“小金库”的危害与治理2013

“小金库”的危害与治理 第一讲： “小金库”概述 第一节 小金库的内涵与特点 一、何为小金库 (一)小金库的定义： 至于究竟什么是小金库，迄今为止我国理论界和实际工作部门仍存在一定的争议。 根据我国国务院办公厅转发财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库” 意见的通知 及财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库” 的具体规定的通知两个文件的规定： “小金库”是指违反国家财经法律、法规及其他有关规定，侵占、截留国家或单位收入，化大公为小 公、化小公为私有，未在本单位财务会计部门列收列支或未纳入预算管理、私存私放的各项资金及其 形成的资产。形象而通俗地讲，就是部门或单位的“私房钱” 。 改革开放后历次清理小金库时的定义 第一次( 1989 年) 专项治理“ 小金库”。 定义： 侵占、截留国家和单位的收入，化大公为小公，化公为私，未列入本单位财会部门收支，私 存私放的各项资金。 第二次( 1995 年) 专项治理“ 小金库”。 定义： 违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部 门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金。 第三次( 2009 年) 专项治理“ 小金库”。 定义： 违反法律、法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金及其形成 的资产。 （二）基于“ 小金库” 与“帐外帐”的关系,对“小金库”的界定 基于对“小金库 ”与“账外账”认识的不同，目前对于 “小金库”的界定主要存在四种观点： 第一种观点，认为“ 小金库 ”既包括未在单位财务账内核算的账外 “小金库”，也包括隐匿于财务账中的 账内“小金库 ”，即“小金库”包括账内“小金库” 与账外“ 小金库”。 持有这种观点的学者认为是否为“小金库” 主要从经济行为、资金来源、获取手段、存在身份、资金 用途五个方面来判断。 第二种观点，认为“ 小金库 ”是“账外账”的一种。持有该观点的学者认为二者是既有联系、又有区别的 财经违纪、违规行为，从逻辑上讲二者具有属种关系。其中“账外账” 是泛指，是属概念。“小金库”作为 “账外账”的一种表现形式，应该是种概念。即 “账外账”包含“ 小金库”，“ 小金库”必然是账外账，而“账 外账”却不一定全部是 “小金库 ”。 第三种观点，认为“ 小金库 ”等于“账外账”。这种观点对 “小金库”与“ 账外账”并不加以区分，认为“小 金库”就是“账外账”。持有该种观点的学者，在对二者进行研究时，并不对“小金库” 和“账外账” 做出明 确的区分。 他们认为，“ 小金库” 是相对于正常的财政财务收支及其载体法定会计账册而言的，也称之为“ 账 外账”。 可以看出，持有该种观点的学者认为二者只不过是对同一财经违规行为的不同称谓而已，二者的外 延是完全相同的。 第四种观点，认为“ 小金库 ”与“账外账”是两种不同的财经违规行为，二者不存在任何交叉。持有该种 观点的学者认为二者的定义、载体、定性依据、处理处罚依据均不相同。 该观点认为： 定义不同。根据国办发199529 号文，“小金库” 是凡指违反国家财经法规及其他有关规定，侵 占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金。 根据会计法释义，“ 账外账 ”是指单位在法定会计账簿之外另设的会计账簿，用以登记、核算 按照法 律、行政法规和国家统一的会计制度规定应当纳入统一会计核算的经济业务。 表现形式不同。小金库的载体可以是账簿，也可以是账簿以外的其他形式，如存折、现金。 而“账外账 ”只能是账簿。 定性依据不同。“ 小金库 ”的定性依据是国办发 199529 号文。“账外账”的定性依据是会计法 ； 处罚依据不同。对私设“小金库” 行为的处罚依据主要是 财政违法行为处罚处分条例和审计 法实施条例。而“ 账外账 ”处罚的法律依据是会计法 、审计法或公司法。 综上所述，我认为“ 账外账 ”与“小金库”既有联系，又有区别。 首先，“小金库 ”是“账外账”的一种表现形式，但 “账外账”不一定都是。 其次，“小金库 ”和“账外账”又是两种不同的财政违规行为。二者的定义、表现形式、定性依据和处罚 依据完全不同（前面第四种观点）。 （三）界定小金库的四要素 1. 资金性质公有 “小金库”资金属部门单位的资金，这就决定了 “小金库”存在的前提是部门单位有资金所有权和支配权。 鉴于此，资金所有权和支配权不属于部门单位的，就不应定为“小金库” 。例如，收纳的职工集资，代 有关部门扣收的水电费和其他债务等。这部分资金不论其存在形式如何，本质都属代管性质，必须按 约定期限和数额偿付，不具备实际意义上的所有权和支配权，故若将其定为“小金库” ，往往引起较大 争议，也不符合有关定性法规的标准。 2. 存在形式隐蔽 “小金库”是隐匿于部门单位财务会计账外的资金。私存私放、收支不明确、逃避职能部门正常监督 是“小金库”的突出表现形式。就此，是否在账外核算，或是否逃避了正常的监督，便成为认定“小金库” 与否的关键标志。即凡未纳入部门单位财务会计账内，或未纳入预算管理，私存私放的各项资金，就 应定为“小金库 ”。否则，有些账内资金，例如，收入挂往来，在应收、应付款中错支各种应计入收入 和应纳入预算管理的资金等，尽管也带有隐瞒收入性质，但因这部分资金已纳入了部门单位财务会计 账内，从而置于了正常的财务监督范围，就不应定为“小金库” ，而应当按照相关财经法规规定判定为 隐瞒或截留收入、虚列支出等违纪性质。 3. 资金来源渠道违规 “小金库”资金主要由部门单位实施作弊手段聚集而来。这和“小金库”存在形式的隐蔽性、相辅相成， 遥相呼应。因为符合财务会计制度的资金收支就没有必要隐蔽，而隐蔽又为违规开了方便之门。 现实生活中，“ 小金库”资金的构成，有的来自隐瞒的收入，有的由虚列成本费用或支出后转移而来， 也有的是截留的专项资金，还有的则是通过乱收费或拉赞助索取的费用等等。 显而易见，尽管“ 小金库 ”的来源渠道不同，但采取作弊手段不入账和违反国家财经法规的规定，则 是它的共同点，由此也从另一个侧面决定了“小金库” 的违纪、违法性质。 也就是说，“ 小金库” 之所以被认定为违纪违法行为，不仅表现为存在形式的隐蔽和开支上的随意， 还在于它偏离了国家和部门单位资金正常的列账渠道从而改变了这部分资金的本来面目。近几年审计 结果也表明：凡是“ 小金库 ”，其资金来源往往本身就不正当。 4. 资金用途违规 无论从我国目前规章制度对“小金库” 的定义，还是学界现存的各种观点来看，大家对于 “小金库”通常 都是用于一些违法违规，无法在财务账中公开反映的支出的认识是一致的。也就是说，“小金库” 支出 的违规性应当作为衡量其是否为“小金库” 的一个标准。 总之，认定“ 小金库” 的四个要素互为关联，相互牵动，其中：“公有”是部门单位私设“ 小金库”和乱支 滥用的“护身符 ”，“隐蔽”是“小金库” 得以存在的避风港，“ 作弊”则是“小金库” 得以滋生的条件，资金用 于一些违规项目的开支是其最终的目的在对公招牌下，通过作弊手段聚集资金私存私放并随意支用， 是“小金库”的本来面目，也是这一问题屡禁不止的重要原因。因此，在“小金库”的认定中只要抓住了这 四个要素，就抓住了问题的实质。这样既减少了审计风险，又有利于“小金库” 问题的有效处理。 课堂练习 单选 以下哪种不属于小金库的主要表现形式（ C企业销售收入）。 A截留、隐匿部分主营业务收入 B截留、隐匿对外提供的各种服务和劳务收入 D 截留、隐匿投资收益 三、“小金库 ”存在的动机 “小金库”具有一定的普遍性，而且屡禁不止，究其原因到底是什么呢？也就是各企事业单位，机关 团体到底为什么要设“ 小金库 ”呢？ （一）为部门小集团利益而设置“小金库” 。 少数人为解决请客送礼、滥发钱物、铺张浪费等不合规支出，逃避相关部门监督和处罚，采取设置 小金库，从小金库资金中解决不合规支出，具有一定的隐蔽性和方便性。 （二）为地方利益而设置“小金库” 当前地方经济发展不平衡，财政状况也不同，中央财力高度集中，分灶吃饭的财政体制没有真正形 成，公开、合理、透明的财政转移支付政策尚在不断完善之中，“要发展，上项目，要发展，跑项目， 不跑没项目” 的现象不同程度存在。名目繁多的对地方的各种考核、达标、升级等，不是与地方经济利 益挂钩就是与领导干部政绩挂钩，地方各级都需妥善应对，跑项目及应对考核过程中不合规支出又要 处理好，部分人员认为通过小金库支出可以满足这种需求，不得已设置小金库。 （三）为个人利益设置“小金库” 。 由于干部选拨、任用、考核、奖惩制度，监督机制，责任追究制度还不完善、不到位，公务员分类 管理制度未落实等原因，跑官、要官、买官、任人为亲的现象不同程度存在，部分人员利用掌控的小 金库资金打点个人的前途，既实现了个人的目的，又不需个人掏腰包一举多得。 第二节 小金库的表现形式 一、小金库的不同表现形式 1截留、隐匿部分主营业务收入。如在经营中存在对方不要发票或开大头小尾发票等。 2截留、隐匿对外提供的各种服务和劳务收入。包括加工、维修、运输和代理业务收入、服务业收 入、广告收入、出版发行收入、技术转让、技术咨询、技术服务、技术培训收入等（公交车广告）。 3截留、隐匿财产租赁费、承包费、赞助费等现金收入。例如，将单位闲置或非生产性固定资产(包 括账外)出租而不入账。 4截留、隐匿销售账外资产的收入。 （公交车事故私了）。 5截留、隐匿投资收益。如利用对外投资或联营的名义，转出资金、资产，所取得的利息或投资收 益不入账，或者在联营单位直接列支费用的做法就更具有隐藏性。 （帐外股票） 6截留、隐匿资金占用费。如对外单位有偿出借资金，收取的利息未做账。 7截留、隐匿处理固定资产和废旧物资收入。 8截留、隐匿各种形式的回扣和佣金。 9截留、隐匿各项行政事业性收费及罚没收入。 行政事业单位零散的小额罚款和收费或通过乱收费、乱罚款等行为违规收取的各项收入不纳入单位 统一会计核算，转入擅自设置的账目进行会计记录，私存私放。 11截留、隐匿各类协会、学会的会费收入等。 12截留、隐匿已经核销的坏账重新收回的往来款。例如，对收回的己核销的呆账、坏账收入，不 按会计制度规定计入法定账簿。 13以各种名义虚列支出、虚增费用或重复列支费用、套取公款，转移资金进入“小金库” 。 如以装修费、招待费、会议费名义，通过虚列支出、资金返还等方式将资金转到本单位财务会计部 门账外，私存私放。此外还有些单位利用假发票或非法购买发票等欺骗手段，套取现金，将现金转入 私设账目中，私存存放。 14截流隐匿的各项价外费用。包括价外收取的基金、集资费、返还利润、补贴、违约金、手续费、 包装费、储备费、运输装卸费、代收款项及其他形式的价外收费。 15利用关联单位交易设立“小金库” 。上级部门与下属二级单位或下属经济实体相互勾结、弄虚作 假套取现金，将现金转入私设的账目中，私存私放。 二、资金存放形式 “小金库”的存放形式不一，在检查力度不断加大的情况下，主体单位更是绞尽脑汁改变其存在形式， 以规避检查，保证“ 小金库 ”隐蔽性。 “小金库”存放形式具体分析如下： （一）现金形式现金形式存放的“小金库” 在现实生活中非常普遍，以现金形式存放最有利于 “小金库” 拥有方管理资金，隐蔽性较强。但其基本特点是：金额相对于银行存款较小，支配权一般掌握在单位 的个别部门或小部分利益团体手里，主要用于为个人或少数人谋取额外的福利。表现为： 一是收入不入账。通常是利用非正规票据或自制票据，将收取的房租、管理费、废品变卖收入等不 入账，或利用一些个人交款后索取发票的意识不强，收款单位以各种借口不开发票，将业务收入截留 形成“小金库 ”资金。 （二）是采用虚列支出的方法，套取现金。如：以劳务费、办公费、工程费、假发票等方式套取现金。 （三）是虚报人数、工资额，将差额部分单独存放，形成小金库。 （四）是商业行为的各种现金回扣等。 二、银行存款形式 银行存款形式的“ 小金库 ”，是当前小金库的主要形态，往往金额较大，主要由单位或部门支配，既 有单位账外账户，也有以个人名义开设的账户。 如：将收入存放在下级企业账户，通过下级企业走账；通过收入转移、将资金直接存入个人账户， 逃避日常监管等等。 三、有价证券形式 有价证券形式的小金库多为企业账外购买的各类国债、企业债券、股票和购物卡等。这类形态的“小 金库”可以说是新形势下产生的一种新形式。一般来源于公用闲置资金或在违法理财过程中形成的收益， 而购物卡还可能是下级企业或关联企业运用“小金库” 资金或销售费用购买赠送的。 四、固定资产形式 固定资产形式的“ 小金库 ”，多表现为设备、汽车、房产等。它们不在账面反映，为 “小金库”的进一步 繁衍生息提供了基础，多与资产出租、处置收入不入账等相关。 一部分是历史上形成的账外资产清理不彻底遗留下来的，也有利用特殊资源与其他企业合作获取的， 还有一部分用资金购买形成。 这部分“小金库 ”来源途径大致有两类： 一是来源于企业改制、固定资产报废、公司合并过程中形成的账外资产； 二是以相关业务交易为背景，由相关单位购买车辆、房屋等由本企业使用，在本企业不入账。 五、私募股权和债权形式 这里的股权与债权主要是指企业“小金库” 对外投资和借款形成的股权和债权，不包括股票、债券等 有价证券，属于“ 小金库”的衍生形态。 尤其是企业或部门与关联单位之间的股权、债权关系，往往是以一种契约或协议的形式出现，甚至 是一种口头上的承诺。 其来源可能是企业改制变迁过程中形成的股权、债权关系，没有在账上反映，形成“小金库” ；也可 能是以权利作为交换而形成的所谓“干股” ，成为“小金库”。 这种形式的“ 小金库” 隐蔽性较强，只有经办人和单位（部门）领导等少数人知悉。 第三节 小金库的危害 据中央治理“ 小金库” 工作领导小组办公室统计数据，从 2009 年至 2011 年，全国共发现“小金库” 60722 个、涉及金额 31586 亿元，责任追究 10429 人。“小金库” 涉及面之广、金额之巨、危害之大， 显而易见。 “小金库”的危害主要涉及三个方面： 一是在宏观层面对整个经济、社会发展所造成的负面影响。主要体现在对政治、经济和文化等三大 领域的影响之上； 二是在中观层面对法人主体的危害，主要是指其给机关企事业单位和社会团体等法人主体带来的风 险和危害； 三是在微观层面对个人所带来的影响，诸如个人价值观扭曲、事业前程、家庭生活受到冲击等 一、对整个经济社会的危害（宏观） （一）在政治领域给社会造成的危害 1. “小金库 ”滋生腐败现象，腐化党的干部队伍。 由于小金库资金只由少数几个领导和经办人掌管，不受财经法规的监督和制约，很容易用它隐瞒报 账，满足个人欲望。有的领导者将“小金库” 视为私人钱袋，一些纯属私事的开支也往里面塞；有的领 导者建立“小金库 ”就是为了请客送礼、铺张浪费。 据某省统计，63%的贪污案件涉及“小金库” ，贿赂案件中 42%的行贿款项来自“小金库”。某省会城市调 查表明，经济违法违纪案件中九成与“小金库” 有关。 2. “小金库 ”恶化干群关系，影响党和政府的形象。 “小金库”的存在助长了一些地方和部门的吃拿卡要行为, 贪污腐败行为频发，乱收费、乱罚款、乱摊 派屡禁不止，有法不依、执法不公，行政不作为、乱作为等现象比较突出，直接损害了群众和企事业 单位的利益，影响了党群、干群关系。 3. “小金库 ”加剧了社会矛盾，破坏了社会和谐稳定。 现阶段“小金库 ”问题主要存在于机关事业单位和国有企业之中，其受益群体覆盖面非常狭窄，主要 集中在手握权力的官员和企业高官之中。“小金库” 资金以各种名义为小团体和单位内部职工乱发补助、 补贴和奖金，为小团体谋取私利，使社会分配不公的现象日趋严重。一些单位和部门用“小金库” 资金 违规发放津贴、补贴、奖金、福利，导致了一些部门“补贴比工资高” 、“灰色收入甚至黑色收入比正常 收入高”的不合理现象。长此以往，会引发分配不公，破坏分配秩序，将是目前本已十分严重的贫富分 化问题更加恶化，影响了社会的和谐稳定。小金库养肥了一大批贪官，他们拿着大笔大笔贪污受贿来 的不义之财，同全家老小过着纸醉金迷的豪奢生活，同刚刚实现温饱的广大老百姓的清贫生活形成鲜 明的对照。看着这些，人民群众怎么会心理平衡，怎么会不产生不满情绪？ 调查显示，各种社会人群都认为，目前社会利益分配格局不平衡。只有 163%的人认为“我国各个 社会群体间没有冲突” ，67 9%的人认为有冲突，其中有 449%的人谨慎地认为有一点冲突。冲突的 焦点就集中在社会利益分配不均上这并非说明人民群众普遍存在“仇富心理” ，而是那些不为法理所 接受的致富方式，如“ 贪污腐败 ”、“侵吞国有或集体资产”、“ 以不正当手段赚钱”等逐渐受到人们的重视 和排斥。 （二）在经济领域给社会造成的危害 1. “小金库 ”扰乱正常经济秩序，破坏投资环境，阻碍社会主义市场经济的发展。 “小金库”的存在，必然导致政府官员 “吃拿卡要”行为的频发，将影响和制约市场在资源配置中的主体 作用，扰乱市场经济秩序，破坏投资环境，阻碍市场化进程。 2. “小金库 ”导致国有资产流失，影响国家财政收入 长期以来，我国各地方政府部门通过违规开设过渡性账户，形成“小金库” ，并将罚没收入转移、截 留甚至内部私分的现象一直普遍存在。私设“小金库” 减少了财政收入，损害了国家财产和集体利益。 如在某次 “小金库” 的查处中，民航局一个部门的“小金库”就曾达到 8784 万元；郑州市中原区检察院 原检察长胡志忠个人用公款私设的“小金库” 就达 4700 多万元。 3. “小金库 ”破坏了国家预算体系的完整性和权威性。 小金库”实质上来源于政府部门预算外的收入，是设立单位的“ 自留地”和“菜园子” 。“小金库” 出现以 后，政府非税收入中很大一部分被以“小金库” 形式非法转移，挤占了国家财政资源，分散了国家财力， 影响了财政收入的可持续增长，削弱了政府的宏观调控能力和财政分配职能。 根据官方公布的数据，2010 年预算外资金达 29 万亿元，相当于全国国民收入的 35%，地方政府收 入的 7612%。“ 小金库”严重破坏了国家预算体系的完整性和权威性。 4. “小金库 ”造成了消费资金和积累资金的比例失衡，不利于国民经济的再生产。 “小金库”的存在恰恰助长了消费的过快增长，许多人利用“小金库”资金铺张浪费，极尽奢华之能事， 超越了我国现实的经济能力，导致消费资金和积累资金比例的失衡。 课堂练习 判断 小金库就是账外账。（ ） 5. “小金库 ”导致统计信息失真，转移支付资金没落实到位等都削弱了国家的宏观调控能力。 “小金库”的大量存在使得国家的统计信息失真，削弱国家宏观调控能力，使国家难以综合运用各种 手段对国民经济进行有效的调节和控制。 （三）在思想文化领域给社会造成的危害 “小金库”助长了领导干部的贪污腐化，骄奢淫欲。不少干部把“小金库”当作提款机，任意挥霍，大搞 职务消费，甚至包养情妇，吃喝嫖赌，严重破坏了党的领导干部在群众中的形象和威望。 二、对各类法人主体的危害 （一）对机关事业单位的影响 1. “小金库 ”诱发了大量的乱收费、乱罚款、乱摊派等“三乱”行为。 2. “小金库 ”极具隐蔽性，缺乏监督，使得财政资金没有得到充分有效的利用。 3. “小金库 ”问题若处理不当，容易导致单位工作人员思想上的错乱和误判。在对待“小金库”的问题上， 目前仍有许多人认为，只要没把钱揣入个人腰包就没有问题。这种错误认识具体在私设“小金库” 的单 位中便表现为：上有政策、下有对策，明的不行就搞暗的，“阵地战” 不行就搞“游击战”。总之，五花八 门，花样百出。 （二）对企业的影响 1. “小金库 ”会导致企业会计信息失真，进而影响企业决策的时效性和准确性。 2. “小金库 ”的设立不符合国家规定，加大了企业的法律风险。 3. 私设“小金库 ”会破坏企业正常的薪酬机制和价值体系，严重影响了企业的正常生产经营。 4. 银行等大型金融企业若私设“小金库” ，不仅会危及自身，而且会对整个国民经济的健康稳定埋下 巨大隐患。银行是国民经济的信贷中心、现金出纳中心和结算中心，具有了国民经济各部门资金活动 总枢纽的地位，各部门、各单位的一切资金活动不仅都要通过它，而且都受它的制约和影响，如果银 行出现问题，必然会导致整个社会经济和生活秩序的紊乱。 三、对个人产生的危害 （一）扭曲了个人价值观 “小金库”作为非正常开支的重要渠道，已成了 “吃喝玩乐”的“ 出纳员”，楼堂馆所的“ 黑粮库”，导致了 畸形消费，助长了浮华奢侈之风，对拜金主义思潮的滋生起着推波助澜的作用。 （二）“小金库 ”一旦被查出，轻则免职，重则追究法律责任，从而不仅断送了自己的事业前程，同时 给家庭成员造成极大的心理创伤和生活压力，甚至导致家破人亡。 以上分三节给大家介绍了小金库的内涵与特点、小金库设置的主要原因、小金库的主要表现形式和 小金库的主要危害。其中重点要求大家掌握小金库的含义、主要表现形式和危害。 第二讲：“小金库”的资金来源(1) 小金库的种类繁多，形式多样，而且屡禁不止。可以说上有政策，下有对策。因此，要从根本上解 决“小金库”问题，必须从源头查起，明确其资金来源，做到彻底清查。对此，我们将分六节分别对不 同单位，不同形式小金库的资金来源予以刨析。 第一节 小金库资金来源概述 一、“小金库 ”资金来源分类 “小金库”的种类繁多，形式多样，不同单位，不同形式的小金库，其资金来源也有很大差异。 小金库资金来源主要细分项 细分来看，“ 小金库” 资金来源多种多样，具有一定的复杂性，其中主要包括：截留收费、罚没款收 入； 截留销售产品等主营业务收入；截留维修、运输和技术服务等劳务、服务收入；没收财物变价收入； 出租店面、房屋、场地和车辆等的租金收入；出售报废固定资产、低值易耗品、包装物、残次品、边 角废料和旧报纸、杂志等非主营物品收入；单位创办经济实体的创收收入；对外投资收益；虚报冒领 款，用假发票、收据报销支取的款项；以领代报、以借代报支取的款项；采取虚报人头，冒领的工资、 奖金等款项； 公务和业务关系中的“ 手续费 ”、经济往来中的“回扣”收入；赞助、集资、摊派款和接受捐赠收入；上 交、下拨款项，对应上交、下拨的款项一方面做账付出，另一方面又不上交、下拨而转入“小金库”中， 或采取假借上交、下拨的手段将资金转入“小金库” 中；向下属单位所收取的款项和下属单位以种种名 义所送的款项；违约金、逾期押金收入；将单位的资金以某种名义付给其他单位或个人，特别是联营 单位或下属单位，然后再从对方收回或存于对方作“小金库” 资金；公款私存的利息收入等等。 （二）小金库资金来源归总项 （1）各项生产经营收入。包括销售收入、营业收入、出租收入、出售残次品和边角废料收入、处理 报废固定资产变价收入、逾期押金收入、销售不动产收入、发售股票申请表售表收入、股票发行费收 入等。会计人员或将部分收入隐匿，或虚列项目将部分或全部资金支取，存入“小金库” ，形成账外资 金。 （2）各项服务和劳务收入。包括加工、维修、运输和代理业务收入、服务业收入、广告收入、出版 发行收入、技术转让、技术咨询、技术服务、技术培训收入等。 （3）各项价外费用。包括价外收取的基金、集资费、返还利润、补贴、违约金、手续费、包装费、 储备费、优质费、运输装卸费、代收款项及其他形式的价外收费。 （4）各种集资、摊派、赞助、捐赠等收入。这主要是党政、事业单位“小金库” 资金来源的渠道。 （5）股票、债券等投资收益。部分单位往往利用股票、债券收益监管不严的空子，将部分证券收入 不做规范的会计入账处理，而是直接存入“小金库” ，以方便本单位人员的非法支用。 （6）各种形式的回扣和佣金。在今天的各种经济或其他关系的经济往来中，吃“回扣” ，拿佣金已经 是人所周知的秘密了。很多单位往往将回扣等资金存入“小金库” 。 （7）各项行政事业性收费。行政事业性单位可以利用自己的权利，收取各种名目的费用，将收入直 接做“小金库 ”资金使用，部分单位还存在严重的违法情况，影响极其不好。 （8）各类协会、学会的会费收入等。 （9）其他应列入本单位或企业财务会计部门账内或应交存财政专户的收入。 （10）通过虚列支出、资金返还等方式将资金转到本单位或企业财务会计部门账外的款项。 事实上，随着经济的发展及“小金库” 清查力度的加大，其资金来源也日益复杂，隐蔽性也在逐步加 强，很难一一列举。但是无论“小金库” 资金来源如何复杂， “小金库”的资金设立手段从资金管理和会计 核算角度看，不外乎两种手段：一是隐瞒收入，二是虚列支出。 二、不同部门“小金库 ”的资金来源概述 不同性质单位的“ 小金库 ”资金来源往往也各有特点。党政机关、事业单位、国有企业、社会团体等 单位往往都有自己的“ 小金库 ”，各“小金库”不仅有自己的特点，其资金来源也往往不同，独具特点。 党政机关、事业单位“ 小金库 ”资金来源主要包括：财政拨款，政府性基金收入，专项收入，行政事 业性收费收入，罚没收入，国有资本经营收入，国有资产有偿使用收入、资产处置收入，资产出租收 入，经营收入，利息收入，捐赠收入，附属单位上缴收入等。 国有企业“ 小金库” 的资金来源主要有： （一）销售商品收入，如利用批发零售差价、浮动价、处理价、销售折扣与折让价，使得实际收入大 于正规会计核算收入等； （二）采购物资形成，如利用购货回扣手段，将正规会计核算高价购买货物多支付的资金由售货方返 回，一次形成账外资金等； （三）虚增费用，如利用外部其他经济组织虚开的发票，和内部伪造的工资、劳务费、销售佣金平淡， 以及坏账损失或应缴费用已经入账核销但又收回等，使得正规会计核算多列支费用，由此形成账外资 金等； （四）截留投资收益形成，如将合资、合作、证券等投资取得的收入不入正规会计核算账，由此形成 账外资金； （五）非主营业务收入不入账，如废旧物资和盘盈物资变价处理收入、受赠收入、受赠资产或受赠样 品变价收入、公款私存利息收入、放贷资金高息与规定利息差额收入、罚没收入、乱收费项目收入、 下属单位上缴款项等所形成的账外资金等。 特别要说的是基层单位的“小金库” 问题。基层单位往往与公民发生直接联系，其经济问题往往也最 容易为人们所注意，影响很大。 基层单位“ 小金库” 资金来源的途径主要有三条： 一是收入不记账。（注意，这里的收入是明文规定的）如某镇派出所，将三个月近 10 万元的罚款收 入不记账，直接放入“ 小金库 ”。 二是截留上交款项。有些单位的收费理应上缴上级主管部门，但是个别单位采取缴大留小的方式， 将其中的一部分留下来。如某局乡建科，将本应上缴市局的 20 万元收费截留下来，建立了“小金库”。 三是虚列支出。有的采用支少报多的方式，有的则直接虚列支出项目。如某单位“虚构” 了一个办公 楼维修项目，将 40 万元公款划入“小金库” 。基层单位的 “小金库”问题由于其分散性、多样性等特点给 清查工作带来了不少困难，在清查过程中必须做到细心，不放过任何“蛛丝马迹” 。 课堂练习 单选 以下哪种属于小金库的资金来源（ ）。 A企业销售收入 B单位租赁收入 C职工工资支出 D虚列支出 第二节 隐匿收入 随着经济的发展，“ 小金库 ”的资金来源也日益多样，其隐蔽性也在加强。如 2010 年底全国党政机关、 事业单位、社会团体和国有企业共发现“小金库”5 万多个，涉及金额达 238 亿之巨，其中本年新发现的 “小金库”就有 27000 多个，涉及金额 130 多亿。“小金库”问题的严重性可见一斑。 从会计核算角度看，“ 小金库 ”资金来源主要依靠隐匿收入和虚列支出。许多单位通过隐匿合法或不 合法收入来建立“ 小金库”，进而实现本部门资金的监督外支出。造成国有资产的流失。 小金库资金的隐匿来源主要包括如下几个方面： 一、截留及隐匿部分主营业务收入 在实际操作中，这一方式主要为营利性单位所采用，由于其直接有效，在审查过程中，应特别注意 会计账目的核对。 如在经营中：对方不要发票或企业对个体客户的加工费收入，企业的代销收入等，如果没有按规定 作账务处理，形成“ 小金库 ”的资金来源。 另外还有开大头小尾发票，即将收款联、正联数字按实际收款数填写，而将发票存根联、记账联数 字写小，这样既可以把差额纳入“小金库” ，又使单位偷漏了税金。部分企业常常对主营业务收入采取 少计价款、不开发票、不入账等方式直接转移资金，或销货开发票，但收款不入账，或经销产品作暂 收款长期挂账不转销售，以后又以其他方式套取现金。有些行政事业性单位也将国有资产做投资或其 他用途获取收入，而不将收入作入账处理，直接形成账外账，将资金转入“小金库” 。还有的单位将正 常可回收的应收账款列作“呆账” 并予以转销，待客户付现时将款项归于账外，或收回已做坏账处理的 应收账款不按规定入库，存放账外“小金库” 。 有的国有企业截流、转移应上交的企业利润作账外资金使用，形成 “小金库” ，还有的企业将正常经 营的主营业务收入转为账外经营，进而通过一定会计做账手段将资金不作入账处理，留作“小金库”资 金。将主营业务收入通过各种手段进行截流、隐匿，最终充作“小金库” 收入是长久以来“小金库”资金来 源的重要渠道，而且随着国家对“小金库” 问题越来越重视，打击程度越来越大，截流主营业务收入的 方式也越来越隐蔽。 二、截流收费及罚没款收入 具有一定权限的行政、事业性单位往往将应上交财政的行政事业性收费、罚没收入、利润转做“小金 库”资金，主要表现是有收费权的单位采取少收费不开票，或少收取事业费并用不开正式票据的形式将 财政资金转移到体制外运行。 例如 2006 年 1 月至 2007 年底，汕头市潮阳区教育局局长指使有关人员，采取收取教师违约培训费、 教材回扣费不入账，虚增开支套取资金、收取等手段，公款私存“小金库” 累计 3557 万多元，主要用 于发放干部职工福利。 个别行政事业单位无视非税收入管理规定，将罚没收入不缴专户，直接存入个人存折或者银行卡。 还有部分单位采取串用财政票据方式，将财政结算凭证顶替罚没收入票据使用，以押金形式将罚没款 变通为暂存款，存于个人户头。 另外某些有年审、年检职权的行业管理部门也利用职权之便乱收费，并将收费所得纳入“小金库”使 用。例如某部门利用年审之便，继续向特定服务单位收取国家已在 2006 年明令取消的服务收费项目， 每年收费金额均在 40 万元以上，另开账户专门存放，用于奖励收费人员和吃喝招待等。另有某部门所 属管理所利用年检之便，向特定管理个人搭车售卖物品，谋取利润，用于本部门或者个别人发放奖金、 吃喝招待等。通过乱收费并将收费所得纳入“小金库” 在许多行政事业单位中已经屡见不鲜，如以名目 繁多的管理费、培训费和咨询费等名义套取现金设立“小金库” ，特别是对个体户和民营企业收取的费 用，在这些审计“ 触角” 难以伸到的地方，使用白条或白头收据收费等等，其收入隐匿转入“小金库”，做 种种违规支出，危害十分严重，应予以坚决查处，对于部分违法行为应坚决予以依法严惩。 三、隐匿及截流主营业务以外的兼营收入、营业外收入 非主营业务收入以及其他兼营收入往往由于发生的不确定性使得其监督不善，审查不便而成为各类 “小金库”的主要资金来源之一。许多单位将非流动性资产处置利得、非货币性资产交换利得、债务重 组利得、盘盈利得等通过隐匿，转移等非主营业务收入归入“小金库” ，使其称为小金库的重要资金来 源。 如出租门市，出租固定资产收入以及各种劳务和服务收入、手续费等收入隐匿不报，形成账外资产。 一些单位往往把主营业务收入计入账内，而对一些兼营收入、劳务收入等比较好隐藏的收入作为账外 资金，对于一些出租收入采取不开或少开收据等方法截留一部分收入作为“小金库” 资金。 对于非主营业务收入，部分单位通过收入不入账或减少利润额度等方式，将部分或全部收入作账外 处理，纳入“ 小金库” 资金，还有的单位通过未开发票或多支少列等方式将兼营收入划入“小金库”使用。 部分单位将销售账外材料的收入存入“小金库” ，如某些企业以车间或管理部门领料为由，将领取的 材料全部计入成本费用账户，由此形成大量的账外材料物资，然后将其卖出，获取的价款存入“小金库” 。 还有的企业将处置固定资产所获得的处置收入扣除处置费用及账面净值与所计提的减值准备的差额 不计入相应的会计账目，直接用作“小金库” 资金；部分单位通过扣留无形资产价款高于税额和集体减 值准备及资产账余额的部分不作入账处理，形成账外账。 有的行政事业性单位也往往将其管辖的国有资产处置使用，而将收入所得直接作为本单位“小金库” 资金来源，事实上，在实际生活中这样的例子并不鲜见。如自 1991 年以来，清远市连南县粮食局未经 批准开设银行账户，存入多年来“农转非” 遗留款项、该局铺面房租收入，累积金额达 565 万多元，主 要用于单位公务接待、旅游等开支。 2004 年 8 月以来，深圳市规划局宝安分局将市规划局和国土局分设后划归该局管理的粤海国土所综 合楼等四处物业用于出租，收取租金，至 2009 年 6 月，共收取物业租金、管理费等 54735 万元，违 规存入该局工会账户，用于单位文体活动、发放干部职工福利等开支等。 通过隐匿、截流非主营业务收入而得的资金往往形式多样，难以觉察。会计审计人员进行审核时必 须做到细致入微，账账细致核对，揪出隐藏的“小金库” ，打击违法行为。 四、各项价外的费用收入 在实际经营运作过程中，各法人企业往往将从购买方获取的手续费、补贴、基金、集资费、返还利 润、奖励费、违约金（延期付款利息）、包装费、包装物租金、储备费、优质费、运输装卸费、代收 款项、代垫款项及其他各种性质的价外收费进行截流、转存，形成“小金库” 。 在实际生活中，这部分费用往往难以辨别，这为单位相关人员私自转移这部分收入创造了便利条件。 如部分单位将集资、赞助、捐赠、会议费用结余等作为“小金库” 资金来源。有的单位利用开业、庆 典、搬迁等收取赞助费、捐赠费等，将收回的款项作为“小金库” 收入。有的单位将现金形式收取的出 租包装物、固定资产的租金收入不入账处理，直接转做“小金库” ，或转账收取的租金，先挂其他应付 款科目，伺机提出现金转入“小金库” 。 有的单位利用上下级单位关系或优势地位，收取价外费用，或不开发票，或假开少开发票将资金归 为己有，而不入账处理，形成“小金库” 资金的又一来源。 五、对外投资取得的一些收入 某些企业、行政、事业乃至社会团体常常利用手中的限制资金或多余的财政资金和拨款进行投资， 如投资债券、股票，将国有资产抵押使用等，在获得所得后不将收入计入正规会计账户，而是纳入“小 金库”管理，直接作为账外账进行支用。这部分资金由于其来源隐蔽，往往很难觉察。 如有的单位将闲余或以其他名义支用的资金投资股票、债券等金融产品，将取得的收入或直接先报 损后又回收或利用的财产物资的变卖收入存入“小金库” 。 有的单位把可以利用的库存商品、材料等作为报废、盘亏处理，从财务账上核销或列支，日后再重 新利用或低价出售，所得款项留作“小金库” 资金。 部分单位往往喜欢通过这一方式组织“小金库” ，其重要原因之一就在于股票、债券收益监管尚不严 格，将部分证券收入不做规范的会计入账处理易于操作，以方便本单位人员的非法支用。 部分行政事业单位往往利用职权，或将国有资产私自投资创利，或直接扣留财政资金，将各项非法 所得纳入“小金库 ”使用。 六、收受的回扣、管理费等收入 回扣，关联交易等方式一度成为社会经济的一大问题，时至今日，此风仍盛行不衰。无论行政事业 性单位，还是法人单位，普遍采取回扣、关联方相互套现等方式积累账外资金。 如部分公司将保险公司车船投保的未出事故的返还款、物资采购中的回扣、好处费，收取的管理费、 劳务费、承包费以及代开发票的手续费等隐匿，纳入私设的“小金库” ，以满足非法支用的目的。 对于行政单位而言，吃回扣更是家常便饭，有的部门甚至不惜触犯法律来达到积累账外资金的目的。 如 2006 年 1 月至 2007 年底，汕头市潮阳区教育局局长吴进奎指使有关人员，采取收取教师违约培训 费、教材回扣费不入账，虚增开支套取资金、收取等手段，公款私存“小金库” 累计 3557 万多元，主 要用于发放干部职工福利。吴进奎与副局长吴坚廷、秘书股股长赵泽钦还私分 7 万多元。吴进奎受到 开除党籍和行政撤职处分，并移送司法机关处理。回扣这类的收入其隐蔽性很强，操作人员往往明目 张胆地与参与方进行相关账务往来，将资金回笼，形成小金库。 七 、通过罚款形成的 “小金库” 主要是权力部门利用部分社会成员或组织的违规行为而取得的收入，将其隐匿节流，直接用作“小金 库”资金。如发现的一些违规行为进行经济处罚不想被法人出具收据的；公款私存的利息，单位资金存 于个人账户所产生的利息不作为收入入账，而是用作他用等等。 在实际的生活中，各单位资金来源并不完全相同，但其作弊手段还是有一定相同点的，如对销货款 采取少计价款、不开发票、不入账等方式直接转移资金，或销货开发票，但收款不交账，或经销产品 作暂收款长期挂账不转销售，以后又以其他方式套取现金；开大头小尾发票，即将收款联、正联数字 按实际收款填写，而将发票存根、记账联数字写小，这样既可把差额纳入“小金库” ，又可帮助企业偷 逃税金；将正常可回收的应收账款列作“呆账” 并予以转销，待客户付现时将款项纳入账外，或收回已 做坏账处理的应收账款不按规定入库，存放账外“小金库” ；隐匿投资收益形成“小金库”。 其具体手法有两种： 一是企业收到投资收益不入账，以个人名义存入其他银行， 二是收到投资收益时，以“其他应付款” 形式挂往来账，支用时直接冲销往来账；固定资产不留残值， 残值收入及固定资产变价收入不入账，存入“小金库” ；利用应收账款出借资金，利息收入不入账，转 做“小金库”；将逾期包装物押金收入化整为零，提取现金转入“小金库”等等方式。 课堂练习 判断 企业隐匿的私募股权和债权也属于小金库的形式。（ ） 第三节 虚列支出 采取虚列支出的方法套现，作为账外资金设置“小金库” 。 由于采取统一的收款收据，截留收入很容易被检查人员查出。有一些单位就采取虚列支出、虚列费 用等方法套取资金，转入“小金库” 。 2009 年 4 月在中央主导的全国范围内主要针对国有及国有控股企业的“小金库” 清查工作中发现，通 过虚列支出设立的“ 小金库 ”占全部设立金额的 25。其中营业成本设立 “小金库”占虚列支出部分的一 半。主要表现为超标准发放各种补助费、修理费、运输费等。期中虚列费用设立“小金库” 占虚列支出 部分的 25，主要表现为虚列研发费用、办公费、工程维修费等。人工成本设立“小金库” 占虚列支出 部分的 23，主要表现在虚列劳务费、预支年终考核兑现奖、伙食补助费等。由此可见，通过虚列支 出套取资金，形成“ 小金库 ”已经是“小金库”资金来源的主要依赖了，而且有不断扩张的趋势。同隐匿收 入套取资金一样，以虚列支出为来源的“小金库” 形式多样，渠道众多，很难一一列举。其中主要包括： 一、以各种名义虚列支出、虚增费用，套取公款 如有单位采取虚列职工人数、虚报加班工资和调出、减员不删名额等方式多分配工资费用，并按虚 大数提取现金，将提取和发放差额存入“小金库” 。 具体手段如：编制两份工资明细表，一份根据实际考勤表、实际职工人数等编制，另一份按虚报考 勤表、虚假职工人数等编制，从银行提取现金按虚假数，而职工发放工资按实际数，将提取和发放的 差额存入“小金库 ”。 有的单位通过虚提业务手续费等方法，将资金提取后分到内部各科室进行使用，有关支出不入财务 账；更有甚者就是购买假发票虚列支出。还有的单位虚列往来款项套取现金，变相设置“小金库” ，这 样做一旦日后被发现，再将往来款项补上，留有余地。另外在审计中还发现有的单位与下级分包单位 勾结，由分包单位开出假工程结算单计入成本，然后将转移的资金存入“小金库” 。 有的单位采取多报委托加工材料损耗等方式，转移资金进入“小金库” ，有些企业利用材料外出加工 的机会做手脚，多报材料加工损耗，将多报的材料倒卖或抵顶加工费，其回收的资金不入账，形成“小 金库”。 这部分资金名义上是支出了，但实际中却并没有按账面记录支用，资金转入账外，成为供单位或个 人随意支用的“ 小金库” 。 如 2002 年 12 月以来，汕尾市海丰县民政局局长黄远康多次指示该局财会股长陈某、出纳林某，通 过虚增工程款，多列支出经费、优抚慰问金、社会救济支出等手段筹集资金，私设“小金库” ，金额 4479 万元。黄利用职务便利先后 76 次从“小金库” 取款 846 万元，供个人消费或赌博；其余均被黄 用于单位日常公务活动、节日慰问和单位福利支出。最终“玩火者终被焚” ，黄受到开除党籍和公职处 分，并被判处有期徒刑 10 年。 二、重复列支费用，将资金转入 “小金库” 重复列支费用同样是许多单位喜欢采用的套取非法资金的手段。这部分资金往往被重复申报，申报 单位或机构将多出的资金完全存入“小金库” 使用，随意支取。 如有的单位从油站购买油票或商业企业购买购物券，并同时开具发票报销，但平常用油票加油和用购 物券购买办公用品时，再次开具发票，报销后资金存入“小金库” ，积少成多，侵蚀国有资产。 三、虚报冒领款 部分单位将用假发票、收据报销支取的款项转入“小金库” 。还有的单位以领代报、以借代报支取多余 款项，更有的采取虚报人头，冒领工资、奖金等方式套取资金，纳入“小金库” 。 还有得单位采用涂改发票时间、数量、单价、金额等方式转移资金。有的单位将购货折价款不计入 账或隐瞒进货退出，将其所得现金纳入“小金库” 。 2006 年 6 月至 2010 年 2 月间，深圳市罗湖区东门街执法队队长张拥军指使内勤林某采取虚报、多报工 作开支，收取赞助费、劳务费不入账等方式，私设“小金库” ，金额 1197 万多元，存于林某私人账户。 应当注意的是，由于“ 小金库 ”的资金来源复杂，因此检查 “小金库”的方法应根据被审计单位的具体情 况选择使用，综合运用。随着计算机运用领域的不断拓宽，利用计算机犯罪的问题，包括通过软件编 程截留收入私设“ 小金库”问题应引起审计人员的高度重视，而利用计算机检查 “小金库”的方法已越来越 重要，需要审计人员不断探索和总结。 第二讲：“小金库”的资金来源(2) 第四节 行政事业单位小金库资金来源 行政机关单位的“ 小金库 ”问题一直备受社会公众的关注，党中央国务院也高度重视。 2009 年，中央、 省、市政府对行政事业单位的“小金库” 进行了专项治理， 2010 年又深入推进了对机关事业单位“小金库” 的治理。 截至 2010 年 12 月，全国行政事业单位共发现“小金库”2 万多个，涉及金额 100 多亿。可以看出，全 国行政机关事业单位的“ 小金库 ”问题已非常严重，必须进一步加强整理力度。 随着我国社会主义市场经济的发展，行政事业单位