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另类和谐力量正在激活 当前，构建和谐社会已成为我们党的执政要求和国家的发 展目标。那么，谁是构建和谐社会的主体？除了政府的推 动外，被称作“第三部门”的非政府社会组织的作用非常 引人注目。改革开放以来，中国的各类非政府社会组织发 展迅速，截至 XX 年 3 月底，全国共登记社会团体 15.3 万 个，民办非企业单位 13.7 万个。而在体制之外，有更多的 没有登记注册的、半公开的社会组织广泛存在，并发挥着 各种各样的作用：它们不但可以有效利用或配置社会资源， 及时敏感地回应民间需求，更可以协调化解社会矛盾，维 护社会和谐。 中央领导同志提出，建设社会主义和谐社会，需要 “社会组织机制健全”，“社会管理完善”，需要“调动 一切积极因素”。构建和谐社会，就应该让创造和谐的力 量充分涌流。那么，当前国内的非政府社会组织生存状态 如何？它与构建和谐社会有什么样的关系？半月谈记者针 对这些问题进行了专题调研。 “另类和谐力量”正在激活和谐社会中的非政府 社会组织专题调查(上) 半月谈记者李亚彪傅丕毅钟玉明 非政府社会组织是什么？在一些学者的眼中，非政府 组织是一种独立于国家、政府力量之外的非营利性群体组 织，它包括慈善组织、志愿者组织、社会团体及“草根组 织”等。调查显示，当前我国非政府组织在运作模式和发 展情况上，主要分为三类：即慈善公益型组织、压力维权 型组织、自律协调型组织。 类型一：以互助为目的的公益型组织 广东省妇联副主席杨洁芝认为，根据有关研究，公益 型组织是我国非政府社会组织的重要组成部分。这类组织 的特点就是提供公益服务，帮助弱势群体，多数在民政部 门注册成立。 在福建省民政厅民间组织管理处，前来登记注册的一 些民间组织的办事人员往来不断，工作人员应接不暇。副 处长徐平说，作为侨乡，福建省有不少慈善公益型的民间 组织，尤其是一些海外华侨在当地办起了大量基金会，搞 慈善事业，有的规模超过了省里的基金会或慈善组织。尤 其是 XX 年基金会管理条例颁布后，又有许多华侨前来 民政部门注册。 在北方一些地区还出现了以互助、救助为目的的社会 组织。辽宁省葫芦岛市交通事故救死扶伤联合会于 1999 年 正式成立，曾创办过私营企业的李树文任会长，联合会吸 收了企业员工和十余名救护员，主要工作就是救人，疏导 交通，保护财产，弘扬社会美德。 类型二：以维权为目的的压力型组织 在 XX、厦门、广州、深圳等沿海城市，都有庞大的出 租车司机群体自发组成的组织，在利益受到侵害时，往往 以罢运、打官司形式，向有关部门施加压力。 前两年，XX 市 600 多辆出租车曾集资百万余元同市政 府打官司，指挥这一事件的是他们自发成立的一个组织。 在深圳，大量出租车司机自发成立了维权组织，曾以城市 建设影响出租车收入为由，组织不少车辆“慢驶”，向有 关部门施加压力。 在城市及农村都有专业的民间维权组织出现。珠三角 一带出现一批致力于维护农民工权益的非政府社会组织， 包括学术机构的专家维权组织、民间土生土长形成的维权 组织。复员军人小廖曾在广州番禺一家工厂当保安员，常 常听到打工同乡诉苦。番禺外来打工者曾国建工作时两个 手指被锯断，企业主只赔偿 6000 元，懂一些法律知识的小 廖帮其写了申诉材料递到劳动仲裁部门，使曾国建又获 6000 元赔偿。帮助他人维权成功使小廖信心倍增，1998 年， 他借钱成立番禺打工族文书处理服务部。XX 年，服务部停 止经营性收费，成为一家外来工民间维权组织，面向外来 工免费服务，还增加了工伤探访、法律讲座等服务项目。 类型三：以发展为目的的自律型组织 浙江省委党校教授吴锦良说，在以温州为代表的个体 私营经济较为发达的地区，出现了大量的行业商会或行业 协会，主要活动方式是通过内部制定契约的方式自我管理， 自我协调，制定一些行业标准，会长一般由大的企业主担 任。这些社会组织基本上都在本地民政部门注册，有明确 主管单位。在温州本地，到 XX 年上半年为止，共有全市性 质的行业商会或协会 114 家，占温州市社团总数的 1/3。 协调矛盾，进行自律是这类社会组织的主要活动。在 温州打火机市场，不少企业曾经恶性竞争，劣质打火机泛 滥。通过温州烟具业协会多方面工作，温州打火机行业内 部的恶性竞争及劣质产品的泛滥得到有效制止。 在一些农村，也出现了类似的社会专业经济组织。据 福建省民政厅民间组织管理处提供的情况，到 XX 年 8 月为 止，全省在各级民政部门登记的农村专业经济协会有 492 个，还有不少协会没有登记。按组织形式划分，其中除政 府主导型外，还有大量的龙头企业或能人大户牵头型、农 民自发型的组织。建瓯市一批热心于竹业的人员组建成立 了建瓯市竹业协会，现在全市已有笋竹加工企业近 300 家， 成为全省笋竹加工规模最大的县级市。 让“社会人”重新找到“单位”归属感 在现代社会，人们面临从“单位人”到“社会人”的 转型，需要寻求新的归属，加之自我保护意识的提高，不 少群体以利益、地域关系等抱团，催生了越来越多的非政 府社会组织。非政府社会组织存在的一大理由，就是让更 多的“社会人”重新找到“单位”归属感。还有人认为， 非政府社会组织产生的另一个原因是，由于社会阶层的分 化，传统群团组织对包括流动打工者在内的一些新社会阶 层无法覆盖。 一些城市的街道干部说，社区取代居委会后，社区工 作人员少了，工作量增加了，社区内需要帮助的下岗者、 老弱病残者等群体增加了，而这些人多是没有单位依靠的 “社会人”，在这种情况下，一些以互助为主的社会组织 就产生了。在长春市朝阳区 XX 街道高层住宅内，在“四二 一”式的家庭中，老年人依靠儿女越来越难，父母出门孩 子无人看管。由热心老人史品忠发起创立的“和心俱乐部” ，目的就是进行“体力储蓄”，组织热心人成立志愿者队 伍，让相对年纪较小一点、身体好一点的中老年人照顾年 纪大、身体差的老人；当这些志愿者自己年老多病或需要 帮助时，他们的“体力储蓄”就会发挥作用将有新的 年轻志愿者为他们服务。“在这里，大家都找到了归属感。 ”史品忠对半月谈记者说。 有关人士指出，构建和谐社会，社会组织尤其是非政 府社会组织这股“体制外力量”正凸显重要的社会效应， 成为维护社会和谐的重要力量。XX 学者丁元竹撰写的建 设健康和谐社会一书中，用了 1/3 的篇幅提出完善社会 组织对建设和谐社会的作用。他提出，活跃在困难群体援 助等领域的非营利组织已经成为我国社会福利体系的重要 补充，有助于调适失业问题、贫富分化问题、社会保障问 题等带来的社会矛盾。浙江省委党校教授吴锦良认为，社 会组织可以满足社会多元化需求，扩大就业渠道。 在处理公共危机、实施社会救助方面，一些非政府社 会组织也发挥了很好的作用。XX 年夏天，广州市血库告急， 广东省美容美发协会发动会员捐血，有 1000 多人报名，在 当地引起轰动。今年初，协会又组织 30 多家会员企业，向 老人院捐助 60 多万元。 需要指出的是，有的社会组织尤其是压力型组织，有 时会产生另一种效应：当群体或救助对象利益受到侵犯时， 这些组织会迅速集结成一股抗衡力量，发动各种社会资源， 或联系媒体，或联系法律援助机构，对有关部门形成压力。 东莞市一家企业的打工者李支菊与工友被确诊职业性中毒 后住进医院。厂方强行要求其出院，并停发工资。李支菊 给当地劳动部门写信投诉无果后，当地的一个打工族服务 部联络这家企业的采购商和媒体，并找市劳动局“发表意 见”。在多方压力下，李支菊拿到了依法该得的补偿。 和谐压力独木难支，政府、非政府社会组织应携手分 担 在国内不少地方，政府部门未能转变“全能政府”、 “万能政府”、“无限责任政府”的观念，包揽社会事务、 市场事务，动辄动用行政权力调整市场利益格局，结果独 木难支，局面无法收拾。另一方面，面对越来越多、影响 越来越大的各类非政府社会组织，党和政府在构建和谐社 会的同时，应该充分关注这一力量，在制度包括立法上引 导规范。如何分解社会压力，把一部分事情交给这些社会 组织去做，应当引起政府的思考。 据福建省民政厅民间组织管理处副处长徐平介绍，过 去有的地方政府对一些小煤窑的关停，往往造成小煤窑业 主同政府对立，矛盾很大。后来，一些企业成立了福建省 煤炭行业协会，定期组织专家检查论证，负责关停非法的 小煤窑。这个协会本应归经贸委主管，现在经贸委下面建 立了一个经济社团联合会，经贸委把管理职能授权给它， 煤炭行业协会直接归经济社团联合会主管，经贸委不再插 手，关停小煤窑再没有引发大的矛盾。 广东省房地产协会副会长蔡穗声说，有的事情民间办 比政府办好得多。如资质问题就应该交给行业协会，政府 来监督。过去资质审查在政府手上，企业跟政府打交道多， 矛盾也多。把有的管理职能转交给社会组织，就把企业与 政府的矛盾转化为企业与行业协会的矛盾，分散了政府行 政的风险。哪个社会组织做得不好，失信于民，自然就偃 旗息鼓，政府没有必要把误导市场的风险独自揽到身上。 在福建省和浙江省，一些基层信访干部也表达了这种 观点。维护社会和谐，应该动员一切社会力量，政府不应 该再扮演“万能政府”、“无限政府”的角色。基层信访 压力大，许多民间矛盾是由于政府插手过多而引火烧身的。 群众有矛盾总找政府的原因就是信访太“有用”了， 成了社会各类矛盾集中的“独木桥”。 不少人士认为，政府与一些社会组织在维护群众合法 权益、维护社会稳定等方面，有许多共同目的，只要求同 存异，可以结成合作的伙伴关系，甚至可以探索让社会组 织参与一些公共政策的制定，用群众力量化解群众矛盾， 让群众站出来说话，效果会好得多。 三大“硬伤”困扰，非政府社会组织须自强 戴着“帽子”、没有“户口”、“身体虚弱”一 些调查也显示，一部分非政府社会组织存在体制性的致命 “硬伤”，影响了它们在促进社会发展、维护社会和谐方 面的作用。如何让更多的社会组织拥有“身份证”，不能 不让人认真思考。 戴“帽子”，公信力不高。广东省有关部门调查显示， 以行业协会为主的不少社会组织“官味”浓厚。广东省多 数协会由政府部门直接或自上而下组建，民间企业自主自 发成立的仅占 10%。不少协会负责人由政府干部担任，在广 东省 878 个行业协会中，有 500 多个由政府干部担任主要 负责人，20%的行业协会与主管单位合署办公。调查人员感 到，“官办”使行业协会角色错位，公信度不高，作用不 大。不少社会组织因为自身“官味”太浓，被群众称为 “二政府”，让人难以接受。 无“户口”，方向易走偏。福建省民政厅民间组织管 理处调查发现，按照现有的社团登记管理条例，当地的农 村专业经济协会多数达不到登记条件，无法注册。福建省 乡村两级农村专业经济组织约 4800 多个，多数未经民政部 门登记。建瓯市依法登记的农村专业经济组织只有 13 个， 还有 200 多个组织没有登记就挂牌成立。浙江大学法学院 教授林来梵等学者担心，一些没有正式注册的社会组织， 有的走入半公开或地下状态，极易走入歧途。在福建沿海 一带，不少外来务工人员在相同处境下，一开始“抱团” 成立同乡会，本意是维护自身权益。在得不到社会承认的 情况下，这些组织慢慢发展成为“外来帮会”，从维护自 身利益走向帮助他人“摆事”，成为影响当地的恶势力。 体弱多病，发育不良。浙江省委党校教授吴锦良等人 调查发现，由于有关法律法规不健全，有关部门监管不到 位，一些社会组织内部管理松，影响了本身的社会信誉度。 此外，一些登记注册的社会组织内部人员年龄、知识结构 都不适应现实需要。据丁元竹等人对上海 154 家社会团体 的调查，专兼职工作人员年龄在 50 到 59 岁的占 37%，60 岁以上的占 18%。广东省一些行业协会人员在医疗、养老、 住房、职称等方面，至今没有统一的政策规定和措施，加 之协会经费来源缺乏保障，难以吸引人才，有的兼职人员 “脚踏两条船”，有的退休人员到协会抱着“过渡过渡” 的心态。 不少人认为，当前一些社会组织发展出现的问题主要 是由于现行相关法律法规缺位，以及对社会组织的双重管 理机制。他们建议，对于社会组织的地位与作用应该从立 法上尽快明确，一方面让更多“黑户口”拥有“身份证”， 便于规范管理；一方面大胆改变双重管理体制，让更多的 协会脱掉帽子。 中山大学社会学系教授蔡禾等人分析，现在不少行业 协会是接受政府委托、帮助政府履行管理职能，不是行业 出于自身需要成立的。行业协会会长是政府任命的，或是 政府提名交给协会举手通过的。有的行业协会还有政府财 政拨款，自己没有筹款的动力，更没有工作的动力，严重 阻碍了其正面作用的发挥。前不久，广东省第十届人民代 表大会常务委员会制定了关于广东省行业协会条例 立法议案的决议，条例征求意见稿明确提出，行业协会 的机构、人事和财务应当与国家机关和企事业单位分开， 办事机构不得与国家机关和企事业单位的工作机构合署办 公，现职国家机关工作人员不得在行业协会中任职。广东 省委政策研究室陈文学处长认为，广东省