果。当然，引入市场主体的前提是：比政府开展工作 更少的成本、更好的