农村土地产权的归属、效率与改革方案.docx

农村土地产权的归属、效率与改革方案 内容提要：本文采用标准的经济学分析方法，采用一个地 租与税费模型，研究了地租与税费之间的关系，得出了一 个结论：无论土地的私有产权归谁，各种税赋将完全由拥 有土地剩余索取权的一方承担，而不是由产权所有者承担。 根据理论推导，研究了我国目前农村广泛存在的土地纠纷 和农民税费负担沉重的问题，指出了一些流行的政策建议 的错误，提出了“剥夺村委会的经济权力”的政策主张。 关键词：地租、税费、经济权力 一、引言 家庭承包责任制是中国农村自 1984 年起普遍实行的一 种农业耕作制度。它是这样一种制度：集体在名义上仍然 拥有土地的所有权，但是土地的使用权却在一个满足国家 和农村社区税赋要求的合约下归属农户。家庭责任制使农 户成为独立的农地使用者，并在一定程度上成为农业生产 的经营者。 这种制度是自集体化以来第一次全面确立了以 农民家庭为基础的耕作体系。最初，家庭责任制是一种短 期的、只有 13 年的制度。1984 年后，为了激励农户爱惜 地力并对土地投资，家庭生产责任制合约延长为 15 年， 1998 年以后，又延长了 30 年。这标志着集体的土地产权制 度逐渐地发生了变化，其中土地的使用权完成了由集体向 农户的转变。 虽然家庭责任制显示了巨大的经济效率，但是随之也 带来了很多弊端，这些弊端阻止了农业生产率的进一步提 高，在一定程度上挫伤了农民的生产积极性。其主要表现 在：农业各种税赋沉重并有太大的随意性；虚拟的集体所 有权导致的一些权力和权利滥用；农民拥有的各项产权的 模糊性；行政权力对农民权利的任意约束等等。具体包括： 土地承包期限的任意改变、农村收取的名目繁多的费用、 价格管制对农民收益的侵犯、土地转让的各种纠纷等等。 XX 年，政府出台了土地承包法，该文件蕴含了农 村土地产权私有化的性质，这种特别的性质，不仅使它与 以往的土地法案不同，而且，本质上确定了农民对土地的 使用、收益、流转、出租等权限，而这些权限，在过去绝 大部分是归村委会的。进一步看，XX 年土地法案实际上剥 夺的村委会关于对土地各种权限的权力，这正是 XX 年土地 法案光辉之处。但是，依据产权理论，如果不使私有产权 落入共有领域，不仅需要清楚地界定产权，也需要有效地 保护产权。XX 年法案只是清楚地界定了土地的大多数权利 归属于农民，但是并不能保证农民能够真正地拥有这些权 利。在以往的土地法中也规定了农民的一些土地权属，如 土地承包 15 年不变，或 30 年不变，但是由于农民不能保 护自己的权利或保护自己的权利代价太大，其权利受到很 大的侵犯。阻碍农民不能确保行使自己的土地权利的障碍 有两个：农民不能保护自己的土地权利，或者说村委会或 乡政府越权行使自己的权力，侵占或剥夺农民的土地产权； 乡政府或村委会通过收取各项税费侵占或剥夺农民的土地 收益或土地租金，变相侵占农民的土地产权。 本文从这两个问题出发，研究农村土地改革的方案设 计问题，指出一些流行观点的错误，并提出可操作性的政 策建议。 二、 模糊的土地收益权租、税、费 农民的税费负担沉重1不仅成为经济学家研究的课题， 也成为政治家和当局所重视的问题。在以家庭为主要经济 组织的土地改革以后，关于土地的各种税费就不断地落入 农民的头上。就这个时期的农村地税制度而言，既有明税， 又有暗税。而暗税是软约束的，随意性相当大，往往夹杂 着对农民的乱摊派、乱收费。关于这个问题许多学者发表 了见仁见智的见解，归纳起来，就是一句话“农民负担太 重”，政策建议也是一句话“减轻农民负担”。但是非常 奇怪，中央政府三令五申的要求、命令禁止对农民乱摊派、 乱收费，往往是按下了葫芦起了瓢，一项收费被禁止了， 就改头换面换做另外一项甚至多项收费，农民总税费有增 无减。看来靠政府的行政手段“减轻农民负担”并不是一 种根治的方法，这项政策的理论依据也并未触及问题的根 源。 本部分从土地的收益权角度论证农民土地税赋过重的 问题。 为了清楚地说明目前我国农村土地制度方面的关系， 本人先从一个简化的关系入手分析：假设农村土地制度只 存在两个当事人：村集体和个体农民。村委会拥有土地的 私有产权，其经济关系是市场关系，交易费用为零。在如 此假设下，村委会与农民之间的关系类似于地主与农民的 关系，如果村委会不自己耕种农田，并且所有的土地都由 农民耕种，农民和村委会之间只有一种关系土地的租 赁关系。如果村委会除了将土地租给农民耕种而不能将农 地转作他用，那么，这个村的土地供给就是既定的，因此 面临一条垂直的供给曲线。如果将村集体作为土地的出租 方，农民作为租赁方，租金率就是市场的均衡租金率 r，农 民按这个地租率交纳地租给村委会，村委会按此地租率收 取农民的地租。当然这暗含了在此地租率下农民愿意租赁 的土地数量都可以被满足，因为租地农民的租地数量若多 于村委会拥有的土地数量，均衡地租率会上升；而租地数 量少于村委会的土地数量，则均衡地租率会下降。从经济 效率的角度看，此时资源达到了最优配置，经济是有效率 的。 如果在这个简单的模型中加进政府，政府以征税人的 身份出现，政府征收一个为 t 的数量税，在土地供给刚性 的条件下，税负 t 完全由村委会承担，农民的收入不受影 响，土地的配置效率也不变，此时，村委会获得的实际地 租为 r-t。 如果政府征收的税收 t 等于地租，则村委会得到的地 租率就为零，即 r-t=0。若政府征收的税收 t 大于 r，则村 委会每出租一亩土地将赔钱 t-r 块钱，这样村委会将放弃 土地的所有权，从而政府也将不会拥有税收，因为无人耕 种土地。因此从双方利益最大化的角度看，政府的税收不 会高于地租率 r，一般地说应该小于地租率。 目前，中国农村的实际情况是这样的：土地所有权归 属于村委会，村委会将土地承包给农民，收取一定的土地 承包费 f，政府对农民征收一定的农业税。按中央文件，村 委会承包给本村农民的土地所收取的承包费用是非常低的， 若加进政府所征收的农业税，仍然低于市场上的租金率， 即 r-t-f0。由于村委会除了征收土地承包费外不再征收地 租，因此，农民的土地净收益扣除了村委会的承包费 f 和 政府的税收后，净收益大于零，这意味着农民获得了部分 的地租，或者说农民拥有土地的部分剩余索取权。但是， 土地的这部分地租并没有完全地归属于农民，村委会除了 向农民代国家征收的农业税和为村集体征收的承包费之外， 还向农民征收各种各样的费用。这些费用名义繁多，基本 上包括税、费和义务工三部分，扣除农业税外，还需征收： 农业特产税、屠宰税；费部分指乡政府征收的乡统筹和村 提留，包括：民兵巡联费、计划生育费、五保户、现役军 人费、教育附加费、城乡道路费等五统；村集体征收的村 提留包括：公积金、公益金、管理费等三提；义务工包括： 10 个标准工作日的义务工和 20 个标准工作日的劳动累积工， 另外还需加进各种集资款及不定期的杂费收取等等，这些 已演变成目前我国农村越演越烈的农民负担沉重问题。这 些费用，有些是按人口征收的，可看作人头税，有些是按 土地征收的，可看作是土地税。若令按土地征收的费用为 h，则一亩土地的收费总额为：政府税 t + 承包费 f + 其 他各项按土地征收的费用 h。如果土地租金 r 扣除这些税费 项目后还有盈余，即 r-t-f-h0,农民还拥有部分土地净收 益，因此，农民还会继续耕种农田，但是，如果 r-t-f- h0，村委会就会增加 h 项目，直到 r-t-f-h=0 为止。这就 解释了为什么有些地区农民负担会越来越重的原因：村委 会在不断攫取农民的土地净收益。 若农民拥有土地的私有产权，村委会是否就不能攫取 农民的净收益了呢？答案是否定的，这就是税和租的区别。 无论土地的所有权归谁，只要农民拥有土地的私有产 权，农民就拥有了土地的收益权、使用权、转让权。土地 的转让权包括土地的出卖权、出租权和废弃权。如果农民 自己耕种土地，土地的收益扣除土地的各项投入还有剩余， 这剩余部分就是土地的地租，因为农民拥有土地的收益权， 因此地租归农民所有。如果农民将土地租给他人使用或耕 种，就会收取地租并归农民所有。如果政府开征税收，税 赋负担将完全的落入农民头上，而不论农民自己耕种土地 还是租给他用。假设政府的税收低于农民获得的地租，则 农民将继续耕种或拥有土地；若税收高于地租，则农民就 会将土地弃荒，不仅不会耕种，也不可能出租，若税收等 于地租，则农民处于耕种与弃荒的边界。 同理，如果政府税收低于地租，但是村委会拥有继续 征收其他土地费用的权力，那么村委会所征收的这些费用 就相当于向土地的征税，这些费用依然用承包费 f 和其他 杂费 h 表示，则总税费为 t+f+h。 这些总税费将由拥有土地私有产权的农民负担。 由此我们可以得出一个结论：无论土地的私有产权归 谁，各种税赋将完全由拥有土地剩余索取权的一方承担， 而不是由产权所有者承担。 这个结论是出乎我们预料的，但事实确实如此。无论 农民拥有土地的私有产权还是村委会拥有土地的私有产权， 只要农民拥有土地的剩余索取权，那么农民就将负担税赋， 如果农民拥有完全的剩余索取权，那么农民将支付所有的 税赋，但是税赋的最高支付率等于市场的地租率。由此而 得出如下推论：土地税赋支付者支付的最高税赋率等于市 场地租率。 三、 模糊的使用权土地承包中的违约行为 家庭承包制通过家庭与集体之间的土地承包合约而使 得农民拥有了土地的使用权。与人民公社时期的土地集体 所有制比较起来，今天的农村土地制度虽仍称作集体所有 制，但集体所有制的所有权与使用权被分割了，国家承认 了农民以家庭承包形式获得土地使用权，这是农民在农村 改革之后获得的一项新的权利。关于这项权利，中央政府 在各类文件中及其制订的法律中都明确规定应给予保护。 在第一轮的土地承包合约中，中央文件明确指出，承包地 的使用权归农民，承包期限为 15 年。在第二轮的土地承包 合约中，则规定承包期限为 30 年。但是，在中国几乎所有 的村庄，农民的土地使用权并没有受到保护，并且受到各 级“集体”的极大侵犯和损害，各级集体或政府侵犯农民 土地使用权的普遍手段有： 任意行使村集体或乡政府的行政特权，强行单方改变 承包期限，撕毁承包合约。山西孝义市的土地承包合约普 遍是 35 年调整一次，少数村甚至年年有调整。自 1978 年以来，农民承包的土地已经平均调整 3.01 次，至少有超 过 60%的村庄和 60%的农户经历过土地调整2。 缩小土地承包面积，随意扩大机动田，这是另外一种 侵权形式。据中央政策研究室和农业部的抽样调查，14 625 个村庄中有 98%留有机动田，平均每村达 23.8%，大大 超过农业部 5%的规定3。 强制性规定农民种植品种、播种面积、农产品销售数 量甚至指定销售部门。并对不执行规定的农民予以重罚， 运用政权的力量侵犯农民的经营自主权4。例如，湖北盐 官地区的一些乡镇，在蚕茧收购季节出动乡镇全体干部， “封锁”乡镇范围内的所有路口，阻止农民把家里生产的 蚕茧卖到其他地方。 在中原某乡，当地政府租用 4 部拖拉 机强行将一个村的 56 亩已经抽穗扬花的小麦犁掉，强迫农 民改种烟。1986 年，这个乡强迫农民种葡萄，1990 年为了 接待上级参观，这个乡又强迫农民沿乡公路 100 米搞麦田 套种，1993 年强迫农民种“红富士”，1994 年又强迫农民 种槲桑，1996 年，小麦已经种上了，乡政府又强迫农民将 公路两边的麦子改成大蒜5。 任意剥夺农民的土地使用权，将农地改作他用。1998 年，在洛阳市辛店镇的一个村庄，政府出动警察强制征用 该村庄农用土地 50 亩作为县政府试验用地，导致农民与政 府的激烈冲突。自 1993 年以来，广东、河南、陕西等地发 生多起因土地征用问题引发的农民与政府的冲突事件。 还有一些村庄以家庭承包责任制下的“规模不经济”、 “土地分割零碎”、“狭小的土地与现代化生产不适应” 等为由，某些地方以集体名义开始搞“归大堆”、统一经 营。个别地方开始试办“合作农场”，实行责任田反租6。 对如此明目张胆的违约行为，中央政府发布各种文件 和法律予以制止，经济学家也对违约的原因作出各种解释， 流行的观点有：承包期限太短，不应该是 15 年或者 30 年， 而应当引入一种土地永久使用权制度；在法律上没有确定 土地承包权作为农民神圣不可侵犯的财产权利；政府权力 的滥用；产权关系不明晰等等。 上述观点虽然较为正确地解释了土地承包合约的违约 原因，但是本人认为，这些原因都不是根本性的或者说第 一原因。就合约的期限而言，违约与否并不是因为合约签 订时间的长短，其他工商业合约没有经验数据支持这一结 论，土地承包合约也没有经验数据支持这一结论。相反， 村集体或乡政府几乎都是在中央文件明文规定土地承包合 约期限内违约的，甚至是 3-5 年就更换承包合约，所以， 是否违约与签约年限似乎无关7。 关于“在法律上没有确定土地承包权作为农民神圣不 可侵犯的财产权利”的说法也并不能令人信服地解释这种 违约现象。在中国，中央文件具有与法律同等的地位，而 迄今为止，中国所有关于土地制度的改革措施都倾向于稳 定农村家庭承包责任制，并详细规定了禁止基层组织随意 调整土地承包权的各种措施。但是具有法律效力的中央文 件并没有保护农民的土地使用权。 关于“政府权力的滥用”说，张孝直8先生认为： 国家广泛而又深入地介入农村地权关系不仅可以从国 家对地权关系的宏观决策上折射出来，也可以在微观层 面上体现出来，例如，国家向农民征地，便是国家权力直 接介入农村。如果从国家、集体与农户三者关系来看农村 地权关系，人们便容易发现，尽管家庭承包责任制时代的 地权制度与人民公社的财产权制度有很大的区别，但在权 力地位最终决定地权归属这一点上，农村改革前与农村改 革后没有实质区别。权力对权利构成现实和潜在的威胁， 这是中国农村土地问题的总根源。 表面看，村集体或乡政府的单方面违约，是因为借助 了政权或行政权力的力量，但是究其根本，权力只是对村 集体或乡政府的土地所有权的一种保护或者说权力成为了 它们成功违约的一种外部力量，这种力量使得合约双方 村集体和农民之间的权利不平等，进而言之，权力使得 合约双方的权利不同或受保护程度不同，而不是使拥有权 力一方违约的必要条件。 “产权关系不明晰”的观点也没有从根本上指出村集 体必然违约的要件。由于交易费用的存在，任何产权的界 定都是不完全的，从而任何合约或合约结构也都是不完全 的。 产权关系不明晰只是埋下了违约契机，而不是违约的 必然。换言之，无论土地的所有权甚或产权的归属如何， 就土地承包合约而言，在交易费用的约束下，合约双方的 责、权、利的规定是清楚的，因此，村集体单方违约的根 本原因也不是因为产权关系不明晰。 本人认为，土地承包合约与其他各种合约没有什么本 质上的不同，与其他合约一样，对个人利益最大化的追求 所导致的机会主义行为是违约的必要条件。在既定的产权 制度下，村集体拥有土地的所有权，它作为土地的发包方 与农民签订土地承包合约，村集体的代理人村干部与 其他代理人也没有什么本质上的不同，其根本目的也要追 求个人利益最大化。在个人利益约束的前提下，只要有更 好的机会、有更大的利益获得，他们就倾向于违约。有大 量的经验事实支持这一结论：当国家征地可以使村干部获 得大量的金钱或利益上的好处时，村干部就积极违约9。 当农民承包的土地上的收益超过其他土地收益从而获得更 高的利润率时，村干部就倾向于提高承包款以便更便利的 供其使用，或者类似于“夺佃”，剥夺农民的承包权以便 于将该土地承包给村干部的亲属或者承包给行贿者。 如果强迫农民种植某些特定的农产品可以给村干部甚 或乡政府官员带来职位的升迁或突出的政绩时，乡政府官 员和村干部也会积极的违约。土地承包这种单方面的违约 行为与其他合约违约行为唯一的不同在于土地承包的违约 可以动用政权的力量为其违约提供保护，虽然这种权利的 保护是违法的，但是由于农民力量的弱小、知识的缺乏和 保护自己权利的代价高昂，使得农村这种违法行为屡禁不 止，从这个意义上来说，张孝直先生的论断才是对的，但 也仅此而已。 结论是，只要村集体和农民之间存在“承包土地”的 合约关系，只要合约双方都遵循个人利益最大化的假设前 提，那么，当要素或产品的相对价格变化后，合约双方都 有违约的机会主义倾向。如果违约比履约获得更大的好处， 那么当事人就倾向于违约，相反，就履约。实际上，当合 约条件变得不利于农民时，农民也倾向于违约弃荒土 地10。只不过农民的违约会受到更大的限制或惩罚，但 这只是表示合约双方的权利或权力不对称，而不能说明其 他。 四、 模糊的转让权限制的权利 土地的处置权利或转让权利归属于谁？从土地承包合 约看，农民和土地所有者村集体签订的是土地使用合 约，因此，土地的处置权利应该归属于村集体。但是，我 国法律对农民集体土地处置权或转让权实行非常严格的限 制。无论是宪法、民法通则、土地管理法等都规定了任何 组织或者个人不得侵占、抵押或者以其他形式非法转让土 地，并规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体 所有的土地实行征用”11。实际上，虽然集体拥有土地 的所有权，但是并不拥有土地的转让权，土地的处置权利 归属于国家。 但是，对土地的使用权的处置权利归属于谁？这却是 一个“剪不断理还乱”的头疼问题。农民认为既然承包了 土地，拥有了土地的使用权，那么在承包期内，土地使用 权的转让权利应归属于农民，而村集体则认为，承包给农 民的只是土地的使用权，而不包括使用权利的处置或转让。 对于土地使用权的处置或转让问题，引发了经济理论界的 大争论，也促使了我国关于农用土地的法律修正。 在宪法修正案中规定了“土地使用权可以依照法律的 规定转让”，但是并没有明确规定这项权利归属农民还是 归属村集体。在 1998 年土地管理法修正案第十四条、第十 五条规定：在土地承包期内，对个别承包经营者之间承包 的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上的 成员或者三分之二以上的村民代表同意，并报乡人民政府 和县级人民政府农业行政主管部门批准。农民集体所有的 土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的， 必须经过村民会议三分之二以上的成员或者三分之二以上 村民代表的同意，并报乡人民政府批准。 从法律规定看，农民承包土地的使用权的转让或处置 不归农民个人所有，但也没有明确将该项权利界定给村集 体，而是采用了非常含糊的语言：要求村民会议解决。为 了使村民会议更代表农民个人的利益，又添加了一项附加 条款：必须有三分之二的村民或村民代表同意并报上级批 准方可生效。正是由于模糊的权利界定，导致该项权利的 一大块落入了共有领域，而农民和村集体之间对这块共有 领域里的权利争夺，成为长期以来农村土地合约矛盾的焦 点。 从土地使用权的转让和处置的实际实施看，村集体拥 有这项权利的大部分，或者说，村集体攫取了共有领域里 的大部分权利。村集体之所以能够攫取大部分共有权利， 缘于两个原因：其一法律规定的“三分之二的村民或村民 代表12”给了村委会极大的可操作空间。关于三分之二 的数字认定，没有机构监督或监督成本太高。村民代表的 产生直接受制于这个村庄的民主自治问题。关于该问题， 各个村庄的差异也相当大，实际上，村民代表这个概念带 有极大的模糊性。其二，“上级批准”的规定是将土地使 用权的处置权利最后界定给了政府机构，政府机构批准与 否决定了这项权利转让的合法与否，由于村委会与乡政府 之间的行政隶属关系，这将给村集体更大的权力以攫取共 有领域的利益，并为村委会贿赂乡政府官员提供了可能。 经验资料也支持之一结论。农民与农民间的土地流转占土 地使用权的转让部分非常小分点13。其余的部分都是由 村委会行使的权利。 目前我国农村法律所允许的土地使用权的转让大概有 这样一些项目：本村民之间的转包、改包；外村民的承包； 政府征地。利益最大的是政府征地，但是，几乎所有的村 庄，这项土地使用权的转让权利都被村委会所攫取，而农 民对此几乎没有任何权利。 1998 年土地管理法修正案规定了政府征用农地给予的 补偿费用，第四十七条规定： 征用耕地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。 征用耕地的补偿费用包括土地的补偿费、安置补助费 以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费， 为该耕地被征用前三年平均年产值的六倍至十倍。征用耕 地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要 安置的农业人口数按照被征用的耕地数量除以征地前被征 用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的 农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均 年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用的耕地的安置补 偿费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。 依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费， 尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自 治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是， 土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三 年平均年产值的三十倍。 土地法详细规定了国家征用耕地的补偿费用项为：土 地的补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。 并对各用项的具体数额作了规定。但是因为这项土地转让 权利归属不明确，关于补偿费用途的模糊性就变得非常大。 第一，该项费用归属于原土地的使用者农民，还是归 属于村集体。单纯从权利角度看，如果村集体拥有土地使 用权的转让权，那么这项权利应该归集体，但是，并没有 法律明确界定这部分权利归村集体。从失去土地使用权的 农民来看，土地的补偿费应该归农民，但是农民没有力量 保护他的这项权利。所以，土地补偿费就成为共有领域里 的利益，由于村委会的力量强大，甚至可以动用政权的力 量，这部分好处就被村委会获得。第二，关于安置费。从 字面的意思理解这项条款，此费用应该用于失去土地的农 民的未来生活安置，但是，由于该项权利被村委会攫取， 村委会就动用权力将该项费用截留，对于失去土地的农民 给予较少部分的安置费或者采用重新承包土地、调整机动 用地等办法给失去土地的农民一定的新的承包地。第三， 关于地上附着物和青苗的补偿费，也是最小的一部分，给 予失去土地的农民以补偿地上损失。从全国各地情况看， 被征土地的农民得到的补助款项大部分是地上附着物和青 苗的补偿费。1998 年，洛阳市郊区人民政府为在当地发展 所谓高科技农业，决定征地 50 亩。征地的费用是每亩 33 万元，而农民拿到手的只是赔偿每亩地青苗费 1000 元，其 余征地款全进了镇政府的钱库，号称“镇管村用”14。 可见，由于权利的不清楚，绝大部分土地补偿款项被 村委会以集体的名义所攫取。 五、 农村土地承包法案 1. 土地承包与税费改革法案 关于家庭承包制第一轮承包期限大约在 1997、1998 年 基本到期，全国农村大约在这两年内都开始了第二轮土地 承包。针对第一轮土地承包出现的权利不清、随意变更承 包期现、土地使用权的流转权限制等问题及对承包土地乱 收费现象，在第二轮土地承包开始阶段，政府出台了关于 土地承包和税费改革两套法案，两套改革法案都是旨在稳 定和完善土地承包关系、保障农民权益和减轻农民负担。 1997 年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了 关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知，该 通知确定了第二轮土地承包期限为 30 年，如果承包期不满 30 年的，要延长至 30 年。对村集体拥有的机动地的数量要 求严格控制在 5%以内，对一些乡和村剥夺农民权利和乱收 费等作了一些原则上的规定，但是与以前“关于农村土地 承包”的法律规定没有什么根本性的不同。1998 年全国人 大第四次会议通过的修订的中华人民共和国土地管理法 中关于农村土地承包的部分也基本上与 1997 年法案相同。 而 XX 年 8 月 29 日第九届全国人民代表大会常务委员 会第二十九次会议通过的中华人民共和国农村土地承包 法则与 1997、1998 年法案有着本质上的不同。首先，从 形式上，农村土地承包法是一项单独的法案，而不是像以 往一样将土地承包法置于土地管理法中的农用土地部分体 现。其次，从内容上，与以往的农村土地承包法有着本质 上的不同。它共分为 5 章，包括总则、家庭承包、其他方 式的承包、争议的解决和法律的责任、附则等内容。从法 律上更详细的规定了承包双方的各项权利及其违约条款。 该法案是我国第一次从法律上界定了农民在承包期内拥有 土地使用权、收益权和土地使用权的转让权或流转权，并 且严格规定了由使用权的转让而获得的收益全部归转让使 用权的农民所有，而被征用土地的所有补偿费用也全部归 属于农民自己。XX 年法案旨在稳定和完善土地承包关系， 赋予农民长期而稳定的土地使用权限，依法规范了承包当 事人的行为。法律明确了对农民土地承包经营权的保护， 禁止承包期内发包方收回和调整农民的承包地；任何组织 和个人不得剥夺和非法限制农民承包土地的权利，不得采 取性别歧视；承包方有权自主组织生产经营和处置产品； 有权依法获得相应的补偿；有权依法对侵害其承包权益的 行为提出申请仲裁或向法院起诉，有权依法要求侵害人承 担民事责任直至刑事责任等等。总之，该法案在很大程度 上承认了农民对土地的私有产权。 与之配套的税费改革方案则没有这么顺利，目前中国 农村普遍实行试点式的税费改革方案，但是税费改革的宗 旨也是在法律上降低农民的税费负担。 2. 土地承包法案的私有产权意蕴 XX 年法案明确规定了村庄内新增人口的土地承包权只 在三个方面选择：集体依法预留的机动地；新开垦的农地； 承包方依法自愿交回的土地。这项规定明确指示了当村庄 在这三个方面没有多余用地的时候，村集体不得以新增人 口为由，重新划分土地承包方案，这项规定确保了农村土 地承包权的长期有效性。该法案对已婚妇女的土地承包权 限作了详细的规定：承包期内，妇女结婚，在新居住地未 取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或 者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住生活但在新居 住地未取得承包土地的，发包方不得收回原承包地。这项 新规定不仅保障了已婚妇女和离婚妇女的土地承包权利， 而且在土地可以流转的情况下，妇女所拥有的这项权利不 会因为土地的不可流动性而造成实际上的丢失，当妇女远 嫁它村或离婚后远离居住地的时候，妇女完全可以将她拥 有的承包地流转出去而坐收租金收益。只有在这种意义上， 妇女才真正拥有了土地的使用权。 该法案还详细制定了违约和争议的解决方法，进一步 保障农民的土地使用权：发包方不得干涉承包方依法土地 经营权；在承包期内不得违反规定受贿、调整承包地；不 得以少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营 权而进行土地承包经营权的流转；不得以划分“口粮田” 和“责任田”为由收回承包地搞招标承包；不得将承包地 收回抵欠款等等。这些规定从法律上界定了发包方的权限 范围，为限制发包方的越权行为制定了法律依据。 依据科斯定理，在交易费用约束下，权利界定越清楚， 资源的配置就越有效率，不难看出，XX 年法案无论在法律 上还是在实际可操作性上，都使得承包方农民和发包 方村集体或乡政府的权属进一步确定，而且在法律上 作出这样明确的规定将大大减少因为不确定的权属所产生 的合约双方各种争议和纠纷，也大大降低了交易费用，无 疑，这项法案将对农村资源配置进一步优化和经济效率的 提高起不可低估的作用。 但是，这些都不是该法案的核心内容或者不是该法案 的本质特征，XX 土地承包法案最根本的特征是将对土地使 用权的流转权或者转让权的权利界定给了农民。正是这一 权利的明确法律归属，使得农民在长达 30 年的承包期内， 拥有实在的承包土地使用权、经营权、收益权、收益处置 权和使用权的转让权或流转权。这项权利束的拥有，使得 农民在某种程度上真正拥有了土地的私有产权。土地承包 的私有产权意蕴才是 XX 土地承包法案真正的特征或与以往 土地法案的本质性区别。该法案的第十六条、第三十二条、 第三十六条界定了农民拥有承包地的使用、收益和土地承 包经营权流转的权利： 承包方有权依法享有承包地的使用、收益和土地承包 经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品； 承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿； 通过家庭承包取得土地承包经营权可以依法采取转包、出 租、互换、转让或者其他方式流转；土地承包经营流转权 的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定， 流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、 扣缴。 而第三十三条、第三十四条、第二十五条确定了农民 拥有的这些权利不能被任何组织或个人所剥夺，任何的转 让或者流转都必须以合约双方自愿为前提： 土地承包经营权的流转应遵循平等协商、自愿、有偿 的原则，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土 地承包经营权的流转；土地承包经营权流转的主体是承包 方，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和 流转的方式；国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农 村土地承包或者变更、解除承包合同。 XX 法案不仅清楚的界定了农民承包土地的各项权利， 而且确定了农民拥有自由交易权利束的权利。前一项权利 的确定使得原来不清楚或不归农民所有的权利变得清楚或 归农民所有；而后一项权利的确定，是将市场的原则引入 土地权利束交易中，这将给农民一个更大范围的选择权利 交换的方式。 3.私有产权与配置效率 XX 年以前的关于土地承包法案的好多权利没有被清楚 地界定，在村集体和农民之间力量悬殊的情况下，村集体 会成功的攫取共有领域里的利益，在攫取利益的过程中必 然会出现租金耗散的效率损失状态。这首先是因为，攫取 所得的部分成本由别人承担，通常会导致攫取者并不善待 公共领域里的价值。其次，攫取者为了掩盖其攫取行为的 非法性，会被迫采用某些非效率的方法。最后，攫取得益 会激发更多的人参与攫取，从而增加垄断或界定攫取权的 费用，导致可攫取的“租金”被非生产性的用途耗散。关 于该问题本人在本章的第 3 节做了详细的论证。不仅如此， XX 年以前的土地承包法案还将一些权利界定给了村集体。 如果说，XX 法案只是将原来界定给村集体的权利界定给了 农民，那么依据科斯定理，在交易费用为零的条件下，无 论产权的最初归属如何，与资源的配置效率是无关的。如 果假设权利界定给村集体和界定给农民所产生的交易费用 是一样的，那么，实际上土地资源的效率配置就没有什么 不同，所不同的仅仅是收益分配问题，如果从这个角度上 说，那么 XX 年土地承包法案的价值就大打折扣了。在交易 费用不为零的现实世界，土地权利界定给农民和界定给村 集体所产生的交易费用不同，就必然导致了资源配置的效 果不同。 最根本的一条就是村集体是虚拟的，或者说村集体拥 有虚拟的土地所有权及其与之相关的子权利。由于村集体 本身是村民的化身，但在本质上与村民的根本目标不同， 在资源配置方面二者就会出现很大的偏差或者说交易成本 根本不相同，因此权利界定给村集体和界定给农民会产生 不同的效率，一些学者指出，如果权利界定给前者会导致 更大的共有领域空间，为获得这部分权利而导致的租值耗 散增加了交易成本。而如果将这些权利界定给农民，权利 落入共有领域里的可能性降低，为攫取共有领域的权利导 致的租值耗散减少，交易成本随之降低，资源配置就会更 有效率。 关于集体所有权虚拟的论断，许多经济学家作了精辟 的解释。周其仁教授指出： 集体公有制既不是一种“共有的、合作的私人产权”， 也不是一种纯粹的国家所有权，它是由国家控制但由集体 来承受其控制结果的一种农村产权制度安排。 在承认个人合法产权的条件下，任何集合起来的组织 可以最终追溯到组成集合体的个人，因为归根到底是个人 在选择集合方式、管理方式并为此承担相应的财务结果。 这时集合的主体可以看作是个人选择的结果，是个人将自 己的产权集合起来委托给集合体，并为此规定了集合的条 件和执行程序。但是，当个人合法拥有生产性资源的权利 被法律否定之后，个人不可能选择经济组织，也不可能承 担相应的财务责任。在此条件下，公有制企业成为不能分 解为任何具体个人的抽象，再也不能向组成的成员个人作 进一步的追溯。在公有制企业庞大的体系里，实际上活动 着的全部是形形色色的“代理人”，而并没有可以追溯的 最后委托人。 作为村集体，它是农民利益的代表和农民的化身，但 是，在不同的利益面前村集体的代表或者代理人并不能完 全代表农民的利益，并且由于不能追溯最终的委托人，就 使得代理人更加肆无忌惮的为自己谋取福利，并为了自己 的福利而不惜牺牲资源的效率配置。因此，将权利界定给 一个不清楚的村集体会导致更大的效率损失。 村集体不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合， 是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体。在 1998 年 国家土地管理法确定：“农民集体是指乡农民集体、 村农民集体和村内两个以上农业集体经济组织，包括由原 基本核算单位的生产队延续下来的经济组织”。该法案在 一定的意义上将“农民集体”确定为“农业集体经济组织” ，但这与正式的法律表述是不一致的。这种模糊不明确的 规定，导致经济实践中的混乱。在现实中，有些地方是由 村民委员会或村民小组等非经济组织履行土地产权的职能； 有的地方虽然规定土地由其农村集体经济组织所有，可是 国家征用土地却仍需经村民小组同意，征地补偿款仍由村 民小组支配；有些地方则由于无法确定“农民集体”的法 律性质，虚设产权主体，以至失去土地的发包主体，造成 产权混乱现象(于建嵘, XX)。 由此可见，在村集体概念模糊不清的时候，将权利界 定给村集体要比界定给农民会产生更大的交易成本和导致 资源配置的失调，而界定给农民将会使得资源配置趋于帕 累托效率。还可以大胆的预言，XX 年土地承包法案必然会 给农村经济带来一个更大的发展空间。 六、流行的观点 目前，流行着形形色色的关于解决农村土地纠纷和税 费负担问题的方案，比较著名的有：土地私有化、税费改 革、制定详尽的有利于农民的土地法案、取消镇政府村委 会、加强基层的民主化进程等等。本文的这部分，将详细 论证各观点的利弊及其在实际应用中所起的作用。 1.土地私有化 土地私有化是近年来理论界讨论非常热烈的话题，主 张土地私有化者有之，反对土地私有化者亦有之。本人对 土地私有化持赞成态度，但本人主张是，土地的所有权和 产权是可以分开的，只是将土地的私有产权界定给农民， 而政府仍然拥有土地的所有权，而 XX 年土地承包法案 的宗旨也正是如此。本人所以坚持土地的私有产权，基于 既定约束下的成本最优或收益最大的经济学基本原理。在 交易成本不为零的条件下，将土地的产权界定给农民将比 界定给村政府会产生更大的收益。正是从这个意义上，本 人拥护土地的私有产权。但是土地的产权私有并不能完全 解决我国农村所存在的土地纠纷和税费负担两大难题，其 理由如下： 第一，任何制度或合约能够顺利施行，不仅需要清楚 地界定产权，而且还要有效地保护产权，否则制度或合约 将难以执行，违约、越权及各种侵权行为将会发生。实际 上，在我国农村虽然土地的私有产权没有清楚地界定给农 民，但是，农民和村委会所签订的土地承包法案中的各项 权利的确实是相当清楚的。就土地承包年限而言，无论是 第一轮土地承包法案还是第二轮土地承包法案，都确切地 规定了承包年限，中央文件也规定了第一轮承包期是 15 年 不变，第二轮承包期是 30 年并且不变。但是，中国许多村 庄不仅没有忠实地履行土地承包合约也没有忠实地执行中 央文件。就 XX 年土地承包法案而言，已经明确地将土地的 使用权、收益权、流转权界定给了农民，但是农民并没有 完全得到法律上赋予他们的各项权利，这缘于两个原因： 其一，村委会不能忠实地传达中央文件，故意或非故意地 剥夺了农民的知情权。其二，农民不能有效地保护自己应 该拥有的权利，或者保护他的权利成本太高而放弃保护。 如农村村民因土地承包纠纷而打官司将面临巨大的财产损 失和人身不安全问题。 第二，正如本文的第二部分所论证的：无论土地的私 有产权归谁，各种税赋将完全由拥有土地剩余索取权的一 方承担，而不是由产权所有者承担。如果农民拥有土地的 剩余索取权，但村委会拥有对土地征收税费的权力，那么 土地所产生的所有剩余地租，在理论上讲完全可能归 村委会所有。或者说村委会通过它的征收税费权力，成功 地将地租全部归其所有。 因此，土地产权私有化尽管是相当必要的，但是它并 不能完全解决目前我国农村存在的土地纠纷问题和税费负 担沉重的问题。 2税费改革问题 农村税费改革或降低各项税费是许多学者和政治家热 衷的问题，并且认为这是解决农民负担沉重的唯一出路。 1998 年，国务院办公厅下发了关于农村税费改革法案有关 问题的通知，接下来，中央接连下发了关于税费改革的具 体内容和措施。从实践上看，有些地区开始了农村税费改 革试点工作，目前有普及的趋势，有些地区为了防止滥收 费，采取了一事一议和各项收费登记在册，农民人手一册， 而未登记在册的收费农民有权拒交等具体措施，但是，这 些措施的有效性并不明显，手续也相当繁琐，交易成本较 高。另外，本质上也并没有更本解决农民的负担沉重的问 题。或许这些措施能够降低农民税费总额，但是却比必然 意味着农民不再承担不合理的税费负担。不过直到目前， 并没有明显的数据说明绝大多数农村的农民税费负担下降。 而且，有些税费虽然被改革掉了，村委会还会变换花样收 取其他的费用，因此，农民的总税费可能并未减少。 3.关于制订详尽的有利于农民的土地法案 这一建议的目的是确定土地的各项权属，并尽可能地 将土地的一些权属界定给农民。但是，产权不仅要界定清 楚，还必须能够有效地保护，在法律上界定给农民的权利， 农民并不能全部地拥有，或者说全部地拥有代价太高，因 此，这项措施也不是根本解决土地纠纷和税费负担沉重的 行之有效的方法。要想使这种方法奏效，各级政府必须严 格执行各项法案，并有效地监督村委会严格地执行这些法 案。很明显，在目前中国农村的政治环境、行政环境、法 律环境约束下，低成本地保护法律赋予的农民的权利是不 太可能的。 4.加强基层民主化进程 有些学者将农村改革的希望寄托于农村基层的民主化 进程上。这是无可厚非的，也是必须实行的。但是这一过 程是缓慢的，代价昂贵的。并且农村基层的民主化进程依 赖于整体政治体制的民主化进程，在整个政治体制民主化 进程缓慢的情况下，一个村的民主自治组织并不能真正实 现民主自治。 5取消乡政府和村委会 这项措施与前几项措施比较，不仅相当极端，而且也 比较孤立，难以取得较多人的认可。但是，作为一项极端 的改革措施，它具有一定的合理性。持该观点的人士认为， 村委会和乡政府在目前已经没有存在的必要，并且就其所 起的作用看已经是弊多利少。可是，持这种观点的人不仅 没有给出其论断的实证分析，也没有给出令人信服的经验 证明。本人认为，从经验上说，撤销乡政府和村委会，由 县级政府直接面对一盘散沙的个体农民，其行政管理费用 将是巨大的，行政难度是可想而知的。从历史上看，至少 从明清时期，行政设置就已经建设在乡一级了，而各个村 也有公共机构，虽然它不是一级政府行政机构，但是可以 协调人际关系、邻里关系和与政府之间的关系。目前我国 农村的行政结构基本上采用了明清以来的行政结构形式， 对于这种行政结构形式对经济发展、社会福利等各方面的 影响，目前还没有看到令人信服的、权威的分析。因此， 极端地提出取消乡政府和村委会这种解决问题的方式，至 少是不负责任的。 七、政策建议：剥夺村委会的经济权力 根据本文的分析，本人提出一个交易成本较低、并可 操作的解决方案：剥夺村委会的经济权力，它包括如下几 项措施： 1剥夺村委会的土地所有权，一切土地收归国有，国 家作为土地的所有者。作为土地所有者，国家拥有农用土 地转作他用的审批权、有