1010010010000高考综合改革中的十大冲突问题及其解决之策_

1 1 高考改革中的十大冲突问题及其解决之策 * 王后雄 （华中师范大学 考试研究院，湖北武汉 430079） 摘要：当前及今后相当一个时期，高考改革中的冲突 问题 是影响高考改革全局及其发展的关键因素， 关涉转型时期社会公平、和谐 和稳定。列 举了中国高考改革中比 较突出的十大类冲突问题及现象，分析了 产生和加剧高考各种冲突的主要原因，初步探讨了高考深化期 缓解或解决高考冲突问题的方法和对策。 关键词：高考改革；冲突；高考制度；政策调整 在我国，高等教育实现了由精英教育向大众 化教育的历史性跨越，作为衔接基础教育和高等 教育的中间环节，高考正处于“改革深化期”和 “矛值凸显期”交错期。在高考改革取得长足进 步的同时，也出现了一些关乎高考改革与发展的 矛盾和冲突问题。高考改革期可以看成是以后所 有高考冲突和高考变革的滥觞及序幕。自此，有 关高考的论争、评论甚至抨击、批判，可谓存无 宁日。争论主要围绕三大问题展开：一是高考制 度的存与废；二是高考功用的利与弊；三是高考 质量的优与劣。而统一高考究竟有无存在的社会 价值，则是持久论争的焦点。现阶段怎样看待高 考改革中的各种冲突？这些冲突在高考变革中有 何作用？化解和缓解高考冲突有何途径？事关我 国高考改革的全局和它的进一步发展，关系到基 础教育和高等教育的良性发展。本文试图就上述 问题进行初步探讨。 一、高考改革中的冲突问题及其成因 所谓高考冲突，是指在高考领域的各种力量 之间的矛盾、分歧、争夺及较量的紧张状态。恢 复高考 30 年来，我国高考制度所走过的是一个变 化剧烈、矛盾丛生、冲突交织的历程，种种制度 和政策现象的背后涌动着一股股发人深思的暗流， 表现为社会各阶层力量的控制与抵制、对抗与妥 协、排斥与契合、冲突与调和。各种矛盾与冲突 问题并不是孤立的，而是具有相当重迭、交叉的 内在关联性和复杂性，并大体可以概括为 10 个大 类。 第一类是高考公平与效率的冲突问题。按照 辩证法的观点，矛盾无所不在，从矛盾运动的双 方，往往能发现公平与效率的对立和两难选择问 题。高考选才存在着一系列的公平与效率矛盾。 有时为了提高效率影响了公平，有时为了维护公 平影响了效率，一定时期公平或效率的实现往往 是以牺牲另一方为代价的。在高考改革的很多方 面，如制度性或政策选择与安排、高考科目设置、 考试内容和录取模式改革等等都存在着公平与效 率的问题。由于不同历史发展时期的政治经济体 制所遵循的社会价值取向不同，高校招考政策的 受益阶层与群体会发生明显变化。解析我国高校 分省定额录取政策、高校自立招生政策、自主命 题政策、保送生政策以及高考加分政策等，往往 能发现公平与效率的对立和两难问题。从高考科 目设置看，一般来说，进入考试的课程领域完整 比缺失更公平。从社会公平角度看，国家的高考 制度，应该对能够学好各门课程的考生一视同仁。 高考科目多趋向于注意效率，科目少趋向于注重 公平。提供给考生的科目选择越多有利于选拨专 才，科目选择少有利于公平比较。从高考内容改 革方面看，内容改革是以考察能力为主还是考查 知识为主，试题涉及情景材料和课外信息多与少、 试题内容深度与广度，客观上也存在对城乡及文 化背景不同的考生形成偏见，控制评分误差与鼓 励开拓创新存在矛盾。高考把听力、口试、操作 及信息技术、综合实践等纳入高校招录评价体制 客观存在延续或“复制”阶层不平等问题，都是 摆在高考决策者面前的难题。高考录取模式方面 也存在公平与效率问题，如扩大高校招生自主权 与保证高考公平客观上也往往存在着矛盾。作为 新课程高考改革的亮点之一高等学校招生把综合 *本文系全国教育考试“十一五”规划课题项目新课程下高考质量评价标准体系及其实施研究研究成果之一。 （摘自教育发展研究2008 年第 19 期） 2 素质评价作为考生报考高考的必备材料和高校录 取的重要参考，这种综合素质全面考查与公平客 观的矛盾，本质上也是一种公平与效率的矛盾。 综合素质评价进入高考比单一用一次考试分数来 选拔大学生，应该说是最能选拔全面发展的优秀 人才，也就最符合效率原则，在某种意义上，是 为了提高考试效度进行的有益探索。然而，我国 社会公平理念、诚信问题、监督机制的缺失，这 种考核方式却容易损害公平原则。高考改革中公 平与效率在不同时期怎样兼顾两者平衡，如何寻 求最佳区域，当是现今高考亟待解决的首要论争。 第二类是考试公平与区域公平的冲突问题。 人们关于高考制度公平性质疑的焦点是高考录取 分数线的地区差异，这被多数学者认为是高考制 度乃至高等教育的最大不公平之处。考试公平与 区域公平是一个无法完全解决的两难问题。这个 问题始于北宋中叶司马光与欧阳修的分路取人与 任才取人的争论，在历史上这种争论一直没有停 止过。由于我国高考采用分省定额录取政策，随 着近十几年来区域经济与教育发展差距的扩大， 重点大学在各省之间的录取分数线差距也越来越 大，再次引发了人们对分省定额录取政策的大规 模争论。 2006 年全国人民代表大会和政治协商会议召 开之际，西南科技大学学生黄海涛在互联网上发 布名为一名大学生对“两会”的期待的贴子， 呼吁对高考录取的地域差异制度进行改革 1。全国 人大广东代表徐源远据此提出建议，高考由国家 统一命题，所有省、市、自治区纳入高考范围， 录取时取消地域界限，按照考生分数高低统一录 取。人们把矛盾直指分省定额录取政策的不公。 有学者认为“我国现行的统一高考制度，具备了 形式上的公平分数面前的人人平等。但由于 实际录取学生采取分省定额划线录取的办法，各 省市区的录取定额并不是按照考生数量平均分布 的，而是按计划体制下形成的优先照顾城市考生 的准则，因此出现同一份考卷，各地录取分数线 的极大差异，从而加剧了原本已经存在的城乡之 间的教育不平等” 2。另一种观点则认为分省定额 录取有合理之处， “分区定额录取的办法带有优待 照顾边疆和文化教育相对落后地区的用意，从自 由竞争的角度来看，是与考试的公平原则有些矛 盾之处，但从调动落后地区读书人的学习积极性、 促进当地人文教育水平的提升以及维护中华民族 的统一等角度看，则有其合理之处，所以越到后 来越是从考试公平趋向于区域公平。对于考试公 平与区域公平的矛盾，不存在绝对的公平和完美 的解决之道，只能在兼顾两端的情况下求得相对 的平衡” 3。也有学者认为：从教育机会均等理论 中的“逆向歧视”角度看，为弥补竞争起点的不 平等，将录取分数线向边远落后地区倾斜是无可 厚非的。在考试公平与区域公平之间，应找一个 相对平衡的支点 4。如果依照教育平等中的“补偿 原则” ，考虑到边远贫困地区相对欠发达的教育现 状，对那些地区的考生适当地降低分数要求，符 合受教育机会平等原则，然而像北京、上海这样 经济发展和基础教育水平均属一流的大城市，录 取分数线却很低，有时甚至比一些西部欠发达地 区的录线分数线还要低，区域公平名下的我国现 行高考录取地域差异制度遮盖了地域歧视与地域 特权。实际上这是一个考试公平（或教育公平） 与政治公平的关系问题。考试公平往往是一种理 想、理论或原则，区域公平则是一种政策或手段。 高考的公平伴随许多矛盾，考试公平与区域公平 的矛盾就是其中一对，考试公平强调根据考生成 绩公平录取，区域公平强调通过区域配额来调控 各地之间录取人数的悬殊差异，需要借助区域公 平促进落后地区文化教育发展，维护社会稳定与 国家统一。这对矛盾是我国自古至今大规模选拔 性考试都难以解决的难题。 第三类是考试公平与起点公平的冲突问题。 高考制度是保障我国全体公民受高等教育权的主 要手段， “分数面前人人平等”则表明了当今的社 会精英是通过能力考试而公平地选拔出来的，然 而其形式上的平等已掩盖了事实上的不平等，在 公平表面中，不能忽略其隐含着深层次的实质性 不公平。公平包括起点公平、过程公平和结果公 平，其中任何一个环节被扭曲就意味着不公平。 我国城乡之间、地区之间、社会阶层之间差别很 大，学生受教育条件存在相当大的差距，而高考 制度完全不考虑各个考生的教育资源和文化条件 的起点差异，参加高考的上千万考生实际上不是 站在同一起跑线上。从当今高考倡导的人才选拔 制来看，突出能力和素质考查成为命题方向，试 题情景材料联系广泛的社会经济和科技的发展， 将信息技术、通用技术、艺术、综合实践、英语 听力与口语等纳入高考测试范围内，这种考虑最 大的优点是有利于学生个性发展，增强创新意识 和创新能力，有利于导引中学课程改革方向和推 进素质教育开展，符合效度公正、择优录取的原 则。但是城乡差距、贫富差异导致不同中小学之 / 3 间师资质量、教学条件、教学质量差距不可同日 而语。谢作栩等人于 2004 年对高等教育入学者的 调查结果显示，来自城镇的学生出现的机率为 1.40，来自乡村的学生出现的机率为 0.74，城镇居 民的高等教育入学机会是乡村居民的 1.89 倍。在 重点院校中，985 工程建设院校的城乡入学差异更 大（达到 2.42 倍） 。在经济学、法学、管理学等 “热门”学科领域，城乡居民之间的高等教育入 学机会差异更是显著，以经济学为例，城镇居民 的入学机会是乡村居民的 4.23 倍。 5具有更多文 化资本、社会资本和经济资本的优势阶层子女得 到了越来越多的学习机会，更多地占有重点高校 和热门专业资源，在文化教育资源处于弱势的农 村学生所获得的高等教育入学机会无论在数量上 还是质量上都大大地低于城市优势阶层学生。高 考筛选结果往往是延续或“复制”阶层不平等， 高考实际上是不平等的。然而，现实的中国要做 到人人都可以同等地获得进入高等教育的机会显 然不现实，任何一个国家都无法消除人与人之间 在经济和文化方面的差异，而且受生物遗传影响， 个人在智力和素质上的差异也不可能完全消灭。 因此，绝对意义上的高考公平在现阶段是一个很 难实现的良好愿望。 第四类是高考科学性与公平性的冲突问题。 从国外高校招生制度来看，当发达国家招生考试 的主体部分大多发展为分层分类统一考试或统一 考试与单独相结合兼顾统一标准与特殊才能的科 学模式时，而我国文理分科的单一高考模式基本 上还在“包打天下” 。在高等教育大众化的今天， 我们还把不同类型大学招生考试统一淹没在精英 化的选拔考试中，实在有违考试的科学性。当推 行统一高考成绩与高校自主招生和学生综合素质 评价相结合的招录制度时，在实施过程中也产生 了许多涉及公平性的问题和争论。以高校自主招 生为例，其最大特点是在选才的科学性上具备优 势，但其操作的公平性却受到质疑。主张统一高 考者强调了统一高考有利于彰显公平性的优点， 而主张废除者则抓住了统一高考不利于考生个性 及创造力发展等考试选才科学性方面的短处。问 题的焦点还是集中在高考能否兼顾考试的公平性 与科学性。从历史考察和现实审理发现，高考科 学性与公平性的冲突，是导致中国考试制度在历 史与现实中陷入重重困境的根源之一。面对现实 国情，谁为重心、何者优先、如何契合，都面临 着艰难的选择。 第五类是高考统一性与多样性的冲突问题。 高考延续至今的生命力和秘诀就在于不断变革和 完善。在组织层次上，从最初的全国统考，到以 全国统考为主、部分地区自主招考为辅，再到以 全国统考为主、部分地区和高校自主招生为辅， 并逐渐由一元化向多样化倾斜。同时，由于区域 基础教育和高等教育发展的的非衡性，在最大限 度体现考试权属国家的前提下，也在不断推进高 考改革权、命题权的区域化，为试点范围日益扩 展的分省命题、自主招生提升其存在的合理性。 一方面，招收新生是高校的任务，实行单独招考 有利于扩大高校的办学自主权，根据各个学校、 各个专业对考生的要求选拔新生可以满足不同层 次类型高校和不同求学者的要求，这是当前统一 高考所无法实现的；另一方面，统一高考尽管存 在考试标准单一，缺乏灵活性等问题，但与各校 单考相比，录取标准统一学生的可比性更强，同 时防止考试权下放产生新的考试腐败等不公现象， 而且统一高考的一大好处是具有规模效率，不仅 节约了各样招考的开支，也给广大考生带来了方 便。高考的目的是有效地选拔人才和配置资源， 最大限度地发挥考试的检验选拔功能，这实际上 最符合效率原则，即提高有限的高等教育资源的 使用效率。从此意义上说，统一高考是集公平与 效率于一身的。高考统一性与多样性、全国性与 区域性各有优劣利弊，如何寻求契合与平衡乃高 考改革面临的又一重大课题。 第六类是高考功能正向性与负向性的冲突问 题。从高考改革的现实来看，它是甄别筛选社会 人才的主要手段，但本质上是保持社会公平的主 要工具，是人类社会缓解或解决利益冲突的最好 的政治选择。高考作为一种重要的制度法则能够 解决社会、教育中的一些问题，但并不能解决所 有问题。对高考的过分迷信或其功能的任意夸大， 将使高考肩负过多的期望。而同时，考试科学的 局限性和考试功能双重性，不可避免地成为众矢 之的。这是因为考试面临一系列自身无法克服的 功能性缺陷，考试的结构性矛盾客观存在，高考 测评认识局限、测评条件局限和测评功能局限造 成人们对高考科学性的怀疑，高考负面影响亦常 遭世人所诟病。世界上的任何事物都不可能只有 利而毫无弊，或只有积极作用而毫无消极影响， 高考也不例外。高考有其它活动不可替代的多种 社会功能，能对人类社会的发展产生多方面的促 进作用，但其功能的二重性同样客观存在，正如 人们所评价“考试好比水火” ， “考试是一把双刃 剑” 。诸如古代科举行至晚期因科目单一、内容陈 4 腐、考用脱节、方式刻板所导致的严重负面影响， 20 世纪 60 年代末期法国滥用考试而引发的“五月 风暴” ，中国“文革”时期废弃高考制度所酿成的 历史悲剧等，都雄辩证明，倘若违背考试规律， 随意滥用考试或废弃考试制度，同样会给社会造 成灾难性的后果，以至延缓、阻碍人类社会的发 展进程。 6现阶段，考试理论研究界在有关考试的 大量问题上都存在不少疑点、难点和盲点，尤其 对直接导致考试负面影响、关乎考试存废的考试 外部诸因素及其关系的认识，目前既不深入，更 不全面。这一方面使考试的负面影响难以得到有 效克服，同时也由此引发了许多有关考试功过的 无味论争，招来了不少对考试的无由指罪。 第七类是高考考查的知识与能力的教育取向 冲突。现今高考改革的新观念就是“考能力” ，在 我国当代考试发展中，考能力的观念完成了由对 学科知识的再认再现向深层智力活动进行测量与 评价的转变，迈出了从考试大国向考试强国的第 一步，也使公平公正的理念在高考中得到更充分 的体现。 7应该来说，高考命题“能力立意”的取 向，并通过高考存在事实上的对基础教育的引导 和反拔作用，从而改变中学教学的应试教育取向。 这种用心是良好的，但这种命题的公正性却存在 偏颇。一方面，如果所有的学校都是知识取向的 教育，大多数学生的能力没有得到应有的培养， 在这种情况下，如果高考是能力型取向，可能对 大多数学生是不公平的；另一方面，来自社会不 同阶层学生面临着不平等的竞争状况，那些来自 上层社会背景的学生，生活、成长于一个物质各 件和精神资源相对丰富的环境中，他们从校外生 活中所获得的知识和信息量，是那些生活在物质 条件和精神资源都相对匮乏的底层社会的学生无 法匹敌的，这说明以能力为主导的高考内容改革， 尽管反映了现实社会的人才观念，然而使得贫困 地区和家庭的学生在竞争中处于不利境遇，一定 程度上违背了考试公平的基本精神。命题的公正 性对教育取向和教育目标具有根本性的依赖性， 这种依赖性又表明，高考命题公正性具有很大的 相对性和双重性。高考命题价值取向和考核目标 不正确，可能导致整个教育的不公正。 第八类是高考制度与素质教育的冲突问题。 高考是我国高校选拔人才的重要途径。客观地说， 高考是以选拔为宗旨，即是以高考分数为手段， 把众多的考生进行分层、筛选以供不同类别大学 挑选，通过高考区分人的能力大小，按才能高低 赋予相应的社会资格和社会地位。高考制度与素 质教育之间的冲突，体现了作为一种选择性考试 活动，与作为一种全面的、应然的考试功能和理 念之间的差异与冲突。我国现行的大规模的统一 高考制度，使这一矛盾与冲突更为凸显。高考汰 选功能过强，评估功能弱化，客观上导引了中学 追求升学率的“应试教育” 。 “应试教育”体现了 以应对考试和进行选拔为基础的教育价值取向， 指导思想是功利主义。素质教育则是以提高学生 的全面素质为宗旨，它注重用科学教育理念和方 法对受教育者施加影响，因此素质教育是塑造品 质，培养能力的教育。高考制度与素质教育表现 了两种不同的教育价值观，两者之间存在着一定 对立与冲突。现今人们对高考制度与素质教育矛 盾关系存在着曲解。 第九类是学校课程与高考课程的冲突问题。 高考的竞争，其实是受教育者的教育机会的竞争， 归根到底是社会地位的竞争。在中国基础教育界， 以高考为代表的各种升学考试主要显示了汰选功 能，出现了各级学校教育的内容基本统一在高考 口径之内的倾向。具体的表现主要有三个方面： 一是在基础教育阶段属于高考框架内的知识型课 程占绝对的主导地位，尚未纳入到高考框架之内 的其他文化型、活动型、技能型课程比例极少或 基本没有，地方课程、校本课程形同虚设，教育 的文化功能弱化；二是受高考“指挥棒”的影响， 造成中学重视所考学科而不重视不考学科的偏科 局面，导致高中阶段一些选修课程多样性的缺失， 导致师生对所考学科内容的再次选择。其结果是： 高中阶段的教育教学过早分科，有些选学模块内 容名存实亡，高考大纲不涉及的内容被放弃；三 是在各级学校教育阶段普遍存在过分强化应试型 知识的教育与训练，难以顾及全面提高学生个人 道德修养和综合素质水平的文化道德教育，学校 文化被彻底边缘化，教育被考试文化所充斥，学 校课程严重偏失和异化。 第十类是高考评价公正与评价误差的冲突问 题。凡测量都有误差，凡评价都有主观因素的影 响。误差可控，但不可全控；主观影响可以排除， 而不可全部排除，所以高考评卷和给分的误差客 观存在。评价的公正性主要取决于命题时提供的 答案及其评分标准，如果答案及其评分标准本身 不公正，评价一般也不可能公正。但是评价有很 大的自主性，这主要表现在，评价者在评分标准 的范围内有很大的自由裁量空间。为了缩小不同 的评价者之间自由裁量的差异，通常采取在评分 标准之外还通过商议制订评分细则，并要求评价 / 5 者根据评分细则给分。评分细则确实有助于缩小 评价的自由裁量空间，使评价的尺度更准确，但 实践告诉我们，采取评分细则的办法也还有两个 问题：一是由于人们对评分细则的理解和把握宽 严不一样，评价的主观能动性还是很大的；二是 过细的评分细则会扼杀考生答题的个性，特别是 对一些主观能动性大的试题答案更会如此。要维 护考试的公平，就必须有统一的评判标准，但用 统一的标准评判，又可能消融个性，影响创新。 现代科学技术为提高高考评判公正性、信息 处理精确性和效率创造了条件，也为人们进行信 息作弊提供了便利。利用现代技术手段在信息处 理过程中作弊，或者在运用现代科技处理信息的 过程中作弊，人们更难发现、更难防范。比较明 显的是在考试实施过程中利用通讯工具作弊，但 更深层次的是，利用在处理信息过程中方便考试 工作人员操作修改数据或对信息作有利实现个人 目的处理。科学技术是双刃剑，新的考试技术加 大了发生质量问题和公正问题的风险性和强度。 以 2007 年安徽省普通高考分数漏统事件为例，在 没有使用网评的时候，高考分数漏统的事情经常 发生，完全不可避免，正因为如此，教育考试机 构都追求使用网评，网评的第一个好处就是可能 克服人评不可避免的统分错误。但是，人评统分 发生的错误都是个别的，不会发生大面积的分数 漏统问题。使用网评确实可以克服人评统分方面 存在的问题，但是，如果网评技术不熟练，或者 责任心不强，产生操作失误，就会发生比人评大 得多的问题。该事件表明：在科技化的条件下， 信息处理发生问题不仅是可能的，而且是现实的； 不仅会对教育考试的声誉和公正产生负面影响， 而且会带来比在没在科技化条件下大得多的负面 影响，这种负面影响足以使教育考试声誉和公正 声名扫地，完全丧失其公信力。 8 二、高考深化期化解高考冲突的对策 从宏观角度看，高考的重要政治和社会控制 功能之一就是它既是一个保证社会安全的政治 “安全阀” ，也是一个缓解各种政治和社会冲突的 “缓冲器” 。 “全部人类社会的历史就是一部以内 容高度紧张和冲突为特征的历史。 ”9冲突存在的 客观性和必然性要求我们必然承认并正确对待冲 突。 “冲突被认为导致和改变了利益集团、联合、 组织如果人们之间的每一种互动都是一种交 往，那么，冲突它毕竟是最具有活力的互动 之一，必定被视为一种交往。 ”10客观地看，冲突 的积极功能和消极功能都是存在的，关键在于它 是在何种条件下发生的。辩证看待高考改革中的 种种冲突及其自身的特殊性，通过高考改革和政 策法律的出台，用以调节关涉社会公平及稳定的 矛盾和失衡现象，已成为摆在高考决策者面前最 关键、最迫切的使命。逐步解决上述各种矛盾和 冲突问题，要本着辩证、客观、务实和发展的观 点。高考冲突问题的产生，有些是历史发展差距 造成的，又有因制度性或政策选择的缺陷造成的， 既有高考功能的负面影响的使然，也有人们对考 试科学认识的局限性的影响，有些则完全超越了 教育的范畴，属于社会政治、经济、文化等传统 或现实的各种因素综合作用的结果，即使是国家 最高级别的教育主管部门，也没有足够的力量加 以改变。因此，解决问题的基本条件是：一方面， 继续促使考试界自身有更加积极的作为；另一方 面，需要上升并扩展到更高、更广泛的社会政治、 经济、文化层面，启动更有力的行政及法律机制， 才可以形成变更局面的足够能量。在此提出若干 具体的对策，供高考改革决策者及同行参考。 首先，加快基础教育和高等教育均衡发展是 化解高考诸多冲突的治本之策。高考公平、区域 公平、起点公平以及公平与效率等矛盾其实质是 区域经济发展失衡、社会贫富悬殊加剧引发的， 是社会财富分配不合理的结果，是造成包括教育 问题在内的各种社会危机加剧的主要原因，这一 点已经日益受到国内外有识之士的关注。最近， 联合国儿童基金会执行主席卡萝贝拉米在美国 2005 年 3 月 23 日的国际先驱论坛报发表署名 文章，在承认东亚经济成就令世人瞩目的同时， 明确指出“贫富悬殊是东亚繁荣的软肋” ，希望东 亚各国增加对穷人家庭的教育帮助。目前国际上 主要采用基尼系数来评价区域内部贫富分配的不 平等程度。根据世界银行的研究，我国的基尼系 数从 1980 年的 0.33 上升到 1998 年的 0.40，已经 达到了国际公认的“警戒线” 。2002 年提升至 0.458，已经大幅度超过亚洲发达国家日本和韩国。 11尽管基尼系数本身还不足以完全说明中国目前 面临的所有贫富差别的问题，但贫富差距引起利 益矛盾和冲突却是不争的客观事实。高考是一个 动态的社会和教育结合机体，不进则退，没有静 止。因此，化解高考引起的冲突的基本思路，在 于寻找发展教育事业的更加科学、合理的有效方 式，而不是回归到矛盾尚未呈现或激化之前的某 种过去的状况。例如对于京津沪等城市高校录取 分数线偏低的现象，有多种原因，我国高等教育 的区域结构自民国以来就不合理，这些大城市通 6 常是人口聚集之地，而且由于历史和地理位置等 原因，这些地区的经济和文化在全国都处于领先 水平，高等教育资源丰富，高校录取名额多，考 生人数相对有限，分数线自然就比较低，因此处 理这一问题不应“一刀切” 。若全国划定统一的高 考录取分数线只会造成新的不公平，只有靠不断 发展高等教育，增加高校入学率和完善高校的区 域结构来减少区域差异过大的局面。从长远来看， 必须通过提高中西部地区的经济发展，来改变我 国高校布局结构的不平等状态，大力扶持中西部 地区的高等教育，提高教育水平。在现阶段，我 们应区别不同情况分别制定不同的策略，促使高 等教育资源在地区之间均衡发展作为推进考试公 平和区域公平的根本之道。大力提高经济落后地 区的基础教育教学设备、师资素质和教育质量， 是解决高考起点公平之根本。从解决高考改革中 公平与效率冲突取向看，在效率和公平之间，效 率优先，兼顾公平具有普遍意义，效率是矛盾的 主要方面和在现实中必须优先考虑的问题，但并 不意味着公平无足轻重，公平是影响效率诸因素 中的一个重要因素 12。高考公平与效率不是对立 关系，也不是主次关系。公平与效率是两个可以 独立的、同等重要的高考追求或高考目标。损害 高考效率的不是高考公平，而恰恰是教育资源分 配的不公平。然而与许多领域“效率优先，兼顾 公平”有所不同，在考试选才方面，通常的情况 是，选拔性考试最初虽也是效率优先，兼顾公平， 但这种公平只是程序公平而非实质公平，因为在 现实社会中，很难同时做到起点公平和结果公平。 总的看来，高考改革的发展趋势是从效率优先走 向公平优先，继而走向公平与效率的兼顾与平衡。 13通过公平提升效率应该成为我国高考改革与发 展的国家战略和政策选择。 其次，完善和调整高校招考政策，推进高考 制度创新是解决转型期高考冲突问题的关键。世 界银行在2006 年发展报告：公平与效率中把 公平的理解建立在两个基本原则之上，并强调了 公平应该是基于个体努力的基础上。两个基本原 则其中之一是公平机会，即一个人的成就应该是 他努力以及才能的结果而不是由其拥有的背景而 决定的。一个人的先天条件（包括性别、人种、 出生地点和家庭背景）以及他所拥有的社会关系 等因素，不应该决定个人在经济上、社会上以及 政治上的成就；其中之二是避免绝对的剥夺，即 避免绝对剥夺享受成果的权利，尤其是健康教育、 消费的权利。 14因此人们对高考公平的诉求原本 就是建立在社会不公平的基础上，所谓的高考公 平就是要通过高考政策的调整与机制创建以积极 的、建设性的态度来对待社会不公平现象，进而 缓解社会问题，而不是以宿命论来消极应对。高 校招考政策是对高等教育入学机会在不同社会阶 层与群体之间进行权威性分配调整所制定的行为 规则。在入学机会有限的前提下，这种分配必然 导致一部分阶层与群体成为政策的受益者，而另 一些阶层与群体则成为利益的相对受损者。制度 设置的目的就是试图通过对社会群体中自发运作 的各种冲突实行有效管理与约束，以纠偏、方向 引导、结构平衡、抵制或激活等形式对各种社会 冲突及其可能发挥的社会功能予以合理化疏导， 从而充分调动社会群体内部潜在的资源和活力， 以达到群体认可的社会目标系统。良性的制度能 保持利益冲突的积极意义，克服利益冲突的消极 意义。通过公众参与、多元利益表达和利益博弈 等机制和制度创新，达到价值和利益的平衡，以 此解决利益冲突问题的核心是政府治理和政策调 整，在多元利益格局的现实中，建立新的高考的 决策机制，以解决高考利益冲突问题。 目前高考不公及其冲突问题，最终都可以还 原为政策和制度问题。一是许多不公平问题本身 就是政策制度缺失或偏向所造成的，二是所有的 考试不公平问题最终都可以通过政策活动，利用 制度调整和创新进行调节。社会转型中产生的新 问题需要高考政策的调整，高考政策本身的缺失 和不足也必须及时加以调整，研究和建立高考政 策的公平理念和政策运行的公平机制是从根本上 解决“高考城市化取向”问题的关键和保障。如 建立并完善区域资源配置平衡机制，建立弱势补 偿的政策机制，决策活动中建立利益平衡机制， 建立实质内容与操作程序平衡的政策机制，加强 对高考腐败与高考特权的监督等。 15对于历史形 成的发展差距，可通过制度安排和政策调整来加 以平衡，直接有效地缩小教育资源及教育质量的 差距，保证高考竞争起点和过程的相对公平。基 础教育的发展水平直接制约着高等教育机会均等 的有限性，政府应通过多渠道为贫困地区进行教 育扶持，为贫困地区提供更多的均衡的优质教育 资源，避免高考改革中的城市价值取向。再以分 省定额录取政策为例，凭才录取是一种理想和目 标，分省定额则是一种现实选择。如果“分数面 前人人平等”被公平的执行，其结果却会产生比 分省定额更大的不平等，表现为那些经济及教育 资源贫乏的边远地区和少数民族地区的考生可能 / 7 很少或没有被北大、清华等国家重点大学录取。 历史经验证明，在现今区域经济教育资源差距极 大的现实下，若一味追求考试公平，则结果只会 造成更大的不平等，而这种不断加剧的不平等最 终会危害社会稳定和民族团结，区域公平正是对 考试公平结果的一种修正。但是，现行的分省定 额政策必须进行改革。较为理想的做法是把国家 重点大学（如 211 工程高校）的招生指标分成两 部分，其中 80%-90%的招生名额按照各省的考生 数及上年招生数来确定各省名额数，剩余的 10%- 20%招生名额由重点大学所在地与生源质量较高的 省区之间进行分配。 第三，对于贫困地区教育的扶持，应逐步将 优惠性政策待遇上升为优惠性法律待遇。当代著 名思想家罗尔斯（Rawl, J）指出“财富和权力的 不平等，只有他们最终能对每一个人的利益，尤 其是对地位最不利的社会成员的利益进行补偿的 情况下是正义的。 ”也就是说， “政府保障每个公 民最低所得、营养、健康、住房、教育水平，对 于国民来说，这是一项政治权利而非慈善” 。 16美 国解决弱势群体的教育问题体现了政府的主导责 任，对弱势群体的教育补偿与资助是通过政策法 律化实现的。对于落后地区的教育，我国一直通 过各种优惠性政策予以扶持。但是，优惠政策主 要属于一种行政权力的行使行为，只具阶段性的、 短期的行政功能，缺乏明确的法律定位，也缺少 强有力的司法监督和保障，因而在具体实施过程 中，难免出现各种弊端。我国教育的不均衡发展， 追求教育领域的社会公平应成为政府基础性的、 永恒的目标。各级政府在切实加大对教育投入的 同时，必须保证对贫困地区普及教育的投入，增 加落后地区和低收入水平人群接受教育的机会， 采取特殊的照顾政策，发动、引导社会关注贫困 地区儿童失学问题。在资金有限的情况下，教育 投入应向贫困地区、薄弱学校和弱势群体倾斜， 对贫困地区采取特殊的倾斜政策，增加教育机会， 改善教育条件。坚决贯彻教育平等原则，实现包 括入学机会、资源分配和所享有的教育质量的平 等。为了缩小阶层差距，化解高考利益冲突，实 现和谐发展，就必须大力发展教育，特别是要提 高落后地区和低收入人群的教育水平。 第四，在高考公平性与科学性的冲突中寻求 契合与平衡。当大规模教育考试的公平性与科学 性严重悖反时，对公平性的忽视可能直接导致其 生存危机，而对科学性的忽视使之获得的公平性 的满足也是虚假的，最终仍不免导致其生存危机， 甚至更大的社会危机。相反，考试科学性的实质 性进展，是考试公平性保证的必要条件。诚然， 作为公平活动的考试其社会属性不容忽视，但其 公平属性的实现是在与科学性兼容的前提下才能 实现，这是处理考试的科学性与公平性的关系时 必须考虑到的。 17从历史考察和现实论证中发现， 当选才的公平性与科学性发生冲突时，最终结果 往往是公平优先。也就是说，高校招考制度有关 追求选才科学性的改革都必须在确保考试公平性 的前提下进行，否则这项改革就很可能会失败。 在考试公平优先的前提下，要着力提高考试选才 的科学性。虽然考试制度改革是以公平性为前提 的，但在不同社会发展阶段的侧重点可以有所区 别，即当社会矛盾冲突加剧、差距扩大时，高校 招考制度改革的重心应是考试的公平性；当社会 发展稳定、差距缩小时，则可更多关注选才的科 学性。同时，当改革倾向于提高考试选才的科学 性时，我们必须要充分考虑考试法制化程度和社 会道德诚信水平。目前，摆在我们面前的任务， 就是要在考试公平性与科学性的冲突中去寻求高 考要素之间的契合与平衡，努力实现教育考试的 多元功能及其价值目标。问题的解决途径一是依 靠考试技术的引进与开发增强自身的科学性，在 不触动或不明显触动公平性的前提下拓展科学性 提升的空间；二是依靠多元化的价值导向与丰富 的社会流动途径为高考“减负” 。 第五，客观地认识高考制度与素质教育的关 系，从高考改革取向上推动现有教育向素质教育 转型。从高考的社会属性及其功能看，选拔是其 主要功能，而评价和测量则是基于选拔功能的延 伸。素质教育虽不以考试为目的，但并不排斥考 试，相反素质教育是能够包容并且需要有考试的 教育。虽然高升学率是“应试教育”的主观诉求， 但却并非“应试教育”的必然结果。相反，高升 学率不是素质教育的刻意追求，却是素质的必然 结果。高考毕竟是一种对基础教育全样本的客观 评价手段，而正是在这个意义上对基础教育有其 特殊作用。这主要表现为：其一，高考是对基础 教育的文化素养成果进行评价，但它既不是对素 质的全面评价，也不可能取代素质教育的作用； 其二，高考促进教育文化环境的优化。高考既是 一种“人化”的活动，也是一种“化人”的活动， 同时还是一种特殊形式的“文化”活动，通过自 身对文化选择、传播、保存、强化和再创的功能， 为人类文化的承传与创新营造氛围，优化环境。 比如，凡考试内容，都是在教育对文化选择基础 8 上的再选择，它能使确有价值的文化传延发展。 然而高考之外的其他文化边缘化事实客观存在， 高考不可能涵盖全部的教育文化；其三，高考的 导标作用对基础教育产生很强的的反拔作用，通 过高考内容与形式改革，提倡科学考查学生的知 识结构和能力建构，解决如何测量“应试教育” 和“素质教育”学生的问题，从高考改革取向上 推动现有教育向素质教育转型。基础教育应该充 分利用高考的评价作用，推动文化素质教育的实 施。由此可见，那种把高考制度与素质教育对立 起来的看法既是对高考功能的误解，也是对素质 教育的曲解。 第六，不断完善和发挥高考的正向功能，客 观认识高考功能性缺陷，减少高考的负面效应。 自原始社会末期以来，人类为寻求解决人才培养、 甄选、评价、管理，以及合理利用人力资源推动 社会发展的科学途径和方法，进行了种种探索和 实践，数千年中各种制度、方法的实际效果表明， 只有中国所创的考试较之其他方法更具有公平性、 民主性、平等性、标准性、竞争性、导向性等优 良特性，更符合人和社会的竞争本性，更适应社 会资源、社会利益公平分配的原则。但高考并非 万能，其功能性缺陷客观存在，高考的结构性矛 盾一定程度限制了高考功能的发挥。高考功能 “利弊兼具”的特征，正反映了它作为一种考试 制度的内在价值冲突，这种“利”与“弊”之间 有着必然的、内在的关系，教育考试功能所体现 的矛盾、对立、冲突是由考试制度的内在规律所 决定的，在一定意义上的矛盾冲突，使得我们所 坚持的关于高考功能二重性基本价值理念之间客 观形成了一种张力，而对高考来说，这种价值观 念的张力是必要的；无论是对传统的科学制度的 反思，还是对现行高考制度的评价，都必须在这 种张力的价值理念的关照下进行，否则就容易出 现片面性和极端化的倾向。目前的高考尽管存在 诸多矛盾与冲突，但这都不能成为我们取消高考 的借口，也不能使之成为教育问题的“替罪羊” ， 高考恰恰是在动态地处理这些矛盾中得到不断发 展和完善。 当代的高考制度对于我国教育和社会的发展 功不可没，但被赋予了太多的功能，已经不堪重 负。从公共政策角度来讲，高考承担的功能是选 拔什么样的人才去大学，高考的功能应回归大学 本位。这需要国家公共政策层面的设计，而不仅 是高考自身形式的改变。高考过多地承担公平、 科学、效率、全面评价、素质教育、减轻学生负 担等的责任。探讨高考改革，首先要向社会阐明 高考自身的功能究竟是什么，然后分清责任，把 加诸高考的额外责任还给对应的各个教育环节， 淡化社会对高考的过度重视，才能使高考改革集 中解决公平、效率等高考制度本身的问题。 第七，以考试立法促进高考公平公正，实现 高考制度运行的规范化和科学化。考试立法不仅 是实行高考制度的基本保障，更是保证高考公平 的客观需要。考试的法治化建设，不仅包括考试 法制体系建设，而且要维护和保障广大考生的合 法权益，为国家考试创建一个完备的法制环境和 考生权益保障机制。中国是考试大国，高考涉及 人多、面广、影响大，与每个家庭及个人的切身 利益密切相关。高考直接关系到人的受教育权和 发展权，已不是简单意义上的一般社会活动。为 了保障人的合法权益，保障人的受教育权和发展 权的公平公正，考试需要立法。建立统一的公民 考试权救济制度和利益诉求表达机制也需要通过 法律手段来规范。可以说，依法治考是考试发展 建设的唯一选择，是保障考试活动公平公正的最 佳途径。考试法律和制度是所有涉考人员的行为 准则，它规定了考试法律关系的主体的权利义务 和法律后果，对高考中所存在的各种利益关系、 矛盾冲突予以调整，对违反考试法律的行为予以 制裁。同时，保障考试行政权力运作的合理化和 公正化，以防止权力的滥用。无论是考生还是考 试管理者，都必须严格遵守，这既是国家教育考 试严肃性的基本要求，也是维护考试公平公正和 实现诚信考试、和谐考试的根本保证，是化解破 坏性冲突的最有力的保障。 第八，在当前社会发展阶段，高考政策应坚 持国家的社会发展利益的优先性，同时谋求国家、 教育和个人三者的意志和利益协调的契约。高考 不仅有强大的社会需求，而且高利害的竞争性关 涉个人和家庭的生存境遇。客观现实是，高考要 想在实现自身的为高校选拔新生的功能的同时满 足所有人的意愿，这是完全不可能的，因为任何 一项政策都是各种不同利益体在利益博弈之后相 互妥协、牺牲部分利益之后谋求政策整体利益最 大化的产物，而不可能实现政策的所有利益相关 体的利益最大化。同时，对于现行高考政策的批 评很多都是管窥之见，都是从一个利益视角出发， 而很少从社会发展这个最根本的国家利益出发。 例如，实行高考听力测试、引入综合素质评价等 高考改革，无疑是我国实现科学选拔高素质高校 人才、发挥对基础教育的正面反拔作用、提高人 / 9 才全球化竞争力的必由之路。这一改革主旨保证 了高等教育领域的国家利益的优先性，也就是为 了培养社会发展需要的人才，应该选拔符合高校 要求的新生。反对者认为，增加英语听力测试、 引入综合素质评价，对经济及教育欠发达地区的 学生处境不利，弱势阶层的起点公平受到巨大挑 战，此外听力测试的技术后勤保障以及综合素质 评价可能威助考试公平和社会稳定。持这种观点 者认为，上述改革取向是高等教育和国家利益优 先于基础教育和个人利益。显然仅从其中一个方 面来认识高考改革的取向是片面的。当社会稳定 所带来的利益有利于推动社会发展时，社会稳定 政策是积极的，反之则是消极的。2005 年浙江省 在高考英语中取消了听力试题后，的确实现了当 地社会的稳定，然而这一政策却不仅使国家无法 甄别和选拔人才的英语听力能力，更为严重的是， 导致全省高中几乎全部放弃英语听力教学。这种 不是从提高技术水平和管理能力以规避风险来解 决问题，而是为了减少政策风险干脆放弃听力考 试的政策，只可能给地方相关管理部门和管理者 个人带来利益，却牺牲了基础教育领域的国家利 益，也牺牲了考生表现自己听力能力和实现个人 全面发展的利益。鉴于语言测试对中学教学潜在 的积极的反拔作用，实施高考英语听力测试将英 语教学重心转向能力培养及其语言技能的培养， 有利于提高学生的整体素质。从这个意义上讲， 基础教育和个人利益不仅没有损害，反而保证了 基础教育和个人的利益。由此可见，国家、教育 和个人意志是对立统一的，国家和个人的契约体 现国家为教育服务的职能，以满足个人发展的需 要，国家和教育契约，体现国家宏观调控职能， 为个人发展创造机会，促进社会发展。正确处理 决策过程中的利益关系，不能选择损害国家公共 利益以满足局部利益，这样会一损俱损。高考作 为一项契约，在国家、教育和个人三者的契约当 中，个人无疑处于一种力量上的劣势地位。因此， 国家和教育有责任秉持“考生利益至上”理念， 为考生健康发展创造多种多样的机会。国家和教 育有契约上的义务提供多样化的高考，确保契约 的公平公正。个人承担相应的契约义务，诚信应 考，不违纪作弊，否则，亦有违高考的公平。 第九，深化高考综合改革，逐步形成符合现 代经济、市场机制、民主政治、平等竞争、人才 发展要求的选拔机制。 国家教育事业发展“十一 五”规划纲要提出“以促进学生全面发展为目 标，改革和完善考试评价制度，探索综合评价、 多样化选拔的招生录取机制” 。高考改革不仅限于 高考科目、内容和方式的改革，还包括录取方式 的改革。所以必须在更大的视野里研究系统配套 的招生考试制度综合改革，权衡优劣利弊，进行 整体的制度设计。例如关于减少科目与减轻学生 负担关系问题。高考科目与内容的设置应当适应 社会经济发展和信息社会发展的要求。因此，高 考科目的设置不宜太少，应保持一定的学科覆盖 面。从高考对考生的社会化功能来看，我国高考 过去实行文理分科与现在“3+X”科目和江苏语、 数、外三门主考科目的做法，虽然适应了特定历 史时期社会发展的要求，但它也不可避免地带有 较强的功利主义色彩。当设计者意欲通过减少考 试科目实现减轻学生过重学业负担功效时，高考 竞争的结果是使学校和学生将有限的精力集中到 某几门课程，无形中就折减了学生社会化所必要 的知识结构。从现实国情来看，即便是高考只考 一门课程，学生也会“加班恶补”来增加竞争中 成功的筹码，这也客观解释了为什么恢复高考 30 年高校录取率显著提高，高考竞争压力不降反升 的缘由。在现阶段，社会赋予了高考太多的非教 育功能，而这些非教育功能往往制约了高考改革 与发展，甚至主导着高考指挥捧的方向。高考科 目改革既不是减轻学生学业负担的有效之道，也 不应该以“减轻学生负担”为主导取向。学生学 业负担过重是一个“一果多因”的问题，无论是 着眼于高考改革采取的减负方式，还是高考改革 的历史轨迹，抑或是高考自身的选拔性，都无法 定论“减负”是依靠高考改革能有效解决的问题。 为致力于“减负”而对考试科目大做减法运算的 高考改革，不仅难以满足素质教育实施过程提出 的全面设置学科的要求，而且将严重影响学生个 人素质发展，并将对高考的效度和公平性产生影 响。 18在目前各种社会差别较大的现实情况下， 不可单纯依靠减少考试科目缓解高考竞争、学业 负担的问题，而是要通过建立多渠道、多层次的 教育考试“立交桥” ，建立科学的人才观和人才选 拔制度，为高考“减负” ，通过充实高端教育资源、 实现由单一考试到多元评价、变一次高考（机会） 为多次高考（机会） 、发展自学考试和职业教育等 途径，为考生“减负” 。 第十，坚持用改革的办法解决高考变革中的 各种矛盾和冲突问题，加快形成有利于高考健康 发展的体制和机制，使高考逐步走向法制化、科 学化、