当前农村信访热点难点问题研究

当前农村信访热点难点问题研究 XX 县是一个以传统农业为 重的县域，90%的人口为农民， 尽管近年来，随着党中央一系列惠农惠民政策的实施，国家法 律法规不断健全，农民收入和人民生活水平逐步提高，农村经 济稳步发展，然而城乡收入差距的加大、社会管理滞后等客观 原因，及部分农民“ 有事就上访” 的主观 思想，农村信访群众仍 然活跃，农村信访问题仍然较多。为妥善解决农村信访问题， 在认真分析人民群众来信来访的基础上，我县就此专题进行 了调查研究、分析讨论。现将调研情况报告如下： 一、五年来农村信访总体情况 农村信访工作面临着“四大挑战” ：一是随着群众的主体 意识不断增强，表达合理诉求的范围更广、领域更宽，信访工 作量越来越大，信访稳定任务相当繁重。二是各类经济纠纷和 社会矛盾相互交织、错综复杂，解决起来难度明显增加。从群 众反映的问题看，涉及多方利益的跨领域、跨部门的问题明显 增多，如涉法涉诉、土地纠纷类案件，占到信访总量的 40%， 这从一个侧面反映出当前社会矛盾仍然比较突出。三是引发 群体性矛盾的不安定因素仍然存在。当前我们正处在经济社 会的转型期，利益格局正在发生深刻调整，在这种情况下，做 决策、办事情稍有不慎，都有可能引发群体反应；加上各类历 史性遗留问题，部分特殊利益群体极容易形成集体上访、越级 - 2 - 上访。四是部分党员干部宗旨观念淡薄，群众观念不强，对群 众的合理诉求漠不关心、充耳不闻，推诿扯皮，久拖不决。 据统计，2007 年以来，XX 县共受理群众来信来访 4028 件 10507 人，其中受理农村信访 2722 件 7880 人，约占信访总 量的 67.6%、信访人数的 75%。从信访构成来看，农村信访问 题 34.2%为 来信，65.8%为来访；30.3%为个人信件，5.9%为联 名信，55.6% 为个人访，10.2%为集体访；初信初访占 81.6%，重 信重访占 18.4%。从信访人群来看，农村信访群众多为男性， 年龄层次多为 22 岁-65 岁之间；政治面貌多为群众，党员约占 信访人数的 5%。从变化态势上看，农村信访量始终处于高位 运行状态，信访人数逐年攀升：2007-2011 年，农村群众分别来 信来访 481 件 1208 人、498 件 1459 人、520 件 1586 人、559 件 1617 人、664 件 1810 人。 0 100 200 300 400 500 600 700 农 村 信 访 件 数 （ 件 ） 2007年 2008年 2009年 2010年 2011年 - 3 - 0200 400600 8001000 12001400 16001800 2000 农 村 信 访 人 数 （ 人 ） 2007年 2008年 2009年 2010年 2011年 二、农村信访主要内容 农村信访问题主要集中于村务财务公开、基层选举、土 地承包、土地征用、干部作风、宅基批划及纠纷、涉法涉诉、优 抚救济和其他等九个方面。 0.0% 5.0% 10.0% 15.0% 20.0% 25.0% 30.0% 比 例 村 务 财 务 公 开 基 层 选 举 土 地 承 包 土 地 征 用 干 部 作 风 宅 基 问 题 涉 法 涉 诉 优 抚 救 济 其 他 一是村务财务公开问题，约占农村信访总量的 28.6%。主 要表现在，群众反映要求村两委公开村庄年度工作明细、村干 部工作目标公开、重大决策公开、 “三资 ”（即集体资金、集体资 - 4 - 产、集体资源）收支管理情况、财务收支情况、农民负担情况、 计划生育管理情况、优抚和救灾救济款物发放情况、使用土地 和宅基地审批情况、集体土地、集体经济项目承包和经营情况、 电费水费收缴使用情况等。 二是基层选举问题，约占农村信访总量的 20%。此类信 访问题广泛存在于全县各个乡镇、绝大多数行政村，多反映村 干部换届选举中程序不合法、违规操作，贿选、 “买票” ，不讲民 主等问题，采取写信与人访相结合的方式。写信反映问题时交 织反映基层干部工作作风及经济问题、来访时三五成群或动 辄几十人，有信访时段集中、信量大、联名信多、易发生集体 访和重信重访大的特点。 三是土地承包问题，约占农村信访总量的 16.2%。主要反 映承包地、机动地、人口地调整，及集体土地（包括林地、滩地 等）发包问题，此类问题处理不彻底极易形成信访积案。具体 有：（1）土地调整纠纷。如我县詹店镇某村村民何某自 1997 年 起就多次反映 1989 年其家的 13.5 亩承包地被村委调整给李 某，后自己开垦的 31 亩滩地被该村第六村民小组占用，其多 次向村委、乡政府反映，该 13.5 亩承包地和 31 亩滩地至今未 归还等问题，由于该信访事项年代久远，相关村民的土地承包 证、土地使用证等证书遗失，时任村委干部死亡等问题，事实 无法判定，县、乡调解意见得不到涉事村民同意，致使信访人 - 5 - 久访不息，造成信访积案。 （2）出嫁女儿户籍未迁出而承包地被 收回。农村中大多存在着出嫁女儿不分地的“村规民约” ，如我 县乔庙乡某村女村民千某 2003 年出嫁到龙源镇某某村，其户 籍未迁出，但某村以其已出嫁为由将其承包地收回并调整给 本村新增人口，而某某村以其户籍未迁入为由拒不为其分配 土地。 （3）个人承包地土地使用权被侵占。如我县大封镇某村村 民杨某因地边问题与村民赵某发生口角、打架，后赵某趁村民 小组调整土地之机将地边挪移 40 公分，占用杨某 0.2 亩土地， 经过多次调解，赵某仅同意归还 0.1 亩土地，致使杨某多次信 访。 （4）集体土地被村委私自外包等问题。如我县北郭乡某村村 民近百人来县反映该村村委在未召开村民代表大会、未张榜 公告的情况下，擅自将该村 50 余亩滩地发包给大封镇某村村 民苗某，且该村村委与苗某签订了期限为 20 年的土地承包合 同，引发村民不满继而上访。 四是土地征用问题，约占农村信访总量的 11.8%。包括重 点项目占地征地及企业占地等问题，具体有征地程序不合法 （相关审批手续缺失、未开展风险评估、被占地村民未多数同 意等）、占地赔偿标准低、赔偿未足额兑现等情况，此问题主要 存在于项目及企业所在地。如我县一大型造纸厂占用某村 70 亩耕地建厂，由于占地赔偿与城区附近相比标准较低，被占地 村民不同意，于是频频到有关部门反映情况。 - 6 - 五是干部作风问题，约占农村信访总量的 8.8%。当前， 有相当一部分农村信访案件是因为基层干部决策不民主、处 事不公、暗箱操作、作风粗暴引发的。 六是宅基问题，约占农村信访总量的 6.9%。主要表现在 宅基权模糊，建房纠纷，以及新农村建设背景下宅基地暂停审 批等情况。如我县新农村试点龙源镇某村自 2010 年暂停申请 宅基地，该村杨某三个儿子相继成家，因没有宅基地，四户住 在一个小院内，家庭琐事引发矛盾口角，一家人苦不堪言。 七是涉法涉诉问题，约占农村信访总量的 3.9%。如我县 三阳乡彭某儿子因打架伤人被控故意伤人成立，被人民法院 依法判决入狱，其认为法院判决不公，上诉至市中院，中院维 持原判，彭某频频上访反映法院工作人员受贿等问题。 八是优抚救济问题，约占农村信访总量的 2.8%。当前农 村存在一部分无儿扶养的老弱孤残、年老多病的退伍军人和 军烈遗属及家庭特别困难的妇女儿童，他们大多无劳动能力、 丧失或部分丧失劳动能力，没有生活来源或生活来源不稳定， 只好到信访部门求助。 九是其他问题，如医患纠纷、交通意外死亡、伤害赔偿等 问题，约占农村信访总量的 1%。 三、农村信访主要特征 综观当前农村信访，主要呈现出“五多” 特征： - 7 - 一是集体信访多。2007 年至 2011 年，23.4%的信访量为 联名信和集体访，且呈逐年上升趋势。2007-2011 年，农村联名 信分别发生 21 件、33 件、49 件、52 件、63 件，农村集体访分 别发生 32 起 456 人、35 起 492 人、40 起 671 人、53 起 898 人、 84 起 1054 人。发生集体访的多为涉土纠纷或干部选举问题。 二是重复信访多。农村信访群众大多文化程度不高，来 信来访时情绪激动，要求诉求立即查清、落实，时限要求紧， 而信访案件办理有一定的程序，其不耐等待，一再致信或上访 催促案件尽快查处，造成重复信访。 三是越级信访多。主要有三个方面的原因，一是农村信 访群众大多认为“官官必相护” ，对基层 政权组织；二是农村信 访群众对基层干部依法办事、廉洁高效的工作作风和工作能 力不够信任；三是长期以来存在着“唯上、唯大 ”观念，40%来县 信访会发生越级访，致信上级人大、政协、信访部门及党委、 政府机关或人访。 四是择机信访多，多为涉土、干部作风等问题。信访群众 往往在元旦、春节、国庆、党的全会、省市“ 党代会” 等重要敏感 时期，到首都、省会或国家重要机关信访，错误地认为这样可 以引起上级有关机关和部门的高度重视，借此对基层党委、政 府施加压力，促使问题尽快解决，或个人利益诉求得到满足。 五是无序上访多。发生无序上访的多为意外事故死亡、 - 8 - 涉及群体利益的土地纠纷等问题。近年来，农村上访者的过激 行为时有发生，轻则吵闹、哭诉、静坐，重则扯横幅、围堵机关 大门、拦截主要领导等等，且情绪异常激动，拒不接受有关部 门的劝阻和调解，提出过高要求。五年来，共发生到天安门上 访 10 余起，省委、省政府上访近 20 起，围堵市政大厦事件 20 余起，围堵县委、县政府大门近 30 起，造成我县信访工作十 分被动。 四、产生农村信访的主要原因 农村信访问题关系到农民的切身利益，归根结底是民生 问题，城乡社会事业发展滞后，社会保障体系不完善，社会管 理不健全，人民素质与当前社会发展不协调都可能引发信访 问题。 （一）管理机制存在漏洞 一是职能管理不到位。 1、部分职能部门履行职能不到位。如农村宅基地确权不 明，规划不合理等问题严重。 （1）历史遗留下的土地权属纠纷， 情况复杂、涉及面广，处理起来难度较大；（2）乡（镇）、村及有 关部门在安排宅基地、审批建房时把关不严，没有深入农村察 看，对实际情况不了解，只是按程序批办手续，影响了相邻关 系，引发矛盾；（3）部分村规划不明确，宅基地权属、面积模糊 不清，村民之间有争议；（4）部分农户未经批准就擅自在自留 地或抢占他人宅基地建房，造成违法占地，由于国土资源管理 - 9 - 部门只有查处权而没有强制执行权，申请法院执程序繁琐且 具体执行起来也很困难，致使宅基纠纷得不到有效遏制；（5） 对村民反映的问题调处不力或不及时，致使问题久拖不决。 2、信访工作导向不够鲜明。部分乡镇和单位对稳定工作 不重视，单方面注重经济发展，没有真正将工作精力放在化解 矛盾、维护群众利益上，没有处理好发展与人本之间的关系。 发生信访问题时，消极处理，存在拦访、截访，拿钱销访的情 况，增大了党和政府与人民群众之间的隔阂。 二是干部管理不健全。 一方面是乡（镇）党委、政府的原因：有时纵容维护村干部， 处理一些问题时，偏听偏信村干部的意见，不愿到群众中进行 认真的调查研究，倾听群众呼声，了解群众的意愿，不能站在 公正的立场上处理问题，甚至怕得罪村干部，以后的工作不好 开展，以致在一些问题上无原则地迁就，不到万不得已不处理， 对村干部的教育监督和管理过于宽松。 另一方面是村干部的原因。 （1）少数村干部的思想素质不 高，办事不公道，把人民赋予的权力当作自己谋私利的工具。 如在农户申请建房时卡、要，从中谋利，在土地承包、处理村 民宅基纠纷时，不公正、不公平，为政不廉、办事不公。 （2）村干 部工作作风简单粗暴，民主意识不强。一些村干部在工作中， 不讲究工作方式方法，不善于做群众思想工作，对有抵触情绪 - 10 - 的群众，往往采取压制的办法，个别村干部家长制作风严重， 个人说了算，留下隐患，激化了干群矛盾。 （3）村级财务管理混 乱、不规范，不公开或虽公开但流于形式，缺乏有效的监督， 特别是征地补偿方面，群众对收支产生怀疑和猜测心理，导致 干群之间互不信任、产生隔阂。 （二）监督机制不够完善 主要是农村民主法治监督管理不到位。 随着法制的健全， 村民民主法治意识的不断增强，农村依法自治的要求也越来 越明显，但在实际中离法治的民主要求还有较大的差距。当前 农村的信访问题与缺乏基层民主法治管理有很大关系，如村 务问题，虽然明确规定要实行村务公开，但公开内容过于简单， 时间不定期，甚至不公开。一些重要决策往往不经村民代表会 议讨论，民主议事制度形同虚设，这在一定程度上侵害了村民 的利益。民主法治监督管理不到位与村民逐步增强的民主法 治意识产生矛盾，也是造成许多信访问题的原因之一。 比如农村土地承包缺乏必要监督。 （1）村干部不履行民主 议事程序擅自对外发包土地，一次性收取多年承包费，透明度 低，损害本集体经济组织成员的利益；（2）合同履行过程中常 常因村委会负责人更换，新班子对老班子订立的合同不满意， 否认原合同的法律效力，私自变更合同条款或对标的物重新 发包；（3）承包合同不规范，条款不完善，给村民、村干部和承 - 11 - 包者留下了矛盾隐患；（4）村干部和部分基层工作人员对“增人 不增地、减人不减地”的土地政策认识不到位，擅自违法调整 农户承包地。 （三）社会保障制度滞后 一是医疗救助体系不完善。一方面，农村医疗资源少，医 疗水平较低的局面没有得到根本改善，农民有病没人医、医了 治不好，造成农民对乡村医疗不满，且极易发生医患纠纷。另 一方面，农民收入水平普遍有限，在一些大病重病面前，部分 农民无钱医治、无力医治，而国家相应的医疗救助规定的条件， 农民不知情或不符合相关规定，从而得不到救助，有病无所治、 无从治，造成农民只能借由信访渠道寻求政府救助，而这仅仅 是经济上的救济，难以根治。 二是贫困救济及优抚救济范围较小。当前农村存在一部 分生活水平低下、老无所依的人群及鳏寡孤独，基层党委、政 府及村委经济能力有限，从经济上给予帮助和救济时间长远 则力不从心，而国家对此相应的政策和法规没有更深入地进 行帮助，造成农民只能借由信访渠道寻求政府救助，而这仅仅 是经济上的救济，难以根治。 （四）人民素质有待提高 一是部分群众考虑问题不够客观，往往以个人、小团体或 宗族的利益出发，一旦达不到自己的愿望，就产生不满。同时， - 12 - 明辨是非的能力差，容易被一些别有用心的人利用。 二是部分群众在自古有事就上告上访的“传统” 意识下， 法制意识淡薄，遇有不公正的事或个人权益受到损害的情况， 首先不是立即向有关部门报案检举、向有关行政机关申请仲 裁或拿起法律武器，而是涌入信访部门。 三是部分群众群众关心集体的意识不够强，对村干部的 一些错误做法不愿、不敢指出，缺乏同不良现象作斗争的习惯 和勇气，助长了一些素质差的村干部的违法乱纪。 五、预防和化解农村信访问题的建议 要想预防和化解农村信访问题，就要正确处理谋求发展 与承受能力的关系、经济与民生的关系，主要在以人为本、保 障和改善民生上下工夫，让发展成果惠及全民，共创和谐社会。 （一）源头防范，提前预防，减少矛盾 一要深入推行政务公开。把“四议两公开” 工作法作为维 护农村稳定的治本之策，严格落实村务财务公开制度，规范各 项决策程序，充分保障群众的知情权、决策权、参与权和监督 权，最大限度地减少农村不安定因素。抓好政府信息公开条 例的贯彻实施，推行行政权力阳光运行，由结果公开向过程 公开转变，从源头上杜绝腐败现象,增强政府公信力和号召力, 增强集体凝聚力。 二要认真执行重大决策信访评估机制。做决策、办事情都 - 13 - 要把群众拥护不拥护，满意不满意作为重要标准，充分体察群 众情绪，统筹考虑各方利益，从源头上消除矛盾纠纷。 三要深入社会保障机制。应加快实现城乡居民养老、医疗 全覆盖，完善社会福利和养老机构基础设施，健全农村困难群 体、老弱残疾和优质对象等特殊群体的社会保障机制等。 四要大力发展社会事业。对农村进行教育和医疗资源倾 斜，特别是要完善公共卫生服务体系和公共就业服务体系。 （二）加强管理，有效介入，化解矛盾 一要加强社会管理创新，健全源头治理、动态处理和应急 处置等有效机制，建立健全科学的利益协调、诉求表达、矛盾 调处和权益保障机制。 1、坚持矛盾纠纷排查化解。坚持经常排查和集中排查相 结合，及时掌握本乡镇、本单位的信访问题，建立工作台账， 实行归口管理、限期办结；尤其对群众反映强烈的热点、难点 问题，要密切关注，及时介入，妥善化解。 2、深化领导干部接访。县级党政领导每月接待群众来访不 少于 1 天时间，各乡镇、各部门每天至少安排 1 名班子成员接 待群众来访。同时可采取公示接访、带案下访和重点约访等形 式，进一步畅通群众诉求渠道，真正让那些有合理诉求的群众 有地方说理、有地方诉苦、有人帮助解决问题。2010 年 9 月 10 日，乔庙乡周村群众王学峰等 2 人因不满村委会调整土地和 在土地调整过程中收取二胎小孩的入户费，在县委常委、政法 委书记马金洲的接待日来县上访，了解情况后，马书记随即要 - 14 - 求乔庙乡立案查处。5 天后，乔庙乡党委、政府责令村委会将 收取的费用退还给了群众；制止了该村违法调整土地的行为； 对村委干部进行了责任追究，一起因土地调整引发的上访问 题得到了及时化解。2011 年，我县为保证信访问题能在最短的 时间内与和谐的气氛中得到解决，根据实际情况，推出了领导 排班接访与信访人点人接访相结合的信访接待新机制。8 月 24 日，小董乡南官庄村云某匆匆来到县信访接待大厅，坚持要 求直接向县委书记反映。县委书记常鸿及时接待了他。原来信 访人种的地紧挨村东小河沟，前几天下雨引发河水上涨，弥漫 了庄稼。因某食品公司排放的污水流入此河，导致河水中含有 腐蚀性的化学物品，河水退潮后，庄稼却枯萎死了。现在他要 求赔偿，但该公司属于乡政府重点企业，恐怕一般人说话不算 数，故直接要求书记出面。常书记带领乡党委书记、乡长、县 环保局局长亲自到现场进行察看、拍照，进一步核实情况。然 后通知该公司董事长孙某来乡政府，进行谈话、观看照片，说 明上述情况。该公司慎重对待此事，很快就给了云某一笔赔偿 款。同时，常书记责令喜来多公司添置污水处理设备，不准随 便排放，确保不达标的水不向河沟内排放。9 月 14 日，常书记 带领县级分管、分包领导及县委群众工作部部长回访信访人 云某，信访人在信访案件处理情况回访登记表上签署“处理 意见已落实”，表示很 满意处理结果。 3、坚持矛盾纠纷调处机制。坚持“三调联动” 机制，2009 年 12 月份，及时化解了一起因交通事故致人死亡后，责任人 逃逸引发的恶性上访案件；2010 年 2 月份，调处了一起因拖欠 - 15 - 外地农民工工资引发的大规模来县上访事件。2010 年 10 月份， 化解了一起因施工事故致人死亡引发的来县集体上访事件， 有效避免了事件的发生。2007-2010 年，全县共排查各类矛盾 纠纷 5683 件，调处率达 100%，化解率达 98%，处理有上访苗 头的案件 438 起，防止民转刑案件 64 起，制止群体性事件 43 起。全县治安案件下降了 15.6%，民事案件立案数下降了 10.5%， 信访总量下降了 12.5%。 4、坚持信访应急机制。信访、公安等相关部门和各乡镇、 村街要制定工作预案，成立应急分队，一旦出现突发事件，保 证做到快速出动、处置得力，防止事态扩大。尤其是在各个敏 感期，要抽调出责任心强、工作经验丰富的人员，由县里统一 安排参加信访值班，全力以赴做好上访群众的工作，把好最后 一道防线。 5、建立健全信访救助制度。通过信访救助，在处理一些 无头案、钉子案、骨头案等疑难复杂信访案件时，更能增进党 群、干群之间的鱼水之情，增进党和政府与人民群众之间的血 肉联系，更能取得群众的理解和支持，能够达到事半功倍的效 果，有效实现“ 案结 事了、群众满意、息 诉罢访” 的工作目标。 2003 年，某乡申某 1 岁多的女儿被患有精神分裂症的邻居云 某砍死，法院判处云某赔偿申新鲜丧葬费、死亡赔偿金、医疗 费、误工费、护理费、营养费、残疾赔偿金等共计 9 万余元，因 云某和父母生活贫困，无力履行赔偿义务，经县信访局、法院、 公安局、民政局及某乡政府多次协调，仍无法圆满解决。申某 - 16 - 夫妇二人将女儿的尸体封存，执着地踏上了上访之路，多年来 一直奔走于京、省、市信访部门及有关单位，特别是每年各级 两会期间，上访次数尤为频繁。解决特殊疑难信访问题专项资 金设立后，县里及时将这个虽有责任主体，但无执行能力的信 访案件上报给了市专项资金领导小组办公室，申请给予其救 助。很快申某得到 2.5 万元救助金后，自愿写下了息访息诉承 诺书，并主动将女儿封存 7 年的尸体送到火葬场火化，多年来 一直无法化解的信访问题得到了圆满解决。 （二）创新工作机制，强化责任，认真解决问题 一是建立信访工作责任机制。按照“属地管理、分级负责” ， “谁 主管、 谁负责” 的原 则，党政主要领导 是信访工作第一责任 人，对信访工作负总责；分管副职负直接责任，要抓好具体工 作的落实；其他班子成员，要抓好分管范围内的信访工作，形 成一级抓一级、一级对一级负责、层层抓落实的责任体系。信 访工作最关键的一点，就是要解决好群众反映的问题。领导干 部要带头承担任务，真正沉下去，吃透情况，找准症结，采取 得力措施，狠抓问题解决。一要用心听。对群众的诉求要耐心 倾听，主动拉近距离，在取得群众信任的基础上，理顺情绪， 消除隔阂，牢牢把握工作主动权。二要倾力办。对初信初访， 要高度重视，不推不拖，分析原因，有针对性地加以解决，努 力提高初信初访一次性办结率；对时间跨度长、情况复杂，处 理难度大的案件，要组织力量进行攻坚，保证处理到位；对群 众理解有偏差的案件，要认真做好解释工作，理顺群众情绪， - 17 - 减少越级访和重复访；对信访老户，责任单位要建立专项工作 台帐，由一把手负总责，限期消化解决到位。三要主动做。群 众反映问题，最怕的是推诿扯皮，最担心的是久拖不决，最有 意见的是处理不公。各级各部门都要主动受理群众的来信来 访，畅通诉求渠道，让群众有地方说理；办理案件要迅速高效， 尽力缩短时间，避免矛盾积压、产生激化；处理信访问题要在 吃透情况的基础上，保证做到公开公正，有理有据，令人信服。 二是实行信访工作周通报、月考核、季讲评制度。每周一， 县信访局以“ 一周信 访通报” 形式将上周全 县信访情况书面上 报县委、县政府、县人大、县政协主要领导和分管领导，下发 给各乡镇和县直各单位。涉案单位要在一周内将案件办理情 况上报县信访局，凡本周内发生赴市以上集体访和重复个人 访的乡镇和单位要向县信访局写出情况说明。每月 5 日前，县 信访局将上月全县信访工作考评排名情况上报县委、县政府、 县人大、县政协主要领导和分管领导，下发给各乡镇和单位； 并召开涉案单位会议