2---郑州城郊失地农民生存现状及应对新思路

构建郑州城郊失地农民保障体系的新思路 摘要: 近年来失地农民问题得到了政府有关部门的高度关注。特别是党得十八大 精神“” ，为深入了解郑州城郊失地农民，特别是郑东新区失地农民的生存现状， 以便根据现状结合其他地区好的经验做法提出化解困难的策略，我们华北水利 水电大学大学生创新性项目调研课题组特展开调研，并将调研的成果汇总如下。 以期为相关部门制定相关制度提供一手资料。 关键词：失地农民，生存现状，保障体系，应对策略, 前言 对农民而言，土地不仅是其赖以生存与发展的重要生产资料，同时也具有 社会保障的功能。近年来随着郑州都市区的不断扩大，需要大量的土地作为支 撑，因而郑州城市郊区出现了大批的失地农民，成为城市的特殊群体。为了解 其生存现状，掌握其生活面临的困难，以便提出合理的建议，我们特组织大学 生调研团队展开实地调研，并将调研的结果、各地取得的一些好经验、好做法 和自身的独特建议汇总整理如下。 正文： 一、失地农民的界定 1.1 失地农民 由于在城镇化，工业化的发展过程中，国家要将部分农用土地转变为建设 用地，需要向农民依法征收土地，这时就会使部分农民部分或全部失去土地， 成为的失地农民。根据郑州市被征地农民就业培训和社会保障暂行办法 （郑 政文2010194 号）第二条之规定，本文所研究的失地农民是指：年满 16 周 岁且享有农村第二轮土地承包权的在册农业人口，因政府统一征收农村集体土 地而致其失去全部或大部分土地（人均耕地 0.3 亩及以下）的农民。 1.2 郑州城郊失地农民 由于郑州市失地农民涉及面广、范围大，为便于研究，本文所研究的郑州 城郊失地农民限定在郑东新区、郑州高新技术产业开发区和金水区与郑州市管 城回族区部分区域等近年来经济腾飞发展的区域。以上区域被征地土地主要用 于高校园区的建设用地、城市中心的扩张用地、产业集聚区的建设用地，普遍 面临着征地补偿费用偏低、地区经济高速发展、消费水平不断攀升、基础公共 设施有待完善等共性而这些问题的存在又为解决此地区失地农民的问题提出了 更迫切的要求。 二、郑州市城郊失地农民的基本生存现状 据国家统计局农调总队的一项全国性调查显示，土地被征用后，46的失 地农户年人均纯收人下降。另外，114 万劳动年龄段征地农转非人员中，己 获得就业安置的 53 万人，仅占 46，其余都是自谋出路 1。据劳动和社会保 障部的估计，农民征地后转为城镇户口的占三成左右 2。在调查中，我们发现郑 州市城郊失地农民主要面临如下十一个问题： （一）征地补助普遍偏低且补助金额仍有未完全到位情况，失地农民生活困难。 目前我国对失地农民的安置补偿已有原来的农业安置、招工安置和货币安 置发展到留地安置、入股安置、住房安置、移民安置、社会保障安置等多种方 式。而本文所研究的郑州城郊失地农民主要采用一次性货币安置加住房安置的 方式，而由于当时征地补偿费普遍偏低，甚至不少地方费用发放困难，难以到 位。通过实地调研我们发现原本给予失地农民不错的征地补偿承诺，由于当时 征地补偿款未能完全到位，再加上近年来物价，特别是房地产的疯涨，最终部 分失地农民并没有得到多少的现金征地补偿款，而是仅仅得到住房安置，同时 一些社区的房屋还在建设之中，部分失地农民目前仍主要依靠租住房屋来生活。 一次性货币补偿(俗称“一脚踢”)安置是近年来在社会上普遍推行的一种 方式，这种安置方式按平均产值的倍数给付，简单易行，操作方便，但失地农 民一旦用完有限的补偿费就可能陷入困境，因此这种方式在土地未大量征收或 当地经济较为发达的情况下，有其可行性，但对二、三产业尚在起步阶段的一 些乡镇而言，农民脱离土地而谋生的各种条件和潜在机会较少，故货币安置等 于没有安置，被征地农民面临着失地又失业的困境。对农民失去房屋，住房安 置来说，都要装修新居，更新家具，加之城镇居民的生活费用高，一些失地农 民为此花光了全部积蓄，有的甚至欠债。这种情况对农民来说，虽然改善了生 活条件，提高了生活质量，但毕竟是一种强制性的提前消费，打乱了农民事前 对消费、积累、投入的安排，其中会有一些农民把原来打算投资的发展资金转 移于应对搬迁和改善生活。 （2）失地农民的就业率偏低，成为影响失地农民发展的巨大瓶颈。 对失地农民来说，充分就业是他们最积极、最稳妥的生存和发展保障。由 于长期以来我国农村义务教育在教学环境、师资力量、资金投入等方面与城镇 相比存在较大差别，加上城镇各类就业岗位对劳动力素质要求的越来越高，以 及大中专毕业生、下岗工人等对就业岗位的强烈需求，农民群体缺乏相关的基 础工作技能，特别是文化低、技能差、年龄大的被征地农民，很难通过自身力 量掌握一技之长，最终使失地农民中的绝大多数在寻求就业岗位的竞争中处于 明显的弱势。国家通过行政手段为失地农民在企业安排就业岗位的渠道越来越 狭窄。同时受城镇下岗职工及外来打工者的冲击，就业岗位竞争愈来愈激烈， 失地农民寻找就业岗位愈来愈困难。加上其整体素质偏低，难以在较短的时间 内完成从农业向二、三产业的角色和技能转换，择业渠道更为受限。目前，我 市失地农民就业情况大致分为以下几种：从事三产服务、在外务工、环卫清扫、 工程机械、公路运输、汽车出租等，部分年龄较大的失地农民在家待业。 （3）失地农民的社会保障体系还不完善。 在农民拥有土地的情况下，凡能劳动的老年人，都可以通过劳动获得生存 之所需；即使完全丧失劳动能力，其子女也可以凭借对土地的耕作承担起“养 老”的责任。当失去土地之后，这些老年人则完全失去了生活中的原有保障， 即使尚有部分劳动能力，也会因其年龄、体质、技能及文化素质等方面因素的 影响而完全处于失业状态，传统的子女养老方式也因土地资源的永久性丧失而 土崩瓦解。加之财政实力所限，并没有完全将失地农民养老纳入城镇社保管理 体系，从而使失地农民养老出现“真空” 。同时进入城市意味着城市居民的各项 开支他们也要承担，这就导致失地农民开支的巨大变化，这对于失地农民的经 济规划才能巨大的影响，部分失地农民目前紧靠国家给予的每月几百元的养老 金维持生活。再者由于部分失地农民不能在一定时间内找到理想的工作，面对 未来一片茫然，生活质量不增反减，这些都大大降低了他们的积极性，又反过 来影响他们生活质量的提升。 （4）城郊公共基础设施建设欠缺，成为制约经济发展的瓶颈 城市郊区虽然具有巨大的潜在发展潜力，但是由于前期建设面临着诸多问 题，再加上经济发展先行、社会公共设施跟进的固有发展思路的制约，因而目 前城市郊区的公共基础设施普遍欠缺，给当地失地农民的衣食住行带来了诸多 不便，例如公共交通拥挤、社区附近没有大的银行、超市、休闲健身场所等。 而基础设施的建设对于吸引外来投资与失地农民自我创业都有着巨大的影响， 其的欠缺导致部分失地农民守着良好的发展经济的资源与机遇不能充分利用， 只能等待相应的基础设施完善后投资，而其间的等待又消耗了大量的人力物力， 降低了失地农民自我创造美好未来的积极性。 （5）部分失地农民的固有观念制约其适应城市发展 世代以土地为生的农民，早已养成了那种靠土地发展，靠子女养老的固有 观念。而失去土地部分农民并没有完全改变固有观念，再加上自身文化低、技 能差、年龄大的原因，很难通过自身力量掌握一技之长谋求自我的长远发展， 很多失地农民只知道等待政府的救济，而没有充分的解放思想，充分发挥自我 的聪敏才智自主创业、就业。同时经济发展的落后导致部分失地农民不能很好 地适应城市生活，打乱了之前农村的邻里关系，部分失地农民，特别是年龄大 的失地农民精神生活空虚。 （6）基层干群关系有待调整，彼此之间的不信任感有拉大的趋势 通过实地调研我们发现部分失地农民对当地的基础干部表现出来了极大的 不满与不信任感。照成这种现象的原因是多种多样，既有我党基层干部素质有 待提高的大环境，也有征地时基层组织转变自身职能，强化基层干部素质的欠 缺，还有相关的征地补偿信息不能得到完全公开公示导致的干部与群众的疏远。 （7）相关信息得不到及时公开，相关政策没有完全落实 由于之前我国尚未完全实行政务公开、公示制度，再加上有部分干部不能 完全在征地过程中保持廉洁自律，因而很多村庄在征地的过程中不能完全公开， 甚至不公开村集体在征地过程中的收支。同时由于失地农民自身维权意识的淡 薄和获取相关政策信息途径的短缺，导致大部分失地农民不去关心国家给予了 失地农民什么样的政策条件，而是去关心不同村落之间征地补偿中出现的差距， 然后去上访，这也大大的占用了基层干部的精力去处理这些事物，而没有全身 心的领导村集体发展自身经济，积极地充分利用、贯彻相关的政策，错失了良 机。 （8）基层集体经济没有得到充分发展 通过实地调研及与一些发展较快的失地农民集体比较，我们发现这些问题多、 失地农民生活质量欠佳的地方在很大程度上与当地没有充分的发挥、利用基层 集体经济在改善当地居民生活质量中的作用，很多村集体都没有自我的集体经 济组织，或者没有得到充分地发展。而集体经济组织能够很好地利用当地的失 地农民，拉动当地的经济，提高失地农民的就业率。 （9）失地农民养老问题成为一个潜在的大问题 前面已经提到传统的子女养老方式因土地资源的永久性丧失而土崩瓦解。 加之财政实力所限，并没有完全将失地农民养老纳入城镇社保管理体系，从而 使失地农民养老出现“真空” 。而通过实地调研我们发现很大一部分失地农民并 没有意识到自我养老所要面临的困境，而是继续延续之前的过一天是一天的思 想，这也为以后失地农民的养老问题增添了一份风险。 （10）社区文化建设薄弱，失地农民的精神文化生活欠缺 目前很多安置失地农民的社区正处于建设之中，因而很多社区的基础文化 设施还没按照要求去建立，或者虽然有但是很多目前已经损坏无人修理。同时 加上社区建设初期，各项事务繁多再加上基层组织干部人员素质参差不齐与基 层组织经费有限，我们发现目前大部分社区还没有自我的社区文化品牌，有的 话也是一些临时的、随机的文化活动，这远不能满足失地农民进入城市后空闲 时间较多的现实，而精神文化生活的空闲也容易滋生一些不良的社会现象，如 赌博。 （11）失地农民子女受教育、成才状况不容乐观 由于失地农民投资理财的知识和能力较为有限，难以为土地补偿安置费求 之以有效的增值渠道，再加上原有的轻视子女教育的观念的存在和城市不良的 环境对子女的影响，我们发现相对同龄的城市孩子很多失地农民子女存在很多 劣势。一位老村长告诉我们目前社区有六七个网吧，很多孩子经常去里面玩电 子游戏，希望政府能够加强管理，净化社区文化，为孩子们的健康成长创造良 好的条件。 3、郑州市及其他地市保障失地农民生存状况的举措 从 2004 年 9 月 2 日至 2010 年 7 月 27 日,郑州市相继出台了郑州市郑东 新区失地农民基本生活保障办法(试行)(郑政200465 号)、 郑州高新技术 产业开发区失地农民基本生活保障办法(试行)(郑开管 2005 31 号)、 郑 州市人民政府关于进一步做好郑东新区被征地农民基本生活保障工作的意见 (郑政200714 号)、 关于调整郑州高新技术产业开发区失地农民基本生活 保障待遇的通知(郑开管200726 号)、 关于建立失地农民养老生活补贴 制度的通知(郑开管 2007 30 号)、 郑州市被征地农民就业培训和社会保 障暂行办法 （郑政文2010194 号）等一系列政策文件，对失地农民的基本 社会保障、就业、养老等做了详细说明，并且进入了稳步的实施阶段。郑州市 政府这些政策的出台与实施，有利于指导与规范相关部分、组织开展切实有效 的措施去处理由于失地所面临的系列问题，使失地农民的生活水平在基本生存 保障基础上有了更高的提高。 近年来郑东新区管委会对新区范围内使用失地农民的用工企业，按照城市 职工最低工资标准的 50%(目前是 400 元/月)和用工人数，给予 2 年补贴，目前 已对 100 多家用工企业、4600 余人次失地农民进行了补助。为解决被征地农民 失地的后顾之忧，郑东新区管委会还着手失地农民生活得“保底工程”-从土 地补偿费、安置补偿费、劳动力和非劳动力安置费以及政府从土地出让金等收 益中，按每亩 1 万元列支用于失地农民基本生活保障专项资金。 郑东新区东 周村安置工作扎实到位，就业和社会保障工作协同开展，探索出了发展集体企 业与村民入股的集体发展方法。 海南从2010年开始，创新社会管理，在陵水大墩村开展征地补偿试点工作， 通过留足发展用地，来确保失地农民的长远生计，这一做法不仅得到了当地村 民的积极响应，近来在央视播出后，更引起了全国范围的关注。此方法为发展 集体经济与鼓励个人创业提供了土地保障，有利于充分的调动失地农民、基层 组织的积极性。 “来料加工”是浙江农民就地务工的一种类型，借助块状经济发达、民企 众多的有利条件，许多农民在家门口的工厂上班。同时，许多农民组成施工队、 苗木移植队，立足地方经济发展特点，在不外出的情况下力争实现就地务工、 零散就业。留守农民的本地化就业，成为农民持续增收的有效途径，使农村出 现人人有事干、村村无闲人的局面。同时这也是浙江义乌在乡镇企业改革初期 和发展农村合作社总结出来的与城市中大中型企业保持一定的协助关系的成功 经验，非常值得借鉴发展集体经济。 在中部地区的河南省汤阴县，政府把在外打工时间较早、诚信度高、思想 活跃、有一定组织协调能力的能人组成劳务经纪人队伍，搜集各地用工信息， 通过传帮带的方式带领乡亲外出务工。同时为农民工免费提供求职登记，及时 发布适合农民工就业岗位信息，架起了就业桥梁。同时，本地务工正在成为低 收入农户增收的有效载体。来料加工为农村群众，特别是为年龄偏大、缺乏技 能、身体病残、照顾家庭等原因而不能外出打工的农民找到了就地增收的渠道。 一个个不起眼的小产品和几分几厘的加工费让大批农民走上逐渐富裕的道路。 4、进一步改善郑州城郊失地农民生存现状的新思路、新方法(重点部分，应该 多写。) （一）大力扶持集体经济，化解创业风险，实行农村合作社制度 目前我国的经济虽然取得了突飞猛进的发展，但是我国的社会保障体系还 不能满足完全解决失地农民后续问题的需要，因此如何从根本上化解失地农民 目前的种种问题，归根到底还需失地农民自身的努力。而集体经济的发展在期 间将会发挥不可替代的作用，因而必须大力扶持发展村集体经济。同时鉴于失 地农民个人风险承受能力差，而农村合作社制度是我国多年来总结出来的好的 经验做法，因此建议实地农村集体走合作社制的集体发展模式，同时政府部门 要承担一定的风险，消解失地农民对集体经济潜在风险过多的顾虑。 （2）加大对失地农民的培养力度。 1、继续加大对失地农民子女的教育投入，营照良好的学习环境 2、加强对 青年失地农民的技能培训与文化培训，提升他们的创业能力与意识 3、给予失 地农民创业就业相关的优惠政策，为其提供便利 4、强化失地农民的风险意识， 要让失地农民知道他们美好的前途还需要他们自己去创造，政府的一些资金补 助根本不能解决他们的长远发展。5、选拔优秀的青年到基层社区服务，可以参 照大学生村官的运营模式，领导当地失地农民走出困境。 （3）大力发展郊区公共服务基础设施的建设，为失地农民创业、就业、提升收 入水平提供便利条件。 城市郊区基层设施的完善既有利于提升当地居民的生活条件，也有利于营 照良好的创业环境，吸引外资，激发青年失地农民的创业积极性，营照良好的 社区文化氛围。同时公共基层设施的维护与完善也有利于吸收一部分中老年失 地农民，化解其就业的难题。因此建议及时制定完善城市郊区公共服务基础设 施的规划方案，同时要深入调研，了解失地农民的切实需要，要有所侧重、有 步骤的晚上共同基础设施。建议实行“完善公共交通先行，发展便民超市、菜 市场同步，健身文化设施跟进”的建设思路，以方便群众生活为宗旨。 （4）尽量统一标准，实行政务全方位公开、公示，加强政府官员调研、走访， 化解失地农民与政府之间的误解。 基层民众与基层政府部门之间的不信任严重制约了当地充分的调动一切力 量发展经济，同时由于政务的一些不公开透明和部分村落执行标准不统一更加 剧了失地农民对政府官员的不信任感。因而必须加强政务公开公示，同时要加 强政府官员定期的走访调研活动，给彼此之间的交流互动提供一个平台，这也 是重塑政府形象的一个重要举措。 在发放征地补偿款、补助的过程中既要考虑到不同村落之间的诧异，同时 更要坚固平衡，不要让老百姓经常相互对比的心理引来诸多抱怨，要积极的引 导百姓树立美好的未来需要自己创造的理念，同时要积极地做好沟通交流、做 好解释工作，要积极的引导百姓充分的利用国家给予的好政策，不断改革创新， 走出适合自身发展的特色之路。 （五）充分利用网格员的积极作用，加强与民众的沟通交流。 近年来，我国城市社区的建设已经开始普遍推行网格员制度，从 2011 年郑 州也开始实行这个制度，而且已经取得了一定的成效，加深了基层百姓与政府 部门的沟通了解。因而如何适应征地后社区文化建设薄弱、民众积怨多、政府 与百姓沟通渠道不畅通等现实问题，真正的选拔一批优秀的网格员深入百姓中 间了解百姓疾苦，反映民众声音是当前解决失地农民问题的一个重要策略。当 然与此同时要加强对网格员的培训与考核力度，真正做到深入基层、深入百姓。 再一个就是要积极地调动相关部门，做到相互帮助，避免出现踢皮球的现象。 （六）不断完善失地农民的社会保障体系，化解其后顾之忧 在建立被征地农民社会保障体系过程中，要处理好公平和效率的关系，要 合理确定被征地农民的保障水平。要进行量化管理，切记“统筹”并不是“同 一” ， “同一”并不是公平。保障要分等级，多层次，分步骤。政府还要为失地 农民以后的生活、创业、养老、医疗提供基本的保障，决不能搞“一刀切” 。要 稳步推行农村养老保险，逐步建立农民最低生活保障制度，完善农村合作医疗 保险制度，实行大病统筹，让失地农民病有所医、老有所养，基本生活有保障， 解决其后顾之忧，是保证社会稳定的根本措施。 （7）营照良好的文化环境，丰富失地农民的文化生活，使其更快、更好的融入 当地城市生活。 失地农民对城市社区生活的适应度、满意度在一定程度上决定了失地农民 对失地后生活的认可度与幸福感，决定了一个社区能否和谐稳定，因此要丰富 失地农民的精神文化生活，倡导社区新风尚。积极地引导与鼓励失地农民积极 地参与一些集体文艺活动，感受城市生活的便捷与快乐。要定期举办一些文艺 活动，积极地倡导自娱自乐的文娱活动，化解失地农民的精神孤单。 （八）合理布局产业格局，大兴服务产业。 目前郑州城市郊区失地农民聚集区普遍存在人口密集、消费潜力巨大的现 实