小产权房成因-一个利益博弈视角

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 小产权房成因:一个利益博弈视角 内容摘要 通过构建完全信息动 态博弈模型，对政府和农民集体围绕小 产权房的利益博弈进行了分析。结果表 明：双方博弈的动机来源于对集体建设 用地入市的增值收益的分割；而现行土 地制度安排下，农民集体在博弈中的最 优行动选择是进行小产权房的供地交易， 政府的最优行动选择则是默认，这一均 衡结果又受到了政府土地制度创新的有 效性、农民集体在公开土地市场的收益 以及小产权房开发的违法成本等因素的 强化。在此基础上，提出了构建城乡统 一建设用地市场、提高征地补偿安置标 准、明确小产权房的处罚措施等政策建 议来遏制小产权房的扩大化。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 中国论文网 /3/view-12789049.htm 关键词 小产权房；博弈模型； 土地制度；利益均衡 一、问题的提出及相关文献 近年来，随着城市土地资源日益 稀缺、商品房价格不断攀升，在全国许 多城市出现了为数众多的小产权房。据 估算，北京的小产权房面积接近 1000 万平方米，约占本地住宅市场的 20%； 深圳的小产权房接近全市住宅总量的 50%。 小产权房的蔓延势头十分迅猛，给法律 的严肃性和房地产市场秩序带来巨大冲 击，引发了政府和社会各界的高度重视。 国家相继出台政策，严格禁止非法占用 农民集体土地从事房地产开发和销售的 行为，明确提醒购房者所面临的巨大风 险，但对小产权房的治理却始终未能取 得预期成效。如何理清围绕小产权房的 错综复杂的利益关系，探寻其产生的深 层次原因，将是解决小产权房问题的关 键所在。 一般理论认为，财产关系决定法 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 权关系，法权关系客观表达财产关系的 法权属性，以法律规定的形式赋予财产 的实际占有，实际占有的财产才具有合 法性，才算得上法律意义上的私有财产。 按此分析方法，产权法律制度的变迁， 应当随着生产力与生产关系，经济基础 与上层建筑的发展变化来反映社会生活 中人与人的利益关系，应当把小产权房 不同利益主体的利益动机和行为选择纳 入到社会生产结构和利益分配结构的相 互关系中，以法律法规的形式反映小产 权房利益主体各方的利益均衡关系。 国内学者对小产权房的成因进行 了大量研究，部分学者认为，由于城市 商品房价格居高不下，而同期政府又未 能提供足够的保障性住房，因此小产权 房已成为满足城市中低收入群体住房需 求的非正式补充渠道，这是小产权房产 生的重要原因。除此之外，小产权房波 及面广且处于法律灰色地带，使得政府 执法成本极高而难以形成有效的规制政 策，较低的违法成本造成了小产权房问 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 题难以遏制并不断扩大化。多数学者则 认为，小产权房产生的根源还在于城乡 二元的土地制度，农民集体作为土地所 有权主体却无法直接进入土地市场进行 交易，土地制度安排中的不合理因素导 致农民集体没能享受合理的土地增值收 益份额，从而导致违规利用集体土地进 行小产权房开发成为农民集体的理性选 择。由此可见，小产权房的产生涉及农 民集体、购房者以及政府等众多主体的 利益；小产权房屡禁不止，表明既有制 度条件下相关主体围绕小产权房的利益 争夺也依然存在。国内已有文献对小产 权房从保障房供给、土地制度以及合法 化等视角对其进行了研究。现有研究成 果对小产权房产生的历史原因、社会影 响及解决途径在理论上取得了共识，但 缺乏对地方近几年来实践经验的总结， 难以拿出切实有效的解决方法。因为， 从法律的角度看，小产权房的产生、交 易，违背和挑战现有法律制度，干扰房 地产市场秩序。源于此，地方政府牢守 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 依法行政的底线，难有更多解决小产权 问题创新之举。长期调查研究发现，在 现有法律框架下，如何从利益博弈的角 度，研究小产权问题解决方法，具有更 新的实际意义。一方面，利益博弈是小 产权房存在的根本原因；另一方面，从 利益博弈视角来分析小产权成因的文献 还不多见；此外，小产权房问题随着时 间的积累，逐步演进为民生、民权问题， 与小产权有关的法律、制度、政策深化 改革时，应当照顾当时小产权利益方非 特权阶层的利益诉求。鉴于此，本文通 过构建完全信息动态博弈模型，对政府 和农民集体围绕小产权房的利益博弈进 行研究。 二、小产权房的利益相关者 我国已经和正在经历社会转型， 随着收入差距扩大，农民阶层边缘化， 农民工阶层社会化，社会底层突出化， 社会不满情绪蔓延、扩散，利益重组和 利益阶层分化的趋势明显。在城镇化进 程中，农民获取远低于土地出让价的土 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 地补偿费和安置费，实现了公共财政的 积累和开发商巨额私人财富增加，农民 由此失去利用土地致富的物质基础。这 个过程促进了社会分层分化。美国社会 学家图明认为，社会分层源于不均衡、 不公平的利益分配，伴随非特权阶层和 特权阶层的分化，非特权阶层丧失发展 基础和机遇，容易导致社会的动荡和社 会各阶层间的对立。换言之，对那些不 符合保障性住房审批条件却买不起商品 房的大量中低收入者来说，价格便宜的 小产权房是唯一可供他们购买的无奈选 择，也是非特权阶层对特权阶层既得利 益的防守式争夺与挑战。加之，受社会 投机利益的驱使，小产权房迅速蔓延和 扩张，既是对现行法律社会效果的否定， 也加剧了政府与农民利益的不断博弈。 随着我国城市化的快速推进，土 地供给的有限性和稀缺性必然导致城市 土地及建造在其上的房屋的价格的急剧 攀升；与此同时，在城乡二元的土地制 度下，农村集体建设用地却无法直接进 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 入城市土地市场进行交易。在此背景下， 违规建造在集体土地之上的小产权房以 其价格低廉、规避税费、违法难究等特 点而使农民集体、购房者等主体的利益 诉求得到了有机结合，小产权房由此成 为相关利益主体为了实现自身利益最大 化而进行博弈的产物。综合来看，小产 权房的利益相关者主要包括以下主体： （1）农村集体经济组织。在市场经济 条件下，土地的资产价值不断显化，为 集体土地所有权带来了潜在的获利机会。 农村集体经济组织作为“ 理性经济人 ”， 在面临要么土地被政府征收而只能获取 极低的补偿，要么以较低的违法成本进 行小产权房的供地交易的情况下，通过 对成本收益的比较选择，其结果必然是 通过隐性土地市场来获取高额土地收益。 农村集体经济组织作为集体土地所有权 主体的代表，由此成为小产权房开发的 获益者和直接参与者。 （2）农民。农民 作为集体经济组织的成员，其利益与集 体经济组织具有高度的一致性，既可以 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 通过集体经济组织这一载体参与到小产 权房的开发中去；又可以将自己拥有的 宅基地使用权进行小产权房的开发，并 在此过程中获取了远高于征地补偿的收 益。因此，农民个体也是小产权房的获 益者和直接参与者。 （3）政府。在现行 土地制度安排下，政府能够通过低价征 地高价出让的方式获取巨额土地增值收 益，部分地方政府的土地出让金收入甚 至占到了政府财政收入的一半以上。而 小产权房则绕过了土地征收程序而使集 体建设用地直接进入城市土地市场，造 成政府无法获取土地用途转换中的高额 增值收益，直接损害了以土地出让收入 作为重要财源的政府的利益。因此，政 府是小产权房的利益受损者。 （4）开发 商。由于公开土地市场上城市建设用地 的价格极高，开发商通过隐土地市场 可以从农民集体手中以较低的价格获取 集体建设用地的使用权，并将其投入到 小产权房的开发中去而获取相应利润。 因此，开发商的利益与农民集体具有一 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 致性，他们都是小产权房的受益者。 （5）购房者。小产权房的售价往往只 有同地段商品房的 1/3 到 1/2，这为城 市中低收入群体提供了满足其住房需求 的途径，因此购房者是小产权房的受益 主体；但购房者并未直接参与到小产权 房的开发过程中去。 尽管小产 权房涉及的利益主体众多，但农民集体 和政府是其中一对最主要的博弈关系。 这是因为，小产权房不合法的主要表现 便是违规使用和转让农村集体建设用地， 因而围绕小产权房的博弈实质上是针对 集体土地增值收益分配的一场利益争夺。 作为集体建设用地所有权主体的农民集 体和作为土地制度供给者的政府是决定 土地增值收益分配格局的最重要主体， 因而二者是围绕小产权房的利益博弈中 的一对主要博弈关系。 三、小产权房成因：一个利益博 弈视角 （一）博弈模型构建 在围绕小产权房的利益博弈中， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 根据对小产权房的利益相关者的分析， 可将博弈主体界定为政府和农民集体， 双方博弈的动机源自对农村集体建设用 地进入城市土地市场所产生的增值收益 的分割。在这一博弈过程中，政府清楚 自身和农民集体在不同情形下的收益， 农民集体也清楚自身和政府在不同情形 下的收益，因此可将其视作一个完全信 息博弈；而博弈双方的行动又存在先后 顺序，因此是一个动态博弈；据此可构 建相应的完全信息动态博弈模型，对小 产权房的相关利益主体的博弈行为进行 分析。 1.博弈假设 （1）博弈双方都是“理性经济人” ，其目的在于追求自身效用的最大化； （2）博弈双方是非合作的； （3）在该博弈中，参与者的信 息是完全的，即各方对彼此的特征、行 动规则和效用函数都有准确的认识； （4）该博弈为动态博弈，参与 者的行动存在先后次序。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 2.博弈要素描述 （1）参与者：该博弈的参与者 有两个，即政府和农民集体；分别以 i=（1，2）来表示，i1、表示参与者政 府，i2 表示参与者农民集体。 （2）行动集合：ai 表示第 i 个参 与者的一次特定行动，Ai=ai，表示参 与者 i 的所有行动的集合。对于参与者 政府来说，其行动就是通过强制性的制 度供给来规范博弈对方的选择空间，从 而使自身能获取的潜在利益最大化。政 府的行动有两个阶段：在第一阶段可选 择的行动有两种，即通过禁止集体建设 用地入市来维持其对于城市土地市场的 垄断地位，或者是通过制度创新，允许 集体建设用地入市以改变现行土地收益 分配格局。其行动集合可表示为 A1=禁止集体建设用地入市，允许集体 建设用地人市。在第二阶段可选择的 行动也有两种，即对小产权房的供地交 易进行惩罚或者予以默认，其行动集合 可表示为 A1=惩罚，默认 。对于参与 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 者农民集体来说，其行动就是在政府给 定的土地制度安排下进行选择，可供选 择的行动包括：一是不进行任何土地交 易，二是违规进行集体建设用地的入市 交易来为小产权房的开发提供土地，三 是通过合法的土地征收程序而使集体建 设用地进入公开土地市场。其行动集合 可表示为 A2=不进行交易，小产权房 供地交易，进入公开土地市场。 由此，可得到农民集体在现行制 度安排下的子博弈收益规范式矩阵（见 表 2） 。比较农民集体在现行土地制度安 排下的三个博弈路径的效用组合可以发 现，农民集体不管是选择进行小产权房 的供地交易，还是选择进入国家公开土 地市场，其所能获得的效用均大于不进 行任何土地交易时的效用；但同时，由 于，农民集体选择进行小产权房的供地 交易时，其效用又大于进入国家公开土 地市场时的效用。由此可以看出，在现 行土地制度条件下，农民集体的效用最 大化选择是进行小产权房供地交易而不 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 是进入公开土地市场，而此时政府的最 优行动选择是默认，这成为小产权房供 地交易活跃的重要原因。 本文构建了一个政府与农民集体 之间的博弈模型，对小产权房的成因进 行了分析：小产权房利益相关各方博弈 的动机源自于对集体建设用地入市的增 值收益的分割。由于现行土地制度安排 下禁止集体建设用地的直接入市交易， 政府的征地补偿款又远低于土地的市场 价值，同时对小产权房的处罚手段匮乏 造成政府执法成本极高而农民集体的违 法成本极低；这些因素的作用使得进行 小产权房的供地交易成为农民集体在与 政府博弈中的最优行动选择，而此时政 府的最优行动选择则是默认，从而造成 了小产权房的规模不断扩大。 为了遏制小产权房的扩大化，提 出以下政策建议： （1）构建城乡统一的建设用地 市场。城乡统一建设用地市场的建立， 应根据我国城乡土地市场发展的差异性， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 逐步打破现行法律法规对集体建设用地 的严格限制以及政府对城市土地市场的 高度垄断，使农村集体建设用地能够与 城市建设用地在统一的土地市场上进行 交易。现阶段，由于农村土地市场相对 于城市而言发展十分滞后，因此应积极 完善农村集体建设用地市场，可在土地 用途管制制度、土地规划及城乡规划等 制度的约束下，通过制度创新赋予集体 建设用地更多的流转、收益等权利；并 最终通过城乡两个土地市场在制度、运 作体系、配套措施等方面的有机结合， 来构建城乡统一的建设用地市场，从而 使农民集体能够通过公开土地市场的交 易来获取集体建设用地的财产收益，消 除农民集体在现行制度约束下违规进行 小产权房供地的动机。 （2）提高对农民集体的征地补 偿安置水平。地方政府应根据区域经济 发展水平及征地项目的实际情况，合理 提高土地征收的补偿安置水平。具体而 言，应针对农民集体实现土地财产权益 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 的诉求，对集体建设用地使用权的价值 进行科学评估，确立合理的土地使用权 补偿标准；在土地市场发育较为完善的 地区，还应将征地补偿标准与土地的市 场价值相挂钩，由对土地的使用价值进 行补偿逐步过渡到对土地的市场价值进 行补偿。除此之外，还应通过社保安置、 留地安置、土地人股和债券补偿等灵活 多样的方式来提高对被征地农民的补偿 水平，使其能够在土地征收过程中获取 更多的土地增值收益分配份额，从而逐 步消除农民集体在巨大的收益差距下将 集体土地投入小产权房开发的经济激励。 （3）明确对小产权房的处罚措 施。应出台详细的政策法规来对小产权 房的处置措施做出安排，提高相关主体 的违法成本。对于存量小产权房的处置， 应权衡法律的执行成本、资源的利用以 及维护社会稳定等因素，在摸清小产权 房的数量、分布及类型等基本情况的基 础上，通过对其占地性质、是否符合规 -精选财经经济类