1-上海房地-上海十一五住房保障

上海房地产业“十一五”发展规划前瞻性研究 “十一五”完善上海住房保障体系研究 上海市房产经济学会课题组 1 当前，住房保障已经成为住房供应中的核心问题。同全国的情况一样，住 房市场体系的加速发展使得我市的住房问题已由普遍的住房短缺变为中低收入 家庭的住房困难，城镇居民的住房保障问题日益突出，完善住房保障体系是 “十一五”期间上海房地产业的一项重要工作。 1 住房的特性与住房问题的产生 住房具有商品和社会保障品的双重属性。住房商品化包括三层涵义：一是 把住房作为商品，按商品经济规律组织生产和经营；二是职工通过市场交易取 得住房消费品；三是把住房再生产过程纳入市场经济大循环之中，由市场机制 调节住房资源的合理配置，以取得最佳经济效益。住房的商品化是市场经济的 必然要求，它是针对计划经济体制下住房的商品性被扭曲而提出来的。我国原 有的住房实物分配福利制，跳过货币分配的环节，排斥住房的市场交换，直接 对职工无偿分配实物住房，从根本上背离了市场经济规律。 而住房的社会保障性指对低收人者提供帮助和救济，使其获得基本的住房 保障。对住房实行保障性分配，基本理由有两点：（1）住房是人类生活最基本 的需要，是人们的栖息场所，任何人任何家庭都必须居住在住宅中；（2）住房 是价值量大、价格昂贵的耐用消费品，在把住房作为商品由市场规则来调节的 基本体制下，低收人阶层和一些有特殊困难的家庭是不可能获得必须的住宅消 费。因此应当由政府出面提供保障性住房，采取低息贷款、房租补贴、廉价房 等措施，帮助低收人者满足基本的住房需求。住房的社会保障性实质上是对低 收人者住房方面的救济。住房的商品性并不排斥住房的社会保障性，而是在发 挥市场配置住房资源的基础性作用的前提下，体现政府对收入分配的宏观调控 职能，对低收人者提供保障性住房。 1 本文执笔：胡昊 住房问题，对所有国家来讲，都是一个重大的社会经济问题。一般所说的 住房问题，从住房的空间分布和聚集形态来看，主要指大中城市的住房问题； 从住房的供应对象和需求主体来看，主要是指中低收入阶层和其他弱势群体 （如老年人、残疾人、难民等）的住房问题；而从住房问题的发展过程来看， 一般先是住房的数量短缺，然后是住房的质量提高。在市场经济体制国家中， 住房问题的核心往往表现在互相矛盾的两个方面：住房的价格过高，住户的支 付能力不足。 住房问题产生的根本原因，是城市化和工业化的加速发展。由于工业和人 口在城市高度集中，产生了对城市土地和住房供应的巨大需求，推动土地价格 和住房价格上涨，超越了中低收入和最低收入居民家庭的住房支付能力。从历 史上看，在不少国家的工业化加速时期，大批低收入居民由于无力支付城市住 房费用，拥挤在城市边缘地带，形成了大量的贫民窟。在这些地区，住房问题、 贫困问题、犯罪问题、社会规范和社会道德约束力下降等社会问题交织在一起， 形成了一系列严重的城市问题，既危害着城镇居民的健康和生活质量，也影响 着整个城市社会的稳定和发展。 第二次世界大战以后，各国政府都制定了各种政策，投入了大量资源，以 解决住房问题，特别是在五、六、七十年代通过大量兴建住房，西方发达国家 的住房短缺现象得到了很大程度的缓解，不少国家建立了较为完善的住房保障 体系。但是，住房问题在发展中国家依然十分尖锐，而西方国家又碰到了一些 新的问题，时至今日，住房问题依然是当今世界普遍关注和极为重视的问题， 各国继续把如何更好地满足居民住房需求作为其政策的重要组成部分。 住房问题在新中国成立之前，已经是一个非常严重的问题，主要表现在住 房严重短缺和住房过分拥挤。1949 年全国人均居住面积仅为 4.5 平方米，同时， 大部分房屋为私人所有，房地产市场不规范，投机现象很普遍。 新中国成立后，尽管政府或大中型国有企业以“新村”等方式兴建了一些 住宅，但国家的重点是发展重工业，住房问题长期得不到重视，再加上国家在 城镇基本上废除了住房私人所有制，实行低租金的福利住房制度，特别是“文 革”十年，住房建设基本停滞。到了七十年代末八十年代初，我国的住房问题 变得更为严峻：住房短缺极为严重，住房投资严重不足，租金过低，存量住房 缺乏维修，质量低下。 从七十年代末开始，我国开始进行有计划、有步骤的住房制度改革，迄今 已有二十多年，已基本废除了原先的低租金、无偿分配的福利性住房制度，逐 步建立了以市场化、货币化为特征的住房新体制。但随着住房市场体系的加速 发展，我国的住房问题已由普遍的住房短缺变为中低收入家庭的住房困难，城 镇居民的住房保障问题日益突出。 住房保障制度是国家通过行政手段为低收入家庭提供适当住房的一项制度。 为了缓解住房矛盾和社会矛盾，提高人民福利，许多国家都建立了不同形式的 住房保障体系。自从 19 世纪末 20 世纪初现代意义的住房政策产生以来，住房 保障成为政府解决住房问题的最根本的手段，因而也是各国最为突出的住房发 展领域。 住房保障制度作为一项重要的住房政策，在世界各国更主要的是其现实应 用。在发达市场经济体制国家，住房保障是整个社会保障机制的重要部分，其 支出在国家福利开支中占据主要部分。特别是第二次世界大战以来，住房保障 制度在各国得到了空前发展。这些国家认为，通过政府的积极干预，解决低收 入居民家庭的住房问题，实现“为每一个居民家庭提供良好的住房”或“居者 有其屋”的社会目标，既是维护社会安定的重要手段，也是社会收入再分配的 重要方式。因此，各国结合各自的实际情况，制定了多样化的、比较完善的住 房保障制度，使住房保障逐步成为各国社会政策和社会保障制度的重要组成部 分。 2 构建住房保障体系的国际经验 住房问题的特殊性和政府干预的普遍性，决定了在住房资源配置中既有市 场作用的一面，也有政府作用的一面，政府的作用就是建立住房保障制度。合 理的住房制度应该是由市场机制和社会保障机制有机构成、各负其责的制度。 发展社会保障住房是市场经济国家（地区）住房制度和住房政策的重要内容。 社会经济制度的基本设计，决定了市场对住房资源配置的基础性作用是市场经 济国家（地区）住房制度的共同特点，差别仅在于对政府干预的范围和方式的 不同选择。 从住房保障的作用方式上看，可以分为帮助居民家庭购房、帮助居民租房 和帮助居民建房三种。购房或建房支持方式包括各国普遍采取的对居民家庭购 （建）住房投资人减税和政策性金融支持的方式。租房支持方式特指对符合条 件的住房承租人发放房租补贴的方式以及一些国家在特殊时期实施过租金控制、 公布可比租金水平和保护租户权益等做法。在大部分市场经济体制国家中，购 房、建房和租房三种住房保障的方式，和对住房供应、住房需求的支持，是同 时并存的，只是在不同的历史阶段侧重点有所不同而已。 从住房保障的保障对象来看，可以分为对住房供应的支持和对住房需求的 支持两种。住房供应支持方式包括政府建造公房和鼓励非盈利机构建造低成本 住房，向符合条件的居民家庭出售或出租；以英国、新加坡政府设立专门机构、 提供营运资金、直接建造公房，和法国、瑞典、德国、日本主要依靠政府提供 长期和优惠利率贷款（或贷款利息补偿）等财政优惠措施，鼓励非盈利机构建 房为代表。住房需求支持方式指政府为低收入家庭或社会弱势群体（如老年人、 残疾人、难民、青年学生、多子家庭）等提供现金、券金或实物补贴；这种方 式已经为各国所普遍采用。 从住房保障的政策内容来看，一般包括住房补贴政策（政府直接介入住房 供给并相应投入财政补贴的方式和政府向住房需求者提供财政补贴的方式） 、住 房金融政策（以美国为代表的以商业抵押贷款为主的市场模式，以德国为代表 的互助储蓄模式, 以新加坡为代表的政府全面直接控制的基金型模式和以日本 为代表的公私机构互为补充的混合型模式） 、住房消费政策等方面。 下表总结了代表性国家主要的住房保障措施。 表 1 各国主要的住房保障措施比较 住房保障政策 美国 日本 英国 德国 法国 瑞典 荷兰 新加坡 韩国 租金控制 房租补贴 低息贷款 政府为贷款提供担保 贷款利息免征所得税 住房储蓄 政府（地方政府）兴建公共住房 非盈利机构兴建社会住房 政府提供低价租赁住房 这些市场经济发达国家（地区）社会保障住房的发展演变给我们三点启示： （1） 住房市场内在缺陷决定了政府干预的必然性。住房是私人财产，不 同于道路等公共财产，主要应该由市场调节其供需。但住宅建设又 不能全盘推给市场，政府应通过融资、税制等手段引导市场向政府 的住房目标靠拢，或者建立公营住房机构，直接向部分支付能力较 差的居民提供经济适用住房或廉租住房，同时调控房地产市场，调 节收入分配。住房保障实际是政府对住房市场的介入和“支付转移” 。 （2） 任何一种保障方式的实施，包括政府直接建房，提供财政贴息、低 息贷款、房租补贴等，都需要政府的财力支持，以财政资金为后盾。 （3） 迄今为止没有一种保障方式是十全十美的，关键是保障的范围和方 式要适合本国的国情。住房供求环境和政府财政支持能力是决定一 国住房保障方式的基本因素，同时要根据这些因素或条件的变化适 时调整住房保障的方式。 发展社会保障住房必须充分考虑国情。政府直接投资建房是在住房供求矛 盾尖锐、住房严重短缺环境下产生的，其主要的优点是能够充分发挥政府的作 用，保证在较短的时间内刺激住房总量的快速上升，缓解住房短缺状况，提供 适应中低收入居民支付能力的住房。但是，政府直接建房的结果是财政压力过 大，房屋建成后还要承担“租不养房”的问题，同时也在一定程度上抑制了私 人住房投资的积极性。政府以提供低息贷款为中心的政策性住房金融支持，同 样是解决住房短缺、房价畸高情况下居民住房问题的有效措施，但是长期贴息 政策需要不断的政府财力支持，并且这种以低息为主的住宅金融制度难以和整 个国家的资本市场相连通，不利于提高金融体系的运作效率。相较而言，房租 补贴政策更具有可操作性，避免了对住房市场自身运行规律和效率的干预，既 能保证政府的补贴真正用于扶持中低收入居民家庭，又能控制和减少政府的住 房开支。事实上，从二十世纪 70 年代中期开始，西方国家的住房保障逐步由对 住房供应市场的干预转向现金补贴，出现了所谓的由对“砖头” （建筑业）补贴 向对“人头” （住房需求者）补贴的转移趋势。 3 “十五 ”期间上海住房保障体系现状及效果评价 同全国的情况一样，住房市场体系的加速发展使得我市的住房问题已由普 遍的住房短缺变为中低收入家庭的住房困难，城镇居民的住房保障问题日益突 出。实现住房商品化、社会化，并不意味着政府在住房领域可以无所作为，相 反，必须从社会安定的高度看待住房问题，建立健全完善的住房保障制度，保 障广大居民的基本住房条件。总的来讲，建立适合我市实际情况的住房保障制 度，关系到改革、发展与稳定的大局，关系到人民群众能否安居乐业的切身利 益，关系到房地产业的持续健康发展，意义十分重大。近年来我市对住房保障 问题越来越重视，并进行了积极的探索。但是，总的来讲，我市住房保障体系 的建立还刚刚起步。 目前，我市在住房保障上，主要有廉租房和重大市政工程配套商品房和直 管、系统公房等三种形式。2000 年上海市委、市政府推出廉租住房制度并在部 分区进行试点，2001 年扩大了试点，2002 年扩大到整个面上推开。目前，廉租 对象的人均居住面积认定标准为在 7 平方米，收入线的认定标准根据民政低保 标准的调整而调整。表 2 是廉租房实施的有关情况。到 2005 年 5 月底，以租金 配租、实物配租两种方式落实廉租房 1.47 万余户，计划到年底扩大到 1.8 万户。 表 2 我市廉租房实施的有关情况 落实情况 时间 符合廉租房条件 的申请家庭 租金配租 实务配租 合计 占全市家庭 的比例 2003 年 1 月上旬 3730 3484 139 3623 0.0745% 2003 年 11 月底 7561 7124 0.1466% 2004 年 10 月底 13268 12315 258 12573 0.2587% 2005 年 5 月底 14700 0.3025% 2005 年 12 月底 18000 0.3704% 在配套商品房方面，上海市政府于 2003 年启动了连续 3 年、每年建设 300 万平方米中低价商品住房的三年建设计划。根据上海市提出的目标，2003 年至 2005 年三年间，上海市政府每年将开工 300 万平方米中低价房，其售价将保持 在每平方米 3500 元以下。2004 年 1 至 8 月，重大工程配套商品房已竣工 137 万平方米，新开工 94 万平方米，上市供应 420 多万平方米。上海 2005 年该计 划进一步扩大为两个“一千万”工程，即新开工建设 1000 万平方米配套商品房 和 1000 万平方米中低价普通商品房，2005 年预售量估计为 1000 万平方米以上。 全市自公有住房出售政策实施以来，到 2002 年底已累计出售公有住房 153.5 万套，建筑面积 8355.1 万平方米，占可售公房总量 80以上，约占全市住房 总量的 40。上海目前共有公有住房 3800 万平方米，以低租金形式满足约 95 万个家庭的住房需求，约占市区房屋的 13左右。 从以上住房保障的现状来看，上海在住房保障制度建立方面，存在不少问 题：没有形成系统和完善的住房保障政策体系；政策目标群有待扩大，目前的 覆盖范围限于最低收入家庭，没有妥善考虑中低收入家庭和其他需要特殊照顾 的人群；政府的职能定位问题有待明确。 4 “十一五”期间进一步完善住房保障体系 4.1 “十一五”住房保障覆盖面分析 在“十一五”期间，上海市主要是扩大住房保障的覆盖面，增加政府投入， 完善政策，初步建立住房保障体系。 对住房保障进行合理界定是讨论住房保障覆盖面的前提。根据前文对各国 住房保障政策实践的综述，凡政府为解决中低收入家庭的住房问题而提供的针 对性支持行为，都被视作住房保障。 建设部官员提出，应逐步形成由商品房，经济适用房（可租可售）及廉租 住房 3 个层次构成的完整的住房供应体系。从住房供应体系中各供应方式的比 例看，就全国总体水平而言，原则上应为商品住房占 60%，住房保障的比例为 40%（经济适用住房占 20%，可支付租赁住房占 15，廉租住房占 5%） 。考虑 到上海的实际情况，将住房上的公共财政支出控制在合理范围，我们提出上海 的住房保障覆盖范围设定在 20%25，其中 5-7的为配套商品房，2.5-3%为 廉租房，13左右为公房。 许多国家把住房保障作为社会保障的一个有机组成部分，把解决中低收入 阶层的住房问题作为一项政府福利政策来实施。这些国家在住房发展上都有较 大的投入（见下表） ，建立了较好的住房保障体系。通过这一比较，我们认为上 海在“十一五”期间应该增加住房保障方面的政府投入。 表 3 部分欧洲国家住房投资比较 住房投资占总投资的比重国家 1970 年-1989 年平均值 1992 年 住房投资占 GDP 的比重 (1970 年-1989 年平均值) 法国 29 27 6.20 瑞典 - 27 - 前西德 28 26(德国) 5.98 意大利 27 26 5.51 希腊 27 23 6.34 荷兰 27 23 5.52 西班牙 26 20 5.82 丹麦 26 20 5.22 卢森堡 - 20 - 比利时 25 21 4.52 爱尔兰 23 22 5.67 奥地利 - 19 - 英国 20 18 3.59 葡萄牙 19 17 4.22 (资料来源：Balchin，1996; 田东海，1998。) “十一五”期间，上海的住房保障仍以廉租房、重大工程配套商品房和公 房为主。上海市从 2003 年开始，每年计划建设 300 万平方米以上的配套商品房， 假设 2005 年底其面积达到 1200 万平方米，按每套住房 70m2 估算，并假设 2005 年底上海户籍总户数为 500 万户，这样居住配套商品房的家庭将接近 3 左右。 2005 年上海启动了两个“一千万”工程，配套商品房和中低价商品房在 “十一五”期间将陆续建成。2004 年配套商品房开工建设量为 350 万平方米， 而 2005 年预售规模将达 1000 万平方米左右。考虑到 2005 年的规模有“还债” 因素，因此建议“十一五”期间，每年供应 6 万套配套商品房和中低价商品房 （其中 2 万套只租不售，用作廉租房） 。廉租房仍以租金配租为主，但逐步增加 实物配租的比例，到 2010 年，廉租房的覆盖面达到 3%的比例，重大工程配套 商品用房和中低价商品房在存量住房中占 6.5左右，而公房维持在 13左右， 这样住房保障的覆盖面可以达到 20%左右。详见下表。 表 4 “十一五”期间住房保障覆盖面建议 廉租房年份 实物配租 租金配租 重大工程配 套商品用房 公房 合计 2006 0.5% 0.6% 4.0% 13.0% 18.1 2007 0.9% 0.7% 4.6% 13.0% 19.2% 2008 1.2% 0.8% 5.4% 13.0% 20.4% 2009 1.6% 0.9% 6.0% 13.0% 21.5% 2010 2.0% 1.0% 6.5% 13.0% 22.5% 4.2 完善住房保障体系的措施建议 要将住房保障工作作为住房供应中的一个核心问题，加大政府投入，进行 政策创新，采取有效措施，扩大住房保障面，不断提高住房保障水平。主要通 过巩固完善现有的住房保障措施，加强对最低收入居民家庭的住房保障， “十一 五”末争取使覆盖面达到全市城镇家庭总户