发达国家农业补贴政策启示思考.docx

发达国家农业补贴政策启示思考 对农业实行补贴是世界发达国家的通行做法。美国、欧盟、 日本、韩国等发达国家多年来的农业补贴政策实践与经验， 对现阶段中国建立完善的农业补贴制度具有重要的启示和 借鉴意义。 发达国家农业补贴政策的启示 第一，政策目标清晰、指向明确。综合来看，发达国 家在实行农业补贴政策的初期阶段，为防止政策目标泛化， 大多根据具体的政策目标采取相应的措施，要求各种补贴 支持措施目标清晰、指向明确、分工合理，避免各类补贴 措施出现整合一体、边际效应下降问题。如欧盟早期农业 补贴政策目标主要针对解决共同体市场农产品短缺、保障 粮食安全等问题，因此采取了“目标价格”、“门槛价格” 和“干预价格”等严密、精致的价格干预机制。 第二，价格支持始终是基础性措施。尽管各国农业资 源条件差异较大，政策目标也不尽一致，但价格支持始终 是发达国家农业补贴政策的基础性措施。其中，最低保护 价是各国使用比较普遍的价格支持措施。如美国采取与信 贷支持相结合的最低保护价制度，虽然多年来对操作 方式进行多次调整，目前仍然是其农业补贴政策的基石。 发达国家的经验表明，价格支持政策指向明确，操作相对 简单，作用直接，见效较快。其缺点是扭曲市场信号，若 长期实施，将导致农产品过剩，使政府财政负担加重。 第三，从价格支持逐步向收入补贴转型。为减少农产 品过剩、缓解居高不下的财政支出压力、适应规则， 发达国家逐步调减价格支持，转向收入直接补贴。比如日 本自年开始改革稻米管理价格制度，实行“水稻 生产收入稳定计划”，对种植水稻的农户实行差价补贴政 策。 第四，以挂钩直接补贴为主。发达国家近年实行的直 接补贴，大多以农产品价格、产量、种植面积、投入品以 及农户收入水平等为依据。如美国的“贷款差额补贴”、 日本的“水稻生产收入稳定计划”、韩国“稻米差价补贴” 等与产量和价格挂钩；美国的“反周期补贴”、日本的 “稻米差价补贴”与现行市场价格挂钩，欧盟的“补偿性 补贴”以农作物种植面积、牲畜数量为依据。这些挂钩直 接补贴，既能有效稳定农民收入，又对市场机制扭曲相对 较小，逐步成为发达国家农业补贴的主要方式。相反， 鼓励实行的与产量、面积或价格不挂钩的直接补贴 措施却并不普遍，只有美国采取“固定直接补贴”。 第五，农业补贴易增难减。受国内政治、社会等因素 的影响，发达国家农业补贴具有典型的政治经济学特征， 增加容易、削减困难。近年来各国迫于减让压力对 农业补贴政策进行改革，但实际上大多以调整补贴结构为 主，把受约束的“黄箱补贴”转移到允许的 “绿箱补贴”范围，并没有对农业补贴进行实质性削减。 如欧盟年采取“强制性调整机制”削减农业补贴， 但节约出来的资金只能继续用于支持农业农村发展。 第六，注重政策措施的衔接配套。如日本、韩国多年 来之所以能够保持国内稻米高价，关键是在采取价格支持 的同时，也采取了严格的进口保护措施。 我国在总体上已经进入以工促农、以城带乡发展阶段， 不断加大对农业的补贴支持力度是今后的基本趋向。但目 前我国仍然处于工业化中期阶段，人均刚刚迈过 美元，国家财力十分有限，加之从现在起到今后 相当长的一段时期内，全面用直接补贴替代价格支持措施 的条件和时机还不成熟。建议认真研究和借鉴发达国家农 业补贴政策的历史经验，抓紧建立和完善适合我国国情， 以保供给促增收为目标，以价格支持为基础、直接补贴为 主体的农业补贴政策体系。 第一，保供给、促增收是我国农业补贴政策的核心目 标。保供给，即确保国家粮食安全和主要农产品有效供给， 是我国现阶段和今后相当长时期内农业发展的主要任务； 促增收，即促进农民收入持续增长，始终是我国三农工作 的长期根本任务。两者互为基础、互为前提，是现阶段建 立和完善我国农业补贴政策的出发点和落脚点。 第二，价格支持仍然是现阶段的基础性措施。目前， 我国的发展阶段决定用直接补贴替代价格支持的条件和时 机还不成熟，价格支持仍将是今后我国农业补贴政策的基 础性措施。下一步政策调整的重点，一是继续坚持和完善 小麦、水稻最低收购价政策，按照减少市场扭曲、操作简 便易行、财政负担合理、符合规则的原则，完善操 作方式，逐步将直接收购方式调整为差价补贴办法。二是 进一步完善对东北玉米主产区的临时收储等市场干预措施， 合理确定临时收储价格，严格实行顺价销售，切实稳定市 场预期，充分发挥市场机制配置资源的基础性作用。三是 对国内产需缺口大、对外开放度高的大豆、油菜籽、棉花 等农产品，要注意防止出现进口抵消调控效果的“漏损效 应”，按照市场化导向、补贴合理适度、不与粮争地的原 则，试点实行差价补贴等措施。 第三，探索建立差价补贴制度。国外经验表明，差价 补贴是从价格支持向直接补贴转型的过渡性措施，既有价 格支持的特征，也有直接补贴的性质。所谓差价补贴，是 一种与现行农产品生产或价格挂钩的直接补贴，指政府预 先对某一农产品确定目标价格，当该农产品市场价格低于 目标价格时，政府按两者之间的差价给予农民补贴；若市 场价格高于目标价格，则不启动该政策。不管市场价格是 否高于目标价格，农民始终按市场价格随行就市销售农产 品。从发达国家的实践看，政策操作的难点在于，政府部 门必须掌握全国各个农户土地承包与种植面积的地理信息 基础性数据，能够准确甄别和确定各个农户的产量、种植 面积等情况。建议有关部门尽快应用卫星遥感等现代信息 技术，结合农户承包地登记、确权等工作，率先在粮食主 产区建立以农户为单位的耕地资源与粮食种植面积基础数 据库和土地空间信息管理系统，为今后开展各类政策性补 贴、灾害保险、粮食估产等工作奠定技术基础。 完善我国农业补贴政策的基本思路 从现有条件看，该政策设计的主要思路为：一是合理 确定目标价格。基本原则是：补偿生产成本，并使农民能 获得合理收益。二是统一核定差价。目标价与市场价之间 的差价，由国家根据当年农产品收获季节平均市场价格统 一核定，一年一定。三是确定补贴资金的总量。原则上， 该农产品差价补贴资金总额，等于生产量乘以目标价与市 场价之差。但该补贴需遵守农业规则，对差价补贴 资金应实行总量控制。若测算的差价补贴资金需求总额超 过微量允许补贴空间，则应以微量允许空间为上限。 四是包干分配、直补到户。按照补贴资金总量控制、分省 县包干、直补到户原则，国家按有关省份近年平均产量 比例关系实行包干分配，各省再包干分配到县。农户通过 已有的直接补贴或良种补贴发放渠道，按照补贴资金与该 农产品种植面积挂钩方式，据实领取补贴资金，并张榜公 示，接受监督。 由于油菜籽涉及面较小、试点条件相对较好，建议先 行先试积累操作经验。若取得成功，再考虑推广到其他重 要品种。 第四，建立和完善直接补贴制度。在继续稳定现行粮 食直接补贴政策、适当提高补贴标准的基础上，进一步扩 大与农产品种植面积、牲畜数量、农业投入品等挂钩的直 接补贴的范围和规模，如加大良种补贴、农机补贴、农资 补贴、农业保险补贴和养殖业补贴等支持力度，加快建立 适合我国国情的直接补贴制度框架与政策基础。 第五，注重把价格支持、直接补贴政策和储备、进出 口等宏观调控措施衔接配套，