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关于推进国有林场改革创新的思考 国有林场是我省林业的重要组成部分，承担着森林资源培 育和生态环境建设的双重任务，在我省林业建设中起着示 范和骨干作用。天保工程实施以来，在中央关于加快林 业发展的决定等政策的指导下，关帝林局积极进行了推 进国有林场改革与发展的实践与探索，取得了一定的成效， 但也不同程度地存在不少困难和问题。如何推进国有林场 改革创新，实现林区可持续发展已成为亟待回答的重要课 题。 一、关帝山国有林管理局国有林场概况 山西省关帝山 国有林管理局是山西省最大的省直国有林区。地处吕梁山 脉中段，晋中盆地西陲，范围跨涉吕梁市和太原市的 8 个 县市。经营总面积 275640 公顷，有林地面积 174707 公顷， 森林总蓄积 1414 万立方米，森林覆盖率 70.7%。148666 公 顷天然林集中分布于黄河中游的主要支流三川河、汾河支 流文峪河的源头地区，主要以油松、落叶松、云杉、桦树、 杨树为主，林内还栖息着褐马鸡、黑鹳、金雕、豹等多种 珍稀野生动物，是黄河流域不可多得的绿色宝库，在山西 省生态环境体系中占据重要地位。 二、国有林场改革创新面临的主要问题 1.国有林场管理体制与其担负的任务职能不相适应。 企业性质的国有林场名为事业单位，实际上国家既不列事 业编制，也不给事业经费，职工也不享受国家事业单位的 工资和劳保待遇，林场经营管护森林的生产管理费用由林 场创收解决。长期以来，许多林场常常为管护森林、养活 职工而疲于奔波，寻找门路挣钱，无力培育和经营森林， 不少还要靠采伐所剩无几的可采资源，甚至采伐未成熟的 中龄林卖钱来维持生计。明知道这样是杀鸡取卵，但是为 了生计不得不行此下策。XX 年，国家天保工程实施以来， 天保经费远远不能满足林场开支费用，仅剩不多的森林资 源也不能采伐了，部分林场更加陷入困境。但是省直国有 林场的职能任务却发生了根本性的改变，由原来森林经营 采伐变为主要从事森林保护和培育。国有林区这种“企业 不企业，事业不事业”的定性以及伴随的一些政策、制度， 均不符合国有林场现今承担的生态建设任务、林业事业发 展变化的新形势与新要求，也不符合森林经营长周期性和 连续性的特点，与社会主义市场经济体制也不相适应，这 是束缚省直林区国有林场生产力发展的根本性问题。 2.国有林场森林资源资产经营体制与森林资源的保护 发展和持续利用的要求不相适应。新中国成立以来，国有 林场的森林资源法定为国家所有，实行省、地、县三级政 府分管，由林场经营、管护、开发、利用。根据法律规定， 山西省林业厅作为山西省政府林业行政主管部门，对国有 林场森林资源实行管理和监督，但是森林资源产权体系一 直不明确。省政府、林业厅、省直林管局、国有林场都认 为自己可以代表国家有权管理、处置国有林场的森林资源 资产。由此，一些国有林场的林地、林木等森林资源不时 被当地政府或部门无偿占用开发，甚至转让出卖，使国有 森林资源蒙受巨大损失。对于这些政府行为，省直林管局 由于不是国有林场森林资源资产的法定管理者，迫于当地 政府压力，管理乏力，林场更是无能为力。另一方面，由 于森林资源产权主体不明确，对国有林场培育、经营和保 护管理森林资源所必需的资金、基础设施建设和需要解决 的困难、问题等，又无具体部门承担义务和责任。在实行 社会主义市场经济体制和依法行政的新形势下，这种有名 无实的资产管理体制，严重制约了国有林场的可持续发展。 3.国有林场经济发展与区域经济社会发展水平不相适 应。随着天保工程的实施，国有林场的中心任务已经从木 材采伐为主转向保护好现有天然林资源和恢复森林植被， 为社会提供生态效益。林区的木材生产已全部停止，实际 上已成为有支无收，事业性管理的职能更加突出，工作内 容、性质发生了质的变化。国家天保经费的核定，主要是 按林地面积多少进行分配的，未考虑木材蓄积多少、林分 价值高低、管护难易程度和职工人数多少等因素。而大量 的离退休人员、管理人员、后勤人员、护林用车和公用事 业都没有经费来源。由于经济上的困难，导致局场办公场 所破损严重不能维修，护林车辆得不到及时更新、修理， 职工工资不能按时足额发放。管理人员还是执行 XX 年的工 资标准，一线护林员每月只能挣 300500 元生活费，严重 挫伤了职工的工作积极性和责任心。各项生态建设工程实 行报账制，林区无力垫支，难以启动。 三、推进国有林场改革创新的对策和建议 1.理顺国有林场管理体制。应把国有林场性质尽快定 性为国家社会公益型事业单位。以森林分类经营为基础， 综合考虑区域自然、社会、经济状况，按照不同的生产经 营目的，将国有林场划分为生态公益型和商品经营型两类， 实行分类经营，分类管理，大力培育森林资源，积极发展 后续产业，增强国有林场自我积累、自我发展的能力，确 保国有森林资源三大效益的充分发挥。全局 15 个国有林场 全部纳入生态公益型林场，实行事业单位管理，对技术、 行政管理、护林人员重新定岗定责定员，人员经费和管理 经费纳入省级财政预算，各项造林、营林等生产性支出纳 入国民经济和社会发展计划。 2.建立新型森林资源管理体制。应遵照中共中央 国 务院关于加快林业发展的决定精神，逐步建立权、责、 利相统一，管资产与管人、管事相结合的新型森林资源管 理体制。建议省政府出台有关政策，明确规定局、场两级 国有林管理机构的职能，由国有林场管理机构代表国家行 使并履行出资人职责，享有所有责、权、益，建立产权主 体明确、监管责任清楚的国有林场森林资源资产管理体制， 有效保障林场森林资源增长和优化，避免国有资产流失和 破坏。 3.创新林场管理机制。国有林场应探索建立一套干部 能上能下、工人能进能出、工资能升能降的管理机制，调 动职工的劳动积极性，使广大职工自觉地参与市场竞争， 积极地走自我积累、自我发展之路。应家强国有林场领导 班子建设，积极推行场长任期目标管理责任制，进一步完 善林场内部岗位责任制、生产经营责任制，把林场的各项 工作任务和经济指标层层分解，落实到人，实行目标管理。 用人机制实行竞聘上岗、优化组合。建立合理的分配机制， 坚持效率优先、兼顾公平，合理拉开分配档次的原则。通 过机制创新，活化林场经营，促进林场发展。 4.推动后续产业建设。国有林场应按照林业产业政策 的总体要求，结合本场实际，充分利用优势资源，按照因 地制宜、立体开发、适度经营规模、科学决策和管理、多 渠道多形式多层次发展的原则，研究制定产业发展的思路、 目标和规划。项目选择坚持“人好我特”“人多我优” “人缺我有”的原则，面向市场求发展，大力发展林木种 苗、森林旅游、林下开发、特色养殖、技术服务等，走多 产业、多门类、多形式、多成份