2010-f01024-城市化进程中户籍制度改革与城乡劳动力市场相关性研究

城市化进程中户籍制度改革与城乡劳动力市场相关性研究 摘要：户籍制度是我国经济发展，工业化进程必然产物。户籍制度出现初期对我 国劳动力的盲目流动起到了有效的限制作用，但是改革开放以来，旧的户籍制度 在很大程度上形成了城乡的隔阂，人才的不流通等弊端。户籍改革速度的缓慢也 使得我国城乡就业问题不好解决，使农民工进程就业显得困难重重， “民工荒”与 “民工潮”并存，严重的影响了我国城市化进程。如何推进户籍制度改革，已成为 我国城乡二元劳动力市场一体化，解决我国就业问题，农民工社会保障问题的关 键。 关键字：户籍制度，劳动力市场，城市化，劳动力转 移 建国以来我国的户籍制度一直是城乡劳动力改革的关键要素， 户籍制度决定着人们工作与生活的各个方面，一直是人们去外地工 作的主要考虑的因素。改革开放后，户籍制度控制着劳动力流入沿 海富裕省份的速度，也影响着我国的城市化进程。 一、中国户籍制度发展 我国的户籍制度的雏形在 1951 年在城市产生，1955 年扩展到 农村。最初的户籍制度只是一种登记制度，不是控制机制。公民在 新中国建立初期可以自由的进出各个城市，自由的在农村流动，由 于大量的人口涌入城市，给城市造成了严重的负担， “盲目流动”的 人口也严重威胁着社会的稳定。1958 年 1 月 9 日，全国人民代表大 会常务委员会审核批准的中华人民共和国户口登记条例标志着 新中国户籍管理制度的正式确立，户口登记法制化的开始。也是我 国明确分割城乡二元劳动力市场的开始。 2 在 20 世纪 60 年代和 70 年代以前的户籍制度，国家控制着农转 非的指标，完全控制着农村劳动力向城市的转移，还控制着人口的 居住与工作的地点。这样严格的户籍制度虽然有效的避免了劳动力 的“盲目流动” ，但是也造成了中国社会的社会严重分层，社会隔离 与社会不公。至今城乡户籍的歧视依旧存在，根深蒂固。随之形成 的中国的二元经济结构使农村人口成为了弱势群体，收入差距也越 来越大。 改革开放后，中国努力把计划经济转向市场经济，户籍制度随 之进行了灵活的调整，使得人们可以将工作的地点转移到其他地方。 改革开放初期，中国就有亿的流动性人口，农民也纷纷进城打工， 农民工大量的涌入城市，走向沿海。不断增加的流动人口也给中国 的户籍制度带来着极大的挑战，也进一步的要求户籍制度的不断调 整。 1983 年武汉出台的“暂住证”等新的户口登记措施用来管理户 口不在本地的外来人口。随后在 1985 年全国范围推行暂住户口办法。 要求年满 16 周岁，在非户口地逗留超过 3 个月的人，必须到当地公 安局办理暂住证，并交纳一定的管理费用，暂住期限各地自行制定， 这样就默认了农村的劳动力流动到城市的合法性，在对外来人口的 管理上也清晰明确。申请暂住证的绝大部分是农村进城的劳动者， 这就拉近了农村与城市的距离，也保障了农民工在城市务工的合法 权益。暂住证制度至今仍普遍的应用着，根据公安部的统计，在 2002 年，登记暂住人口数字是 5990 万，占流动人口的 70%以上 1。 “农转非”政策的改变，改革开放后，国家对农村的建设也有 了重大的调整，为了发展第二、三产业，国家废除了一些过去限制 农 民进城务工的户籍壁垒，农村人口转为城市人口更加容易，而且允 3 许子女继承父母的户口。进入 2000 年以后，许多省级行政区都宣布 废除获得城市户口的农转非指标限制，同时取消农业户口与非农业 户口的区分这种户籍制度的实行，简化了户口制度，吸纳了外来人 口，给农民进城务工带来了方便，同时促进了第二、三产业的发展。 1数字来源：中青在线 2003 年 6 月 24 日报道 小城镇户口的出现。在 20 世纪 80 年代早期，农村公社解体后， 出现了大量的农村剩余劳动力，这部分劳动力要向城镇迁移，国务 院当时出台了“自理口粮”户口政策，放宽了农民进城务工的要求。 规定这部分人，衣食可以自理，必须在城市有住所，必须在企业务 工，这部分人也算成非农业户口。这部分劳动力享有着在农村户口 与城市户口之间的待遇，但随着农转非的大门的进一步敞开这种户 籍制度渐渐失去了吸引力，在 90 年代早期就废止了。随着中国经济 的腾飞，城市化进程的进一步加快，大量的农村土地被征用。一些 被征用土地的农民成为了剩余劳动力，加上那些不愿从事农业的进 城务工的农民，形成了一个巨大的群体。对于这部分人，国家出台 了小城镇人口政策，对这部分人的教育、就业、医疗、参军等实行 与城市人口同等对待的政策。进入新世纪，中国对小城镇户口的户 籍制度改革力度加大，成为了农村人口城市化的巨大推动力。 50 多年过去了，户籍制度时时刻刻影响着老百姓的日常生活， 户籍制度每一次改革都牵动着人们的心。户籍制度改革也在影响着 城乡劳动力分配，每一次户籍制度的偏向，都会给城乡劳动力流动 带来直接的指引作用。可以说，我们每个人在寻找工作的时候都曾 受到户口关系的影响，这种影响还会持续下去。在户籍制度改革中， 受影响最大的还是农村劳动力。 4 户籍制度改革在新世纪以逐步实行统一户口制，统一城乡劳动 力市场，加速农村富余劳动力转移为目标，做出了一些重要的调整。 大部分省市改革包括购房者的准入制度，人才的准入制度，纳税的 多少，招人的优惠制度上的改革，力图改变人们心中“跳龙门”的 进城准入制度。 二、户籍制度对农村劳动力转移的影响 城乡二元户籍制度阻碍了农村经济的发展与农民的生活水平。 首先阻碍了农民进城就业，使农村剩余劳动力生活在进城工作成本 高，回去没田种的边缘；其次户籍制度使农民不能享受城市的公共 福利，这不仅仅体现在社会保障与经济收益上，同时也使农民失去 了长期在城市生活的信心。最后， 大量农村剩余劳动力又回流到了 农村和农业产业，造成了大量的人力资源浪费。据相关调查表明， 回流劳动力仅平均外出过 2.9 年 1，参与的工作比较简单，收入偏 低，生活成本也比较高。 城市中并不缺少农民工的岗位，现有的户籍制度形成的城乡劳 动力流动的壁垒是关键问题。我国城乡二元化的户籍制度，使大量 的进 城务工经商农民受到了政策上的歧视和心理上的歧视。我国社会保 障 水平城乡差别太大，使得进城打工的农民有病看不起，失业没补偿， 无法养老，无法支撑家庭负担。近期社会出现的“民工荒”与大量 积压的农村剩余劳动力形成了鲜明的对比。影响着我国新农村建设 城市化进程。 三、基于户口的劳动力市场分割 从户籍制度建立至今，户籍制度一直被看做公民权利差别待遇 5 的基础载体。时至今日，尽管基于农业人口和非农业人口划分的户 口性质对城乡就业的影响已经不如以往。而从户籍制度为基础的多 种制度安排，而形成的劳动力市场的多重分割，经调查可以发现本 地劳动力和外来劳动力在城市劳动力市场中鲜明的反差。第一，户 口性质决定了住宿的性质，农业人口在迁移到城市的身份上打上了 “暂住”的身份；第二，取得工作的途径，农村剩余劳动力很难获 得合适的工作主要是因为户籍的差距；第三，行业和职业分布的差 距，农村流入城市的迁移人口大多分布在工业、建筑业、交通运输 业、商业和公共饮食 1数字来源：经过中国农村统计年鉴总结 业等行业，特别是从事建筑业和餐饮业的部门，而进城农民进入金 融 保险，国家机关，政府机关和社会团体，科研单位，综合技术服务 事业等行业中所占的比重就很小；第四，工作条件和社会地位上， 劳动力市场分割状态下的政府安置就业和市场调节就业导致了不同 的行为方式，使得城市就业困难的条件下，反而出现了岗位空缺， 形成了就业难和招工难的并存的格局。城市户口的劳动力从事的行 业，与农村劳动力的工作条件反差明显，也是“民工荒”的一个重 要原因；第五，社会保障上的差距明显，城市户口的社会保障明显 的要高于农村的社会保障，而进城务工的农民不能享受城市的社会 保障，在医疗，养老上都和城市人口有明显的差距。 四、城乡劳动力市场的二元体制对城市就业的影响 许多研究认为，户籍制度是劳动力流动的本原性的制度。对于 目前农村劳动力流动的缓慢，大家把矛头直指具有城市偏向意味的 二元户籍制度。学者们对我国农村劳动力的流动问题一直较为重视， 进行了大量的研究，涉及到劳动力流动的原因和意义、影响流动的 6 因素、与劳动力流动的相关制度等各个层面。蔡昉(2001)认为，户籍 制度的存在使得我国的劳动力迁移是一个既有迁出又有回流的过程。 之所以存在回流，是因为以户籍制度为核心的政策和规制使得迁出 者不能在迁入地定居下来。实质上，户籍制度不是单独发挥作用的， 政府还采取诸如就业政策等手段控制外来劳动力。 以户籍制度为基础的多种制度安排，形成了我国特有的劳动力 市场多重分割的情况。由于劳动力市场的多重分割，农村劳动力流 动的空间也极其有限，除了通过数量极少的招工、 “农转非” 、高校 招生分配外，他们很难取得城镇的“正式工作” ，大多数只能从事临 时性的，劳动强度大，保障程度低的职业。此外户籍所形成的歧视， 所带来的社会保障问题也对促进就业造成了障碍。 改革城乡二元体制带来的户籍制度，促进劳动力流动。农村劳 动力劳务输出不仅是今后一个时期劳动力转移的重要渠道，而且符 合就业结构战略性调整的大趋势。但是，在户籍制度没有松动的情 况下，农村人口要转换为城镇人口，要实现真正的就业转移是十分 困难的。 因此，要想真正构建城乡统一的就业市场，必须逐步改革户籍 制度，努力消除城乡“壁垒” ，把依附于户籍制度的各种不合理制度 剥离出去，建立“企业自主用人、劳动者自由择业”的就业制度， 取消对企业使用农民工的行政审批，简化农民外出就业手续，取消 专对农民工设置的就业证等各种登记项目，清理各种针对农民工的 不合理收费。大中城市要进一步放宽农民进城落户的条件，允许外 来人口按职业或者居住地入户。此外，还要进一步明确和落实以流 入地政府为主负责进城务工农民子女的义务教育工作，使进城农民 工子女以公办学校为主接受义务教育并降低他们的入学门坎。总之， 要通过制度创新，促使农村劳动力正常的稳定的向城市转移。 7 五、户籍制度改革与城市化进程 户籍制度改革与城市化进程息息相关，其中城市化进程要求是 因，户籍制度改革应该紧跟城市化进程的角度。以我国户籍制度改 革最有成效的三个地区为例： 城门大开，门槛高筑的北京模式。北京的城市化进程是非常快 的，而涌入北京的外地人口也非常多。北京市采取了提高进城门槛， 并不限制户籍身份的做法。规定户口迁入地必须有本人所拥有的住 房；企业连续三年纳税 80 万元，或是 3 年累计纳税 100 万元以上； 企业职工连续三年保持本市人员 100 人以上，或者达到在职员工的 90%以上，可申请本人、配偶及一名未成年子女登记北京市户口。 这样的户籍制度规定不仅刺激着外来人才的进入，又控制了人口的 过快涌入。在一定程度上适应了北京市城市发展的要求。 城乡户籍管理一体化的广州模式。进入 21 世纪。以广州为代表 的 6 个省市率先取消了农业与非农业户口的划分，统一称作“居民 户口” 。这符合广州外来打工人口众多的特点，户籍制度统一，社会 保障覆盖面扩大也解决了因外来打工人口多而造成的劳动人口老人 没人抚养，子女没人照顾的社会问题。是城市化进程加快后，户籍 制度改革一次大胆的尝试，也是我国内地城市将来城市化建设与户 籍制度改革相适应的榜样。 吸纳外来人口，合理控制城市劳动人口规模的郑州石家庄 模式。石家庄市建城 60 年以来发展迅速，最近几年在国家政策支持 的带动下，城市化速度提升迅猛，为了符合石家庄城市发展的要求， 石家庄市着眼于释放劳动力，只要在城市有一份工作，能够生存的 人员只要交纳 16 元的管理费都能获得城市户口。户籍开放的第一年， 进入石家庄市的外来人口达到了 105586 人，其中外来务工人口最多， 达到了 69834 人，占 66.1%。郑州模式与石家庄相似，在改革一年 8 后外来注册郑州市户口的增加了 15 万人 1。郑州 石家庄模式无 疑是户籍改革中最为成功的案例。改革不仅帮助城市吸引了优秀的 人才，推动了城市化与经济建设，还第一次的在户口问题上拉近了 城乡 居民的距离。使得户口不再被看得重要，为我国未来取消户籍制度， 打下了铺垫。 六、户籍制度改革的发展前景与阻力 我国的户籍制度在建国初期对限制劳动力盲目流动和限制城市 的过度拥挤上起到了积极的作用，但这种长期将城乡劳动人口分开 的户籍制度，以及与其他配套的城市劳动就业制度、城市偏向的社 会保障制度等，将中国的劳动力市场长期分割，造成了资源配置的 扭曲和低效率。比起我国的经济发展，城市化建设和基础设施建设， 我国城 1“石家庄户籍制度改革一年，10 万人迁入未造成城市膨胀 ”北京青年报2002.8.30 乡 户籍制度改革显得非常缓慢，而且没有实质上的突破，成为了劳动 力合理分配，促进城乡就业的巨大阻力。 我国户籍制度改革面临的困境有以下几点：第一，政府不能再 已有的户籍制度上做出强有力的改革措施。户籍制度对劳动力市场 的枷锁不是市场能调节能够冲破的，而过去的户籍制度一旦被打破， 其造成的后果有很大的未知性，改革风险很大；第二，户籍制度改 革的滞后性与城市化发展的超前性不相适应，很多想要进城工作的 农民与被征地农民面临着户籍制度带来的就业成本过高的压力与是 否被歧视的困境；第三，户籍制度的等级观念深入人心，在改革过 程中很难脱离户籍观念的阻力。 我国的户籍制度改革不能统一对待和改革过快，更不可能消除。 这就形成了一种政策悖论。一方面政府要求公平与效率，缩小城乡 9 差距，消除城乡户口歧视；另一方面如果户籍制度改革过快，改革 幅度 过快，政策过于统一，势必会使劳动力