30.我国财政风险问题研究

我国财政风险问题的研究 内容摘要: 财政困难引发的财政风险是当前制约我国全面建设小康社会的原因之一, ：国债 风险是财政风险的集中。市场经济中运用国债调节经济是必要的宏观调控手段，因此，财 政风险不可避免。我国正处于向市场经济体制转变的过程中，财政风险具有改革风险与市 场风险两相交汇的特点。探究我国财政风险存在原因, 并针对这些引发财政风险的因素提 出了相应的解决措施 关键词: 财政风险; 国债风险；财政赤字; 金融风险 一、财政风险的内涵 陈学安、侯孝国认为,财政风险是指我国现在执行的有关财政政策,使未来财政工作遭 受损或损害的可能性。财政风险是国家和政府的风险,是社会其他风险的承担者,在一定程 度上是缓解甚至化解其他社会风险的手段,国际经济动荡也会引发和加大本国财政风险。 吴厚德认为,财政风险是指国家在组织财政收入和安排财政支出过程中,由于财政制度 和财政手段本身的缺陷以及各种经济因素的不确定性造成损失和困难的可能性。财政风险 具有潜伏性、波及性、 普遍性、内生性与外生性并存的特点。 张春霖认为,财政风险是国家财政出现资不抵债和无力支付的风险。财政风险和政府债 务密切联系。 丛明、胡哲一认为,财政风险是指财政面临支付危机的可能性,集中表现为赤字和债务 的膨胀,当这种膨胀超越一国经济和社会承受力时,将演变成财政危机,并由此引发一国经济、 政治的全面危机和社会动荡。 二、 财政风险的表现形式 财政职能弱化风险财政支出占GDP 的比重是衡量一国财政活动能力的重要指标。80 年 代以来, 由于政府干预币场在深度和广度上的扩大,各国财政支出占GDP 的比重不断上升, 而我国财政支出占GDP 的比重却不断下降。1980 年美国德国政府财政支出占GD P 的比重 分别为21.7 % 和30.3 % , 印度和新加坡的比重分别为13.2 % 和20.8% , 到2000年上述四 国的该数值分别上升到33% 、38.5 % 、22.5 % 和23.1%，我国政府公共支出份额在2000年 只有14.5 % , 公共支出份额的下降, 使得国家一些正常职责的履行因财力不足而受到阻碍, 特别是资本项目支出比重急剧下降, 直接导致政府公共产品供给能力下降, 这与我国作为 发展中国家在经济建设方面所应承担的责任极不相应。据世界银行的调查报告显示,1980一 1985 年 财政投资占GDP 的比重, 工业化国家的平均水平为33% , 发展中国家的平均水平 为43 % , 而我国自1988 年以来就始终在10% 以下,1993年更是下降到3% 左右, 远远低于 其他国家的平均水平。这种低水平的政府投资造成我国基础产业滞后状况已给我国经济发 展以及经济结构调整带来了严重的负面影响。我国财政虽然对农业、科技、教育等重点支 出尽了最大努力, 但仍然难以满足各方面发展的需要, 中财力的不足致使有关社会稳定和 促进改革进一步深人的政策措施, 如社会保障、房改、转移支付等难以付诸实施。我国财 政收人占GDP 的比重不断降低, 已经严重削弱了财政的宏观调控能力。人们将我国财政称 为“ 吃饭财政” , 财政收人除了满足基本的经常性开支以外所剩无几, 财政运行状况极 度紧张, 致使财政政策的运用缺乏应有的财力支持, 政策的弹性空间减小, 国债发行规模 越来越大,财政职能不断弱化, 财政支出结构成为一种固定比例的形式, 已经无法随经济发 展的需要来加以调整. 三、国债风险是财政风险的核心 国债处于财政收入和财政支出之间的缓冲，可以跨越时问障碍，根据经济发展和社会 需要，调配不同年度的财政收支。如果运用得当，财政入不敷出时，发行国债可以弥补赤 字，提高财政政策的效率和灵活度；但是，如果国债运行出现了问题，则会影响财政收支， 甚至会导致财政乃至整个经济发生危机。可见，控制和引发财政危机的关键。所以说，国 债风险是财政风险最主要、最直接的表现。正因为如此，我国连续5年大规模发行国债，才 会引起人们对财政风险问题的空前关注。 四、市场经济中财政风险不可避免 风险就是未来不确定情况引发损失的可能性。市场经济中不确定性随处可遇，存在风 险不可避免；而且，收益往往与风险共生，不承担风险也就没有收益，这是市场机制的基 本内涵之一。要想获得收益，不能指望杜绝风险，只能化解它、防范它。财政风险问题也 是这样，在计划经济下的财政实行量人为出原则，甚至可以做到几十年既无内债又无外债。 不过，这却要以经济低效运行为代价。作为市场经济国家的美国，也曾在19世纪3o年代至 60年代进行过保持政府长期无债的尝试，终因有悖于经济发展规律而告终。我们之所以为 调节经济而发行国债、承担财政风险，就是为使经济持续稳定发展这就是我们追求的 “收益”。谈财政风险而色变，即如前些年谈赤字而色变，既不客观也不现实。 五、当前我国财政风险的特点 我国处在向市场经济的过渡时期，财政一方面要承担来自经济体制转变中的改革风险， 另一方面又要承担市场经济运行中的风险。改革风险与市场经济风险并存，是我国当前财 政风险的突出特征。 首先分析改革风险。“摸着石头过河” 的渐进式改革，虽然可以较好地回避改革障碍， 减小阻力，有助于推进改革，但同时也积蓄了许多深层次问题。比如，国有企业减员增效 之后，大批职工下岗，相应的社会保障体系亟待建立；为应对人世后竞争压力，增强信誉， 降低风险，要给国有银行注入新的资本金，提高资本充足率；为保证农民利益，提高农业 生产积极性，需要深化粮食流通体制改革；税费改革全面推开后，县乡财政将产生很大缺 口这些改革进程中所遇到的问题，都需要财政支持。所以说，改革进展至今，对财政 的要求越来越高，改革中孕育的财政风险逐渐上升。 再来分析市场经济风险。随着市场经济运行机制的确立，政府在资源配置中的主导地 位正逐步让位于市场，政府对经济的直接控制力降低，财政收支必须符合市场经济规范。 市场经济本身却不是尽善尽美的，政府不但要调节收入分配，确保社会公平，而且要针对 市场失灵调节经济，提高运行效率。市场经济特性正逐步形成，经济波动不可避免。为了 调节市场经济中的波动，启动投资和消费需求，就要扩大政府支出，刺激经济。可见近年 来财政风险中源于市场经济中的一面也在逐步增强。 两种风险交汇，使得当前我国财政面临较高的风险。市场经济的发展要求财政从经济 的主导地位退出，深化改革又需要政府推动力，要求强大的财政支持。这就要求财政要寻 找到新的融资渠道，既不违背市场经济的运行原则、能够发挥调节市场经济的作用，又能 推进改革进程。最佳选择就是发行国债。因此说，国债风险是财政风险的集中体现，在深 化改革、建立市场经济体制过程中，它逐渐凸现出来。 六、国债使用效果的考察 近年的国债投资和消费虽然对国民经济增长起到一定促进作用，然而民间消费和投资 始终没能成为经济增长的支点，经济增长对政府的依赖性越来越强了。市场经济下，经济 增长不可能长期依靠政府支出，没有强劲的市场力量推动的经济增长，将使财政面临更大 的风险。虽然已有的理论分析以及实践表明，在市场经济下，经济萧条时期增加基础设施 投资，既可以满足社会发展需要，又可以增加就业机会，刺激消费，带动相关产业，从而 有助于经济增长。但是，如前所述，我国的财政风险有其特殊的社会经济背景，因而，我 国如何使用国债资金，应该进行更加 详尽的分析。首先，基础设施对经济的带动效果有限。由于我国财政风险兼具改革和 市场经济双重背景，财政政策的市场化传导机制受阻，并不像在成熟的市场经济中那样流 畅。基础设施提供的就业机会毕竟有限，很难改革整个社会的预期，所以人们的边际消费 倾向依旧较低，投资乘数随之减少，削弱了基础设施对经济的带动效应。因此，尽管基础 设施产业是市场经济中国债投资的较好选择，但目前我国的情况却未必如此。其次，国债 使用中存在所有制歧视。需要明确的是，发行国债的初衷在于刺激经济，并非为了提高国 有经济比重。国债最终是要由税收偿还，是“以众人之财办众人之事”的公共财政政策， 理应促进各种经济形式的发展，不能仅仅偏重于国有企业，只要是能刺激投资和消费的项 目就应该支持。然而，目前企业技术改造、财政贴息等财政支持大都限于国有企业，对民 营企业的支持较少。再次，财政带动经济的重点应该是刺激市场主体的消费和投资需求， 不应该仅仅是弥补市场消费和投资的不足。长期依靠政府的消费和投资支撑的经济，不可 能是健康的市场经济。因此，应该更多地采取财政贴息、减免税率以及政策优惠等鼓励措 施，激发市场主体的经济活力。同时增加社会保障投入，降低农民负担，提高人们对未来 的预期，提高边际消费倾向。 七、 化解财政风险的途径 财政风险，简而言之，就是财政不能筹集到足够多的收入来偿还到期债务的风险。造 成这种局面的原因不外乎两种可能，一个可能是因为到期债务过于庞大和集中，财政收入 短期内无法承受；另一个可能是因为财政收入本身有限，已是捉襟见肘，对到期债务更是 无能为力。由此看来，化解财政风险要从这两方面人手：一要重视国债管理，协调债务期 限，避免到期债务过于集中，理论研究表明，在相同的债务余额下，如果债务期限和利率 结构合理，债务到期日分散，财政风险会小得多；二要从财政收入角度分析，此时问题则 略显复杂。筹集不到足够的财政收入，要么是因为税收效率不高，要么是因为经济发展缓 慢导致税源萎缩。前者造成的只是暂时性的财政困难，只要对税收体制进行适当而合理改 进，就可以顺利解决。比如，1994年税制改革前中央财政收入连年下滑，但是，由于经济 本身迅速增长，一旦进行税制调整，收入就会如期提高，并不会从根本上影响财政收入。 可见，经济发展、税源充足是确保财政收入、化解财政风险的根本保障。但是，后一种情 况却会造成财政收入长期性缩减。因为，如果经济发展缓慢，尽管加强征管、提高税率不 仅很难从长期上解决财政收入问题，财政风险将越积越大，而且会对经济发展造成进一步 不利影响。所以说，加强国债结构管理是缓解财政风险的有效手段，而化解财政风险的根 本出路则在于促进经济长期稳定