房地产开发有限公司起诉工商部门对使用无生产许可证产品案的评析

房地产开发有限公司起诉工商部门对使用无生产许可证产品案的评析 各抒己见 加入时间：2011-3-8 9:34:45 来源：admin 访问量：113 编者按：现将某工商局查处的房地产开发商使用无生产许可证 建筑外窗的案件以及该局应对开发商诉讼的相关情况予以刊发，希望能 给各办案单位一些启示，您在看后有什么感受或者启发，可以随时发表 评论。 房地产开发有限公司起诉 工商部门对使用无生产许可证产品案的评析 一、案情简介 2008 年 1 月 14 日，某局调查人员对某公司开发的“长江天下”住宅小区的建筑外 窗的使用情况进行了现场检查，发现某公司开发的“长江天下”住宅小区和步行街的建 筑外窗为塑料窗，已安装完毕；塑料窗是用“海螺”牌深绿色彩色塑料型材制作的，上 面均未标注塑料窗的生产许可证的编号及标志。经调取某公司的塑钢窗安装工程施工 合同，小区开发中使用的塑料窗是由市某装饰工程公司和市某建筑工程公司现场生产 并安装的。经查：2006 年 9 月 23 日和 2007 年 7 月 15 日，当事人在未查验市某装饰工 程公司和市某建筑工程公司的建筑外窗的生产许可证的情况下，与其签定了“长江天下” 住宅小区和“长江天下”住宅小区步行街的塑钢窗安装工程施工合同，使用市某装 饰工程公司和市某建筑工程公司生产的塑料窗共计 9898.79 平方米，合同金额为 214.6 万元，而市某装饰工程公司和市某建筑工程公司均未取得塑料窗的生产许可证。 某公司在房地产开发经营活动中使用未取得生产许可证的列入目录的建筑外窗的 行为，违反了中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例第五条规定：“任何企 业未取得生产许可证不得生产列入目录的产品。任何单位和个人不得销售或者在经营活 动中使用未取得生产许可证的列入目录的产品”以及第三十四条规定：“销售和在经营 活动中使用列入目录的产品的企业，应当查验产品的生产许可证标志和编号。” 鉴于当事人未履行查验使用产品的生产许可证的法定义务，且违法使用的塑钢窗 的数额巨大，某局依据工业产品生产许可证管理条例第四十八条规定：“销售或者 在经营活动中使用未取得生产许可证的列入目录的产品的，责令改正，处 5 万元以上 20 万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 ”对某公司依法下达了罚款 18 万元的处罚决定。某公司不服我局的处罚决定，先后向 市政府法制办申请复议，向市中级人民法院提起行政诉讼，直至向省高级人民法院上诉， 最终均以维持该局行政处罚决定而告终。 二、争议焦点： 本案虽经复议并经法院一审、二审最终得以维持，但在复议诉讼过程中，双方就 以下焦点问题进行了激烈的交锋。 焦点一：原告认为，被告无权对建设商品房中使用建筑外窗的行为进行处罚，理 由有二：1、质量技术监督部门是工业产品许可证的发证和主管机关，工商部门无权对 违反生产许可证的违法行为实施管辖；2、建设商品房的行为属于生产环节（将建筑外 窗交由第三方实施属于建设商品房的一个小环节），工商部门无权实施质量监督管理。 焦点二：原告认为其在商品房开发中使用的“塑钢窗”与工业产品生产许可证目 录中的“塑料窗” 不是同一概念，塑钢窗不是列入工业产品生产许可证目录的产品， 因此不受工业产品生产许可证管理条例的约束，被告认定事实、适用法规错误。 焦点三：原告认为其出售的商品房（含塑钢窗）经有关监理公司、建筑市场管理 站等专业单位实地验收，并出具验收报告，说明是合格产品，原告使用的塑钢窗没有违 法后果，被告对原告处以 18 万元的高额罚款属于滥用自由裁量权。 三、案件评析： 1、关于某局对该案的管辖权问题。 该局认为，“流通领域商品质量监管的职能由工商行政管理机关负责”，这是国 务院在工商机关“三定方案”中明确规定的。根据工业产品生产许可证管理条例第 六十五条第二款关于“本条例第四十六条至第五十一条规定的行政处罚由工业产品生产 许可证主管部门或者工商行政管理部门依照国务院规定的职权范围决定”的规定，工商 行政管理部门依据国务院在质量监管领域的分工，可以依法对流通领域中使用、销售未 取得生产许可证的列入目录的产品的违法行为进行查处，不仅如此，在工业产品生产 许可证管理条例第三十七条第二款中也明确规定：“县级以上工商行政管理部门依法 对涉嫌违反本条例规定的行为进行查处时，也可以行使前款规定的职权”。由此可见， 工业产品生产许可证管理条例既赋予了工商行政管理部门的处罚权，同时也赋予了 工商行政管理部门调查权、查封扣押权，工商行政管理部门对流通领域实施工业产品生 产许可证的违法行为有权监管。国家工商总局关于工商行政管理部门对流通领域工业 产品生产许可证监督管理职权的答复（工商法字200678 号）也进一步明确“工 商行政管理部门对流通领域实施工业产品生产许可证的商品质量有监督管理职权”。 就本案而言，经调取某公司的塑钢窗安装工程施工合同，显示某公司既是 “塑钢窗”的使用方又是购买方，市某装饰工程公司和市某建筑工程公司既是“塑钢窗” 的生产方又是销售方，从现场检查及调查情况看，“塑钢窗”这一商品已从生产方（销 售方）安装到使用方（购买方）开发的商品房上，并按合同约定支付了货款，使用方又 将商品房销售到消费者手中，“塑钢窗”已进入流通领域应是不争的事实。工商部门对 进入流通领域的“塑钢窗”的使用行为实施监管是履行法定职责。 2、关于原告所称“塑钢窗”与工业产品生产许可证目录中的“塑料窗” 不是同 一概念问题。 经查证，建筑外窗属于列入国家实行生产许可证制度的产品目录中的产品，包括 铝合金窗、塑料窗和彩色涂层钢板窗。塑料窗的全称是“未增塑聚氯乙烯（PVC-U）塑 料窗”。在中华人民共和国建筑工业行业标准（JG/T140-2005）中对“未增塑聚氯 乙烯（PVC-U）塑料窗”的定义是“由未增塑聚氯乙烯（PVC-U）型材按规定要求使用增 强型钢制作的窗”，那么，某公司使用的“塑钢窗”是否就是国家实行生产许可证制度 的产品目录中所指的“塑料窗”呢？从现场检查及调查情况看，原告所称“塑钢窗”是 用“海螺”牌塑料型材制作的，经从生产方调取的“海螺”牌塑料型材的检验报告上显 示，该产品执行的是 GB/T8814-2004“门、窗用未增塑聚氯乙烯（PVC-U）型材”国家 标准，芜湖海螺型材科技股份有限公司来函证实其生产的“海螺”牌型材就是标准所称 “未增塑聚氯乙烯（PVC-U）型材”。按照“未增塑聚氯乙烯（PVC-U）塑料窗”的定义， 某公司使用的由“未增塑聚氯乙烯（PVC-U）型材”制作的“塑钢窗” 就是国家实行生 产许可证制度的产品目录中所指的“塑料窗”，需要取得工业产品生产许可证方可生产。 3、关于对某公司处以 18 万元的罚款是否适当的问题。 该局认为，某公司开发的商品房是否通过有关单位验收与该局认定其在房地产开 发经营活动中使用无生产许可证的产品的违法事实并无直接关系。对某公司的处罚取其 上限，是基于以下事实： （1）中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例第三十四条规定：“销售 和在经营活动中使用列入目录的产品的企业，应当查验产品的生产许可证标志和编号。 ”某公司作为塑料窗的使用方，在签订合同时没有查验生产方的生产许可证，在验收付 款时也不查验产品的生产许可证标志和编号，没有履行法定义务，导致无证产品使用到 商品房上，存在质量安全隐患； （2）某公司开发的商品房规模大，使用的无证塑料窗共计 9898.79 平方米，合同 金额为 214.6 万元，涉案金额巨大； （3）该局在对某公司下达行政处罚决定前对其下达了责令整改通知书，但某 公司没有按要求进行整改，存在拒不改正违法行为的从重处罚的情节。 因此，复议机关认为：“被申请人对申请人处以 18 万元的罚款，是在法律规定的 处罚幅度内进行处罚，合法适当” 。审判机关认定：“该罚款数额在法律规定的处罚 幅度之内，并无不当，其作出的具体行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确， 符合法定程序，本院予以支持”。该案经复议、一审、二审虽历时近一年时间，终获胜 诉。 四、本案的启示 1、关注民生热点，拓宽办案领域。房地产市场与老百姓利益息息相关，商品房的 质量、价格、暴利等都是当前社会关注的热点。工商行政管理部门如何找准切入点，加 强对房地产市场的监管，保护消费者的合法权益，是职责所在。本案通过分析消费者投 诉，对房地产市场的监管没有局限于对产品质量是否合格的惯性思维，而是从房地产开 发经营活动中使用无生产许可证产品的角度，适用工业产品生产许可证管理条例进 行查处，在拓宽办案领域上作了一次有益的尝试。 2、案前、案中、案后的充分准备，是本案胜诉的关键。调查人员在受理消费者对 房地产商的投诉后，并未贸然进入调查，而是在案前对整个房地产市场可能存在的问题 进行分析，确立了查建筑外窗、建筑扣件、建筑幕墙等房地产开发经营活动中使用的配 件产品是否获得生产许可证作为主攻方向。并根据工业产品生产许可证管理条例的 条款，对案件查办的取证方向及职权分工进行了深入研究，做到心中有数；在案件调查 过程中，力求全面、周密地收集证据，既要收集使用方的使用无证产品的证据，也要收 集生产方无证生产的证据；既要收集面上的证据，也要收集一些细节方面的证据。如调 查人员在现场检查笔录中对塑料窗上是否注明生产许可证标志和编号，制作塑料窗所使 用的型材上标注的厂名、厂址、商标是何内容，是否安装完毕，房屋是否入住等细节都 如实记载；在收集相关书证、物证的同时，对生产方制作塑料窗使用的型材的检验报告、 产品执行标准也一并调取。事实证明，这些取证细节为日后案件的最终胜诉打下了良好 基础。在案后的诉讼准备中，调查人员查阅了大量资料，对一些专业性较强的术语、概 念、产品标准，如建筑外窗、塑料窗、未增塑聚氯乙烯（PVC-U）型材的定义，塑料窗 和型材的生产执行标准等，都进行了认真研究，使得对方提出的一些专业性较强的问题 我们都能从容应对。该案启示我们：工商执法办案是一项综合性的执法工作，因其调查 的专业性和复杂性，要求办案人员，不仅要具备扎实的工商业务能力，对与案件相关的 专业知识也应研究和了解，才能掌握案件调查的主动权。 3、该案