土地产权股份合作：化解土地征用矛盾新方式.docx

土地产权股份合作：化解土地征用矛盾新 方式 关键词： 征用土地 补偿方式 股份合作制 引言 对于农村土地征用的补偿，当前比较普遍的做法是货 币补偿，由征地单位根据有关法律和地方法规，按照一定 的标准给予村集体和农户一定的货币补偿。这种做法比较 简单，也具可操作性，因而被广泛采用，但也留下了严重 的后遗症。农民“卖“掉了赖以生存的土地，仅有的补偿款 用完后，如何面对今后的生活，他们的后代又如何立足与 发展？这不仅是农民也是社会焦点关注的问题。由于问题 的严重和处理的棘手，征用土地工作成为一些地方政府全 力以赴要解决的头等大事，但纠纷甚至恶性案件仍不断出 现，严重影响社会稳定，反而有违发展地方经济的初衷。 坚持科学的发展观，走全面协调可持续的发展道路是 我国现代化建设的基本方略，征用土地是城市化工业化发 展的需要，也必须坚持全面协调可持续的科学发展观，既 为城市化工业化征好地用好地，又使农民不失保障，甚至 得到比以往更多的收益，这是在提倡以人为本的今天，政 府和社会应该着力探讨和解决的课题。笔者通过调研，认 为在现有的体制和国情下，土地征用中土地产权的股份合 作是可行之路，也是一条可持续发展之路。 一、土地征用货币补偿方式的弊端 农村土地对农民来说，不仅是生产资料，更是生活保 障。土地征用意味着农民集体土地所有权的丧失，意味着 农民对土地的使用收益的丧失，更意味着农民生活保障的 丧失。为妥善安排被征地农民的生产和生活，国家规定对 征用的耕地要适当补偿，给农民造成的损失要适当补助。 当前普遍采用的方法是货币补偿，即由征用单位支付农村 集体土地补偿费，再由集体按土地或人口标准分配补偿费。 征用土地的补偿费主要包括土地补偿费、安置补偿费、 地上附着物和青苗补助费。土地补偿费，主要是因国家征 用土地而对土地所有人和使用人的土地投入和收益损失给 予的补偿。征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前 3 年 平均产值的 6 至 10 倍，征用其他土地的补偿费标准，由省 自治区直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。安置补偿 费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农 业人口的生活所给予的补助费用。征用耕地的安置补助费， 按照需要安置的农业人口数计算，每一个需要安置的农业 人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产 值的 4 至 6 倍，但是每公顷被征用耕地的安置补助费，最 高不得超过被征用前三年平均年产值的 15 倍征用其他土地 的安置补助费标准由省，自治区，直辖市参照征用耕地的 安置补助标准规定。地上附着物和青苗补助费，如房屋， 水井，林木及正处于生长而未能收获的农作物等，补偿标 准由省自治区直辖市规定。 货币补偿是一种有效的补偿方式，在征地过程中起了 很大的作用，如使农民在失去土地时得到了一定的补偿， 体现了农民对土地的收益，体现了政府对农民权益的保护。 但同时也产生了许多问题，这些问题是货币补偿本身所不 能解决的，主要表现在： 1、补偿标准明显偏低，评估指标不尽科学合理。征用 农民土地补偿低，土地增值分配不合理，是农民反映比较 强烈的一个问题，也是造成耕地占用多的重要因素。从补 偿的标准和规定看，只突出土地的面积，对土地的地段、 肥瘦、种植经营等潜在的能力没有充分的体现，土地的价 值没有得到合理的体现，造成实质的不平衡。例如，按补 偿标准规定，在金华市金东区，许多农民以种植葡萄、柑 橘、佛手、蔬菜等经济作物为主，按规定的这点补偿费， 种上两年就可以收回了，得失相比，“吃亏“的感觉强烈。 出现干扰反对征地工作的现象就不可避免。事实上，土地 补偿费不仅仅只包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着 物和青苗补助费，还应该包括土地所有权、土地质量等级、 安置农民就业所应付的社会费用、土地改变用途潜在的价 值等方面。补偿标准过低，直接损害农民的利益，也直接 影响征地工作的进行。 2、补偿标准不一，公正公 XX 不够。虽然有赔偿的原 则标准，但由于各地经济发展水平不一，征用单位不同， 补偿也不一样。不同的地方，同样是耕地，得到的补偿不 同。同一个村，不同的用地单位，得到的补偿也不同，如 县道省道公路建设与高速公路的建设征地，后者的补偿明 显高于前者。不同的企业用地，常常补偿标准也不同，出 现了同块土地因不同的征用单位而补偿不同的。地区、单 位间补偿标准不一，导致补偿的不公平不公正。 3、一些地方政府对补偿款的“克扣“。一些村集体、乡 镇政府在征用地过程中有自己的利益考虑，“雁过拔毛“， 一亩地卖给企业 3 万元左右，而到了农民手中，只剩下 5000 元，中间巨大的差价被吞了。由于处理不当，往往引 发农民和村集体、政府的矛盾甚至对抗。我国目前在征收 土地时，许多地方在实际操作中普遍采取法定标准的最低 线，有的甚至低于法定标准。根据有关调查资料显示，土 地用途转变增值的土地收益分配中，地方政府大约获得 60%-70%，村级集体组织获得 25%-30%，真正到农民手里已 经不足 10%。 4、出现突击消费的现象。有的农民在拿到补偿金后， 大兴土木，一次性将到手的钱花在建房上。如赤松乡石下 村，许多年青人拿到钱后首先就是购买手机和摩托车，全 村仅 XX 年就增加了摩托车 130 多辆，手机 300 多部，基本 上是用征地款购买的。征地款的使用处于无序和混乱中。 5、货币补偿替代了就业安置。被征用土地后的农民， 由于整体素质不高，加上年龄偏大、体力弱等原因，普遍 存在就业难的问题。金东区赤松镇的石牌村，全村 830 个 劳动力，人均 0.25 亩耕地，村里除 30 人从事废品收购、 10 多人在外打工，120 余人在本地企业务工外，大多人无 事可做。一些妇女每天还可以做些来料加工，而一些 50 岁 以上的男子则整天泡茶馆聊天。6、补偿款远不足以保障生 活。一次性的货币补偿，对于经济比较落后的地方，有一 定的吸引力。但几年后，补偿款用完，由于地方经济发展 慢，保障难以跟上，农民本身素质又差，就业无门，生活 必将失去基本的保障，使失地农民陷入贫困和因失地返贫， 进而产生不安定因素。 二、土地产权股份合作制的构建与运作 近年来，各地在征地制度改革方面进行了有益的探索。 如上海市采取集体土地使用权合作的方式进行基础设施建 设；江苏省南京市在确定城镇规划区内征地安置保养费测 算标准时，按照建设项目类型区分征地类型，确定不同的 补偿标准等等。实践的发展已经逐步突破了现行征地制度 的框架，改革势在必行。 通过调研，笔者认为土地股份合作是货币补偿之外的 另一条途径。可以采取土地产权股份合作的操作办法，把 土地折合成股份，以土地入股，收取红利。这种方法，既 可以与货币补偿混合采用，也可以单独使用。采用土地产 权股份化的操作办法，最突出的特点就是土地虽然被征用 但农民和村集体并没有最终失去土地，土地的保障仍在， 可以消除因失地而产生的潜在不安定因素。 土地产权股份化，从理论上说，一是土地使用权股份 化，允许农户将其所拥有的土地承包权以及相关权益以股 份的形式进入证券市场；二是土地所有权份额股份化，即 将集体所有的土地视为共有产权，赋予农户一定的土地所 有权份额，农户可以个体的所有权份额作为股权进入土地 市场。当农民想脱离农业或进入农业时，可以通过产权的 转让，选择是放弃还是拥有土地产权股份，以寻求机会成 本最小、预期收益最大的谋生方式。但从当前的国家政策 和体制看，土地要直接进入市场是有困难的，也是不现实 的。因此，从各地已经施行的情况看，比较可操作且能获 得成效的方法是采取土地股份合作制，实现土地产权的流 转。 土地产权流转可以采用转租、转让、转包、入股和抵 押等方式，出让土地承包使有权，或农户将属于自己的集 体土地所有权份额出让，或集体组织对集体土地的所有权、 使用权出让、出租、发包等。征用土地过程中的土地股份 合作制是把被征用土地作价折合成股份参与征地单位建设 和运营，从而获取红利或股息。土地作价折股的方法灵活 多样，基本做法有两种。一是在征地补偿费比较确定的情 况下，可以把征地补偿费折合成股份；二是在土地补偿费 不容易确定的情况下，由农民个体或村集体与征地单位谈 判确定，以土地现有的收益为基数折合成股份。 在利润分 配上，可有两种基本形式，一是坚持股权平等，同股同利 的原则，根据盈利情况进行红利分配；二是农民用土地入 股后，取得固定的股息。在支付上，谁用地谁支付，政府 用地由政府支付，企事业单位用地由企事业单位支付。 目前，征用土地的原因是国家建设需要，也即公共利 益的需要。一是直接的国家建设需要或公共利益的需要。 比如发展和兴办国防建设，公用事业，市政建设，交通运 输，水利事业，国家机关建设用地等等，皆是以公共利益 为直接目的的事业；二是概念上的国家建设需要或公共利 益需要。就是说，凡是有利于社会主义现代化建设，有利 于人民生活水平的提高，有利于综合国力的加强，诸如设 立国家主管机关批准的集体企业，三资企业，兴办国家主 管机关批准的民办大学以及其他社会公益事业等等，均是 广义上的国家建设和公共利益的需要。这些情况都可作为 国家建设征用土地的原因。因此，在征用土地中对于采用 土地股份合作的方式，也可以针对不同的情况进行。 一类是征地属于纯粹的公益事业，无利可赢。比如， 兴办国防建设，市政建设，水利事业，国家机关建设用地， 学校用地等，因为用地本身纯粹地为了社会公益，造福大 众，农民作为得益主体的一部分，出让土地是义不容辞的， 农民也普遍表现出理解和支持，矛盾较少。通常是政府采 用货币补偿的方法，一次性支付。如果以土地股份的形式 操作，可以把所征用的土地折合成股份，根据股份的多少， 根据年限的长短，由国家支付利息。 第二类是征地属于公益事业，但有利可赢。比如建造 农贸市场、高速公路、体育场馆等，征用土地后的建设本 身可以获利。对于这种征地，可以采用土地入股的形式。 把属于农户和集体的土地折合成股份，作为投资，参与到 相关的建设和经营中，年终参与分红。如有些地方的高速 公路建设，就采用了这种形式，征地工作很顺利。 第三类是征地属于发展地方经济。如招商引资，工业 园区建设，这是当前征用土地的主要理由，大部分的征地 属于这种情况。企业用地，作为投资的主要内容，是一笔 巨大的支出。双方可以通过协商，农民以土地入股的形式 参与投资，采取土地折价全部或部分入股、租赁的方式， 定额收取红利或租金，或者以补偿款作为投资，参与分红。 征地企业则节省了一笔巨额土地费。 这方面有不少成功的实例。 如 XX 大兴区创新补偿方式，规定凡是到大兴占地的企 业都要建设产权属于农民的物业。比如拿出克服项目中一 幢大楼或楼内某些消费场所的产权给农民，企业要用的化 在向农民租，这样，农民失去的土地就有了增值的保障。 如庆元县黄水电站的建设，涉及 600 多亩水田和山地， 100 多户农户。在这之前因为投资业主与被征用土地农民在 补偿问题上谈不拢，许多项目迟迟不能上马。黄水电站在 规划之初，就确定让被征用土地农民以受淹土地补偿金人 股。被征用 400 多亩土地的黄水村，按规定可以得到补偿 130 万元。全村被征地农民一致同意把钱全部投入电站建设。 据介绍，该电站建成发电后，每年可创收 780 多万元，预 计 100 多户农民每年将有 29 多万元的分红。成了电站的股 东，农民都把电站的建设作为自己的事情。电站建设的麻 烦少了，义务监工却多了。如今，庆元县青竹等地许多电 站的投资也主也纷纷仿效黄水电站的经验，让被征地农民 入股，建设进度明显加快，业主和被征地农民实现了共赢。 三、土地产权股份合作制所显现的积极作用 土地征用中采取土地产权股份合作制，实践证明具有 单一的货币补偿所不及的作用，其对农民生活保障与农村 稳定的积极影响已经显现出来。 1、进行土地产权股份合作，农民少地失地而不失保障。 近 5 到 10 年，是我国经济和社会发展极为重要的时期，经 济发展对耕地的占用仍将保持较高的需求。按照全国土 地利用总体规划纲要，从 1997 年到 XX 年，全国共安排 非农建设占用耕地 2950 万亩，其中 90以上为集体土地。 据测算，将有近 XX 万被征地农民需要安置。土地是农民的 最基本的生产资料，也是农民最稳定最可靠的社会保障。 而征地会使农民失去最基本的生产资料和生活保障。如果 得不到合理补偿和妥善的安置，农民就难以生存和发展。 土地股份合作，可以使农民不失地或减轻农民因失地而遭 遇的损失，拥有比较长远的保障。 2、进行土地产权股份合作，有利于维护失地农民的合 法权益。土地所有权就是财产权，过去征地只考虑保证被 征地农民的生产和生活水平不降低，而没有从资产的角度 考虑因征地而使农民失去赖以生存的财产，这是不合理的。 特别是当国家和集体利益发生矛盾的时候，集体土地所有 权往往难以受到法律保护。经验表明，越是经济建设用地 需求大、征用土地数量多，就越要维护好农民的合法权益。 在工业化、城镇化的进程中，一些地区出现了农村土地被 征且补偿标准极低的问题，不平等的土地产权交易严重损 害了农民的权益。实行土地股份合作制，土地变资产，农 民变股东，建立股东代表大会，有效维护了农民的土地合 法权益。 3、进行土地产权股份合作，有利于减少农民与村集体、 政府的纠纷，有利于社会稳定。近年来，随着征地规模不 断扩大，征地中暴露出来的矛盾和问题越来越多。比较突 出的，一是征地规模过大。二是农民权益得不到保障。一 些地方甚至把农民的土地作为生财之道，违法违规征地时 有发生。因征地问题引发的纠纷甚至群体性事件，已成为 影响社会稳定的一个因素。据报道，近年来征地拆迁问题 已成为群众信访反映的八大焦点问题之一，国家信访局接 待的群众集体上访中，反映征地拆迁和企业劳保的批次和 人次占到 60以上。失地的无助与失保障的恐惧，使一些 农民将怨恨转嫁发泄到参与其中的村集体和政府身上，导 致矛盾不断，干群关系紧张。进行土地股份合作，可以不 失地或失地而不失保障，避免农民与村集体和政府的直接 冲突，有利于减缓社会压力，有利于社会稳定，促进农村 物质文明、精神文明和政治文明建设。 4、进行土地产权股份合作，有利于减轻企业投资负担， 营造良好的生产和发展氛围。征地的主体是国家，但直接 用地的主体大部分是各类企业。许多企业创办之初必须支 付巨额的征地费用，资金瓶颈制约了企业的生产与发展。 采用土地股份合作，企业不但在先期节省了巨额征地费用 的支出，把资金投向更急需的地方，还能取得当地农民的 支持，变原先的敌对为和顺，为企业的生产与发展创造良 好的外围环境。 四、土地产权股份合作制应注意的几个问题 土地产权股份合作制是征地补偿方式的新尝试，各地 正在边摸索边进行，还未形成系统有序规范化的原则与规 则。从已有实践的地方看，采用这种方式必须处理好几个 问题。 一要强调风险意识，建立风险保障机制。土地入股如 市场投资，风险无时不在。发展土地股份合作必须建立风 险保障机制，确保土地收益。这是实行股份合作的基本出 发点和归宿，也是衡量土地股份合作是否成功的主要标志。 在项目选择和制度设计上要经过认真研究和科学论证，必 须建立风险保障机制，确保农户入股土地的安全和收益。 要十分明确，当投资企业出现经营亏损时，要保障农民入 股的土地能及时收回；当股份合作公司或组织破产时，要 保障农民作为第一清偿人，优先保证把剩余资产清偿给农 民。土地对于农民的意义毕竟不同于货币对农民的意义， 应加强农民的风险意识教育，提高其抗风险的心理承受能 力。 二要制约征地单位土地处置权，防止