ppp项目的尴尬

内地首个 PPP 项目的尴尬：企业吐槽政府守信才有钱赚 2014-09-09 14:12:07 中国发展 PPP 不能一哄而上，相关的法律法规必须尽快出台。而政府的契约精神也成为一 个具体公私合作项目能否顺利开展的关键因素，必须完善政府约束机制。 未来二三十年仍是中国城镇化快速发展期，将有 4 亿人从农村转移到城市，成为市民。而 保守估计以每个人市民化成本 10 万元算，也就是 40 万亿元。40 万亿元的天文数字投入需 要依靠 PPP，这也正是财政部目前积极推动的。 9 月 5 日，刚卸任财政部财科所所长一职的贾康，来到由上海金融与法律研究院主办的鸿 儒论道论坛，分享了他对公私合作伙伴关系(Public Private Partnership，PPP)的上述看法。 不过，论坛上的评议人却唱起了“反调”。比如 PPP 实践者、上海城建股权投资基金管理 （深圳）有限公司副总经理夏锋就直言，不看好 PPP 未来的发展。中信证券固定收益研究 主管邓海清甚至认为，金融融资工具越来越发达，PPP 没有存在的必要。 尽管如此，论坛上包括贾康在内的学者和业内人士都认为，中国发展 PPP 不能一哄而上， 相关的法律法规必须尽快出台。而政府的契约精神也成为一个具体公私合作项目能否顺利 开展的关键因素，必须完善政府约束机制。 PPP 能否化解 11 万亿地方存量债务？贾康告诉记者，这有可能，比如一些地方债项目通过 引进民间资本以 PPP 模式来化解，但是这种可能性不会普遍存在，只适用于一些特定项目。 首个 PPP 项目的尴尬 所谓 PPP，是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提 供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能，同时也为民营部门带来利益。这主要 体现在政府和社会资本合作的桥梁、公路等公共基础设施中。 演讲中，贾康以中国首个 PPP 项目福建泉州刺桐大桥为例，解析了这个项目为何处境 艰难，对以后的 PPP 在中国发展有哪些启发。 时间回到 20 世纪 90 年代初，由于当时泉州大桥通车超负荷运行，泉州市政府迫切需要再 建设一座桥梁，受限于窘迫的财力，由名流公司董事长陈庆元牵头的一个实业公司和当地 政府形成一个 BOT（建设-经营 -转让）的合作关系，建设了刺桐大桥。 贾康称，1994 年 10 月，名流公司和地方政府成立了刺桐大桥项目公司，注册资本是 8500 万元，两者出资比例是 6：4，民间资本占大头。整个项目的总投资约 2.5 亿元。根据泉州 市政府要求，整个项目经营期限是 30 年，包含刺桐大桥建设期（不超过 3 年）。1997 年 1 月 1 日，刺桐大桥建成正式投入运营。 由于刺桐大桥投资方与当地政府签订的只是一纸合作协议，而非 PPP 项目匹配的规范契约 文本，这也为以后双方矛盾难以解决埋下伏笔。 通车之后，刺桐大桥车流量迅速上升，通行收入在 2006 年达到 8100 万元的顶峰。这笔收 入随后开始下降，2013 年这个数字约 4200 万元。 在刺桐大桥建成后不久，福建省政府将泉州大桥移交给泉州市政府，泉州大桥和刺桐大桥 形成竞争关系。然而，刺桐大桥每年通行收入高涨，而泉州大桥收入却下跌。对此，中国 财政学会 PPP 专业委员会常务委员金永祥认为，刺桐大桥项目高回报是问题的根源。 此后，政府还投资建设了与泉州大桥并行的两座新桥，现在的刺桐大桥周边，有 7 条不收 费的政府建桥。“现在除了刺桐大桥还在收费，其他大桥免费通车，大家可想而知，能绕 道的时候车辆自然选择绕道，避免走收费大桥。”贾康称。 贾康认为，这种竞争性的分割对刺桐大桥项目是一种利益的分割。业主方这么多年一直很 无奈，拿不出任何基于契约的制约因素和政府作出还价调整。当时的市委领导也早已换届。 此外，贾康经调研后发现，刺桐大桥投资方的经营权和收益没有得到相关的政府保障。 “1998 年，政府安排项目投资 4360 万元建大桥的连接道路，不讲其他任何道理，就是你 们也赚钱了，你们可以把这个垫出来。到了 2006 年，当地政府再次要求该公司投资 6800 多万元建设大桥连接沿海大道的一个工程项目。整个大桥项目总投资不到 3 亿元，外加的 投资加起来高达 1.2 亿元，所以，总投资额中有 45%左右的部分是后来追加的。企业不认 同，但最后博弈下来，不得不按照政府的要求来做。”贾康称。 刺桐大桥项目还存在不少其他问题，比如收费标准没法调整，像高速公路节假日不收费这 类政策法规的变动风险也只能由业主单独承担等。 陈庆元曾表示了自己最大的愿望：放弃刺桐大桥剩余的运营期，要回 1.2 亿元与该 PPP 项 目无关的修路款。 政府要被约束 刺桐大桥案例中，地方政府在 PPP 项目中的强势，让论坛上一些有着 PPP 项目实践经验的 企业家感同身受。 夏锋就坦言，公司在浙江省一个副省级城市合作做了个隧道项目，由于项目收费情况很好， 当地政府要求提前回购。但是根据此前合同，公司有 20 年的运营权，不愿意提前卖给地方 政府。当地政府官员说，你不愿意的话，我就另建一条隧道，或者在旁边建一座桥。“这 样我们不就傻眼了嘛，只能答应提前回购。” 长期研究 PPP 项目的上海财经大学助理教授王茵建议，企业在和政府合作时，可以签订排 他性条款，比如企业在运营期间地方政府不能建有竞争性的隧道、公路、桥梁等。对此， 夏锋坦言，现在这种条款在中国是谈不了的。 对于首个不愉快的 PPP 项目刺桐大桥项目，贾康总结了它给 PPP 项目在中国发展所带 来的启示，这主要包括 PPP 相关法律法规建设争取先行；完善政府的制度约束，政府要讲 契约精神，把权力关进笼子；优化政府的利益调节机制，探索形成风险共担、利益共享的 一些具体办法等等。 贾康称，尽管该项目问题重重，但还是要充分肯定刺桐大桥建设的首创意义。它实现了一 个小量的国有资金引导一个大量的民间资金，投入到原来认为只能由政府兴办的基础设施 建设。 记者了解到，国家发改委推动的基础设施和公用事业特许经营立法已经出了第 6 次征求意 见稿，正在征求各部委意见。这部法律未来将成为 PPP 的重要法律依据。 而参与这部法律起草、上海济邦投资咨询有限公司董事长张燎在论坛上表示，目前这部法 律正在加速编制，并在长期争议的公共部门和非公共部门的法律关系上有所突破。 张燎表示，他最焦虑的是政府没有一个契约精神和法制环境来约束，进而导致 PPP 机制合 约失衡。 论坛上专家们的观点也存在分歧，出现了一些争议。 邓海清就认为，中国开启了利率市场化之路后，金融工具有了很大发展，比如资产支持证 券（ABS ）完全可以满足地方政府项目融资需求，所以不需要 PPP。 夏锋等人对此不认同。夏锋称，ABS 只是一个金融产品，而 PPP 更多是公私合作机制问题， 它的外延和内涵比 ABS 广泛，ABS 只是解决了资金问题，而一个基础设施规划设计建设 施工运营，比 ABS 广泛得多。 贾康赞同夏锋观点，他认为，不能简单把金融工具等同于 PPP 机制创新，两者是协同前进， 而不是谁否定谁。 夏锋不像贾康那样看好中国未来 PPP 的发展。他表示，在一些收益率不高的项目，民营资 本不