我国现行体制下兽医法制建设存在的问题和建议

我国现行体制下兽医法制建设存在的问题和建议 慧鸿文（内蒙古满洲里出入境检验检疫局 021400） 肖长灵（黑龙江省杜尔伯特蒙古族自治县畜牧局 166200） 马志强（内蒙古赤峰市动物卫生监督所 024000） 改革开放以来，我国的畜牧业得到了迅猛发展，生产能力也有了很大提高，尤其是全国各 地开展“米袋子” 与“ 菜篮子”工程以来，副食品的供求矛盾得到了明显的改善，随着人们对 食品安全认识的不断提高和环保标准的不断升级，对我国的畜禽及其产品提出了严格要求。 特别是我国加入 WTO 和 OIE 后，根据市场准入规则，许多国家都争先恐后要求进入我国 市场。如果不尽快适应国际准则，我国就会在激烈的市场竞争中处于不利地位。在世界经 济日益全球化的今天，动物和动物产品的国际贸易频繁，为了防止国外动物疫病传入我国， 不断提高我国的动物疫病防控水平，动物疫病防控应尽快与国际惯例接轨。而一方面严重 的动物疫病感染现状和大量使用疫苗和药物，导致药物残留的超标现象加重；另一方面， 又使畜产品、养殖业经营成本上升，成为制约养殖业发展的瓶颈，疫病、药残及相关问题 已成为政府要求抓紧食品安全工作和发展对外贸易的主要矛盾。要抓好食品安全工作的前 提和基础是强化我国的兽医法制建设，现就本观点在此做一个初浅的探讨。 1 目前体制下我国兽医法制建设上存在的问题 1.1 法律、法规滞后及不健全，与国际不接轨、差距大 我国在兽医法律、法规的制定上严重滞后，并缺少体系化管理，与动物疫病和食品有关的 法律有传染病防治法 （1989 年颁布 2004 年修订） 、 进出口商品检验法 （1989） 、 进 出境动植物检疫法 （1992） 、 食品卫生法 （1982 年颁布 1995 年修订） 、 药品管理法 （1984 年颁布，2001 年修订） ；政府部门颁布的法规、规章有兽药管理条例 （1987 年 颁布，2004 年修订） 、 生猪屠宰管理条例 （1997） 、 饲料和饲料添加剂管理条例 （1999 年颁布，2001 年修订）等，这些法律、法规大多是以部门起草立法，带来很多弊端。法与 法之间不衔接，执法主体混乱，有的与国际组织有关规定和大多数国家的法律不接轨。有 的法律缺少配套法规支持，很难操作。如动物防疫法迄今尚未出台配套实施细则；有 的法规内容已明显陈旧或不切实际，缺乏补充更新，如动物检疫管理办法迟迟不能出 台，检疫对象、检疫方式、检疫方法都不能确定；官方兽医管理办法没有出台使执法 人员身份不能明确给执法活动带来阻碍，以上种种情况，严重影响了我国兽医法律法规的 严肃性和权威性。 1.2 兽医执法体系的分阶段管理及多头管理问题 我国有关动物防疫和食品安全的兽医执法监督不是全过程的，而是分段的、责任不明的， 很难达到效果。从畜产品产业链的养殖、加工、检疫检验、流通、销售至国际贸易明显存 在着部门分割管理，在管理实践中，缺乏以解决问题为导向的跨部门联合作业。动物饲养、 疾病防治和兽药生产、流通、使用等由农业部门负责管理；屠宰加工企业由商业流通部门 负责管理；肉品进入市场由工商和卫生部门执法；动物及动物产品的进出口由出入境检验 检疫机构负责；畜产品的国际贸易由外经贸部门管理。这种分段管理的方式造成了职能交 叉，都管都不管，有益则取之，无益则推之，操作性差，不利于食源性动物食品安全的统 一实施，已影响了整个动物疫病控制和动物源性食品安全保障体系的运行，使畜牧业企业 的发展及走向世界增加了很多的管理成本。 1.3 兽医执法体系存在许多弊端和不足之处 随着市场经济的不断发展，畜牧业生产逐渐向“政府指导化、管理法制化、服务社会化、企 业行业化”的方向发展，对畜牧兽医服务体系和动物防疫监督体系建设提出了更高的要求。 按照国际动物卫生法典的原则，动物饲养和产品的生产、加工及运输等活动都应在官 方兽医体系的监控下，我国目前尚未形成这样的格局，也未实现国际上普遍采用的官方兽 医制度，许多兽医执法行为与服务活动由同一主体完成，这就很难保证兽医行政执法的公 正性。兽医的执法监督力量不足、保障体系不完善，而兽医服务的市场没放开，发育不良， 两方面难以到位。再加上我国目前的动物卫生工作隶属于同级政府领导，由于涉及地方经 济的发展上级业务主管部门有时很难干预，个别地方难免出现“地方保护”。其次是县、乡 财政普遍比较困难，对动物防疫监督机构投入严重不足，有的甚至是自收自支，还有的地 方甚至截留挪用上级财政下拨的动物卫生专项经费，有的地方雇用临时的防疫员进行检疫 执法。如此种种，严重影响到兽医执法队伍的建设与稳定，无法吸引、发展高素质高能力 的兽医人员，对兽医执法体系的建设起到阻碍作用。 1.4 兽医执法工作的财政立法不到位 目前一些高危害的烈性动物传染病传播迅速，常超越国界，可引起严重的经济问题和公共 卫生问题，对畜禽及其产品的国际贸易有重要影响。 动物防疫法规定了动物疫病的分类 及对各类动物疫病的控制、扑灭要求和措施，并规定任何单位和个人不得瞒报、谎报、阻 碍他人报告动物疫情。规定了将动物疫病预防、控制、扑灭、检疫和监督管理所需经费纳 入各级财政预算，规定了在动物疫病预防和控制、扑灭过程中强制扑杀的动物、销毁的动 物产品和相关物品，县级以上人民政府给予补偿。但没有像国外制定有专门的“补偿法”， 是为那些接受了官方兽医指导并完成了动物疫病防治（免疫、检疫和消毒）任务，动物仍 感染某种特定疫病需进行扑杀而造成损失需要补偿的立法。如国外的“牛补偿法”、 “猪补偿 法”，这类法律主要规范补偿资金的来源、补偿标准、动物种类、疫病范围和补偿方法等， 对按照“早、快、严、小” 的原则扑杀疫情起到了保障作用。而我国无针对性的动物扑灭处 理的法律法规，重大动物疫病的扑灭计划难以实施，导致疫病的蔓延和持续感染的隐患很 大。 2 加强兽医法制建设的几点建议 2.1 修改和完善相关法律法规，并与国际接轨，建立强制性的执法机构和检查执法程序 在修改和完善现有相关法律、法规的基础上加强立法，填补法律空白，使国内法律与国际 相关法律接轨，建立直属的国家兽医机关，并保证机构上下一致，在法律中应对政府执法 的保障能力、兽医工作机构、主管部门、执法程序、兽药和疫苗的生产和使用等提出原则 性要求和具体的执法规定。 新修订的动物防疫法已开始实施，在做好宣传的基础上尽快制定实施细则及相应的配 套法规。 国家应建立专门的权威的动物食品安全监管机构，消除职能部门交叉、条条块块扯皮，地 方或部门保护主义等现象，由国家兽医机构建立起统一管理动物饲养、运输、屠宰加工、 市场营销、进出口以及疫病扑灭和环保条件的兽医法规，必须对饲养、屠宰加工、流通等 环节进行科学、公正、系统、全过程的监督和管理；制定和完善与国际接轨的采样、检验、 检疫的统一方法，以保证畜禽产品生产从源头到餐桌的全程安全监控体系。 2.2 加强执法力度，实施从农场到餐桌的全程监控 要改变我国目前对畜禽产品的分段执法制度，与国际接轨，建立全国统一的官方兽医执法 体系，对畜禽的生产、运输、加工到餐桌或进出口进行全程兽医卫生执法监管。建成兽医 卫生和食品安全体系，从而保障动物及其产品的安全卫生。 2.3 加强财政支持力度，有效控制和扑灭动物疫情 根据国外控制和消灭畜禽传染病的一些主要经验，可以发现严格执行兽医法规是控制和消 灭传染病的重要保证。动物疫病防治涉及社会的各个方面，关系到人们的财产和生命安全， 是政府行为。国家必须在立法、组织机构方面加大工作力度，各级政府要加强部门间的协 调工作，加大财政投入力度，从而达到有效防止和迅速控制动物疫情，减少经济损失，提 高我国动物及其产品的防检疫质量。 2.4 加强兽医执法队伍的建设，完善执法体系，提高队伍素质 应根据新修订的动物防疫法和市场化运作的规范将行政管理与执法监督功能和兽医防 疫，技术服务功能相分离，设立动物卫生监督机构、动物疫病预防控制中心，把防疫、检 疫、监督、检测的功能分离，并强化对动物卫生监督体系的建设，以充分发挥经营和生物 制品、兽药、饲料（包括添加剂）在生产、经营、使用等环节全过程的监督执法管理功能， 并对疫病进行随时监控与及时扑杀。 加强基础畜牧兽医体系建设，基础畜牧兽医承担着依法实施动物防疫、检疫、畜牧兽医技 术推广等公益性职能和畜牧业生产与诊疗服务等经营性职能。负责本辖区内动物疫病的计 划、强制免疫的组织实施和疫情监测、调查、统