农村土地金融制度构建的思路与方案构想.docx

农村土地金融制度构建的思路与方案构想 摘要：农业是安天下、稳民心的战略产业，没有农业现代 化就没有国家现代化，没有农村繁荣稳定就没有全国繁荣 稳定，没有农民全面小康就没有全国人民全面小康。改革 开发 30 年的时间里，我国经济发展取得了举世瞩目的增长， 但是在非凡的成就下也潜藏着很大的危机，比如城乡经济 社会发展不平衡；农民持续增收难度加大；农村生产投入 不足缺乏资金，这些都严重制约了我国农业的发展。在此 背景下，文章选择农村土地金融制度构建思路与方案为题， 以土地使用权为抵押贷款和发行土地抵押债券，解决农业 生产资金问题，推动农业和农村的发展。 关键词：农村土地；金融制度构建；思路与方案 土地金融是金融业的一种特殊形式，一般是指围绕土 地开发、改良、经营等活动而发生的筹集、融通和结算资 金的金融行为，即以土地作为信用保证，进行抵押从而获 得的资金融通。本文所涉及的土地金融研究对象为农业经 营用地，具体思路与方案如下。 一、农村土地金融制度构建的前提条件 土地产权规范化与土地使用权流转的合法化 我国现行的农村土地产权制度，将集体土地的所有权 和经营权分开，所有权归集体，经营权归农民，实行两权 分离、统分结合的双层经营体制。XX 年 10 月 12 日中国共 产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过了中共中 央关于推进农村改革发展若干重大问题决定，该决定指 出“必须加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全 土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许 农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土 地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”产权明 晰了，土地使用权流转合法化了，就能够借助金融市场， 以利率为杠杆，通过对土地使用权的合理流动，发挥土地 的增值功能，促进土地资源的合理配置。这为建立以农村 土地作为抵押的金融制度创造了条件。 土地财产价值可计量化 我国农地融资制度是以土地使用权为抵押，通过发行 土地债券来筹集资金。因此，抵押标的物产权权益的市场 化，从而形成明确的土地产权价格是土地抵押成立的前提 条件。将各产权主体权益推向市场，以货币形式来表示其 价格，这样，土地财产价值就可明确计量。马克思的级差 地租理论和西方经济学理论，为土地价格的计量提供了理 论指导，那些已经建立了农地金融制度的发达国家及发展 中国家，也形成了一套比较完整的土地价格评估方法，这 就为农地金融制度的有效运行和评估提供了可借鉴的经验。 证券市场的发展和农民投资意识增强 土地证券化把非流动性土地财富变成可流动性的债券 以融通资金，即把固定在土地上“死”财富变成“活”财 富，增加了社会的流动性财富。并且，为农地融资制度建 设募集资金，起了积极的作用。随着农村劳动力转移及农 民收入的提高，农民手中也积累了大量的财富。他们从原 先的解决温饱问题，观念开转变了，更加注重理财，投资 意识增强，投资理念也日趋理性化，土地债券将成为证券 市场新的投资亮点。土地资源的稀缺性、增值性、土地证 券的高流动性以及国家对农业一贯性倾斜政策，加之土地 证券的投资主体多元化，都将确定土地证券在证券市场的 “硬通货”特征。因此，证券市场的发展和农民投资意识 增强，对解决农地融资制度资金难题起了积极的作用，有 利于农地融资制度的生存与发展。 社会经济、法律环境优化 XX 年 10 月 12 日中国共产党第十七届中央委员会第三 次全体会议通过中共中央关于推进农村改革发展若干重 大问题决定也指出，“以家庭承包经营为基础、统分结 合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合 农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基 石，必须毫不动摇地坚持。赋予农民更加充分而有保障的 土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不 变。”这些都为土地使用权的合理流动提供了法律基础， 为开展农地金融营造了法律环境。同时，还有其他的法律 支持，如担保法等，这些都是农地融资制度构建的法 律基础。 二、农村土地金融制度构建的基本原则 坚持农地集体所有制原则 在我国建立土地融资制度，并不意味着土地变为私有 财产。土地用于贷款抵押品，是在坚持社会主义集体所有 制，土地所有权与使用权发生分离的前提下，通过农户对 承包土地使用权的拥有及转让而实现抵押过程。因而，我 国土地抵押是农户土地使用权的抵押，抵押工具是所承包 土地的承包经营权证，而不是土地所有权抵押。 坚持不得改变农地用途原则 “我国人口多，人均耕地少，耕地后备资源不足。这 是我国国情的一个重要特点。因此，十分珍惜、合理利 用土地和切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基 本国策。我国农地融资制度的构建，必须坚持不得改变农 地用途原则。 坚持政府支持原则 农业的比较效益低决定了其贷款的利率特性。现有银 行一般不会接受农村土地为贷款的抵押品。因而必须由政 府应用有效的手段，如特设农地金融机构贴息提供贷款， 建立土地银行、土地抵押信用合作社，或者以利息补贴、 损失补偿、特殊准备金等优惠政策来扶持农地融资。在当 前农村金融体系中，除了农业发展银行承担主要政策性业 务外，其他金融机构在商业化利益驱动下，业务的方向已 发生转移。因此，在我国建立农地融资制度需要中央政府、 地方政府资金和政策支持。 坚持自愿、合作原则 XX 年 10 月 12 日中国共产党第十七届中央委员会第三 次全体会议通过中共中央关于推进农村改革发展若干重 大问题决定指出“按照依法自愿有偿原则，允许农民以 转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包 经营权，发展多种形式的适度规模经营。”可见，土地承 包经营权的流转必须建立在自愿的原则下，而且，合作制 的建立也要求在自愿原则的基础上。 三、农村土地金融机构组织体系的构建 建立农地金融制度，首先要解决的问题是构建一种什 么样的组织体系。有效的组织体系是农户与资金有机结合 的金融中介，是保障农地金融制度高效运行的关键，同时 也是土地金融业务开展的前提和基础。 构建国家的土地银行 建立政策性土地金融机构：国家土地银行。从我国的 实际来看也确实有必要建立土地银行。土地金融首先执行 的是国家的土地政策，政策性比较强。而商业银行在利益 最大化的驱动下，不可能承担政策性如此强的金融业务。 否则，不仅会影响商业银行的发展，还会严重影响土地金 融业务的开展。从国外发展土地金融的经验来看，大多数 国家都建立了政策性土地金融机构，这些机构在发展土地 金融业务上功不可没，如美国的联邦土地银行、法国的土 地信贷银行、韩国的土地金融公库等。国家应该由中国人 民银行、国家土地管理局、农业部出面筹建土地银行。国 家土地银行要接受中央银行的监管。国家土地银行是办理 土地金融业务的最高管理机构。它的主要职能是：制定和 组织实施国家土地金融政策方针；为其他土地金融机构提 供资金、指导和其他便利；监督管理其他金融机构；审批 土地使用权抵押申请，为土地经营者提供长期低息贷款； 发行或委托有关机构发行土地债券并负责还本付息等。 协助农民建立土地抵押贷款合作社 合作社组织向来是农地金融体系的基本组织，如美国 的联邦土地合作社、德国土地抵押信用合作社。这种合作 组织在农地金融体系中有着重要的作用。首先，它作为土 地债券发行的信用保证，使债券具有更强的流动性。在德 国，合作社直接负担债券的发行、付息及清偿责任，债券 也完全用合作社的名义发行，任何一张债券的担保品，都 是合作社所收到社员抵押的全部土地，而不是指明某特定 的土地担保某张债券。这样是土地金融的流通范围得以扩 大，不受地域的限制，而且，这样也使债权人与债务人的 关系由购券人与借款人之间的直接关系，变为债权人与合 作社，合作社与社员之间的间接关系，从而减少了借贷者 之间的直接矛盾和冲突。其次，我国农业生产的地域性及 土地利用的分散性，使农村土地金融业务操作起来相当复 杂。农抵押品的考察测量，分等评级估价，贷款的发放与 收回以及贷款用途的规定和管理，手续复杂，都要花费巨 大的人力、物力、财力。因而让农民联合起来，按合作的 原则组成土地抵押组织，使土地金融活动均通过基层组织 与借款农民人发生联系，基层组织是借款者自己的组织， 土地抵押的大部分基础工作都可以由基层组织完成，并负 责信用的管理和监督，这样会减少土地抵押制度的费用， 提高制度效率。同时，也可以减低借款人的道德风险。 四、农村土地金融制度的具体运作构想 在现阶段，农村土地金融业务实际运行主要是通过农 村信用合作社来实现。资金融通过程不外乎三个过程：资 金的筹集、资金的使用和资金的回收。因此，农村土地金 融制度运行是通过资金的筹集、贷款的发放及贷款的回收 这一个完整的业务过程来体现的。 资金的筹集 1、自有资金。可以类似美国的做法，由中央财政先注 入一笔资金认股，同时像社会发行股票，允许机构、企业、 居民参加认股，但是只有政府及土地抵押贷款合作社所认 购的股才有投票权。并且，在合作社的组织章程上明确规 定，土地银行的正当合法股东，应为各区农民所组织的土 地抵押贷款合作社。等到合作社发展的一定的规模，将中 央政府、地方政府的股金给赎回，是土地银行变成土地贷 款合作社的上层联合机构。 2、发行土地债券。发行土地债券是农地金融组织筹集 资金的主要手段。发行土地债券将固定在土地上的资金重 新流动起来，进入流通领域，以扩充社会资金的来源。债 券面值的差别化和层次化，可以适应购买者多层次的投资 需求，具有较大的选择空间，债券以政府或土地银行所获 得抵押的所有土地为担保，安全可靠，因此，发行土地债 券应成为农地使用权抵押贷款的最主要的资金来源。 3、向其他专业金融机构拆借资金。向其他专业金融机 构拆借资金，主要是为了满足土地银行临时性的资金需求。 可以作为土地银行一种短期资金来源，要求央行进一步开 发同业拆借市场，让参加拆借市场更加主体多样化。 贷款的发放 当土地经营者需要借款时，可向信用合作社递交申请 书，说明借款的用途及数额，并附缴土地使用权证书，以 作借款的抵押。信用合作社会在收到这些申请书和契约后， 一面审核，一面派人测量抵押土地，估计价值，并考察该 地是否有其他纠纷，倘若可以给予贷款，则在申请书上签 字保证，然后将一切文件交土地银行。土地银行再经过一 番审核后，如觉得可以给予贷款，就会收存申请书及抵押 证件，将贷款交合作社转交借款人。借款人与合作社订立 贷款合同，确定贷款的利率、期限和偿还办法。贷款利率 应以低息为主，要低于土地债券利息，差额部分有国家财 政补贴。借款人领款时，将用借款的一定比例缴入信用社 的股金，信用社也用这笔股金购买土地银行的股票，同时 合作社将留用借款一定的比例作为手续费。 贷款的回收 由于土地投资的回收期较长，贷款的期限应以中长期 为主，考虑到我国土地使用权的期限由农地承包期决定， 所以一般不得超过承包期限或批租期限。偿还的方式是在 借款期内，分期还本付息，允许半年一次或一年