b 从新公共理论视角看土地行政管理

中国土地2009年第5期 前言 42-44 “为什么采取世界上最为严格耕地保护和土地管理政策的国家却是世界上农 地最容易被征用的国家” ，此类种种在土地行政管理中已走向死胡同的问题， 也许 换个角度，视野会有很大不同 理念 变革 中国人民大学公共管理学院杨亮 中共中央党校龚文婧 我国土地行政管理的理念变革 第一，土地行政价值取向的效益化原则。 我国现行的土地制度的价值导向往往不是出于土地的资源最优化效益的考 虑，而是由各个不同的利益主体之间的博弈形成的，且不论其隐含的种种可能 诱发的矛盾，这种博弈最直接的后果就是土地资源的利用率低下和严重的浪费。 究其原因，主要是由于中央与地方对土地效益最大化的理解不同，造成两者的 行为存在冲突性。我国法律规定，城市土地归国家所有，但是地方政府实际控 制了本辖区内的土地。这势必引起土地所有权和控制权的分离，从而产生委托 代理问题。在许多情况下，委托人和代理人的目标并不是完全一致的，如在分 块的土地管理体制下，作为委托人的中央政府期望土地资源能够得到有效利用， 而作为代理人的地方政府，主要目的可能是追求本届政府任期内经济的高速增 长、财政收入的快速增加和城市形象的迅速改变。两者目标的差异性导致地方 政府可能损害中央政府的利益。委托代理链条越长，土地的产权关系越模糊， 代理人的这种动机就越强烈，导致中央为激励地方政府提高土地利用率、加强 对土地的管理而安排的土地收益分配制度，效果非常有限。 结合新公共管理理论中效益至上的原则，应在我国现行的整个土地行政管 理制度安排的框架下，形成对土地资源效益价值的统一认同，这也是我国土地 行政管理的最大效益。这种对土地资源效益价值的认同，应该不仅仅停留在当 前各地方政府只重视土地出让的经济效益的层面上，还应该将中央政府对土地 的社会价值、生态价值的考虑体现出来。这种效益价值观的建立和施行，才是 土地行政管理最终的目标。 第二，将市场的元素引入土地行政中。 中国许多土地问题产生的重要原因，都是因为在传统的土地行政理念中， 始终保持着一种政府本位的观念。政府享有对土地的一切权力，并且这种权力 缺乏监督与制约。而土地的配置本身会在发展中遵循市场规律，违背这一规律， 必然会产生大量制度失灵的现象，新公共管理强调把市场竞争引入政府管理中， 这一点正与土地行政的需要相契合。 比如，在城市建设用地的征地过程中，一方面，土地产权不明晰，农民对 土地的用途没有发言权和决策权，更没有市场交易的平等主体权，其在土地的 使用 中往往处于被侵害的地位，而这也正是被征地农民的利益无法得到保护的根本 原因。在这种土地市场化不充分的状况下，农地非农化是通过“征地”完成的， 一个“征”字，充分表现了计划经济的特色，意味着“指令”，意味着“国家 权力”。所以“市场价不如市长价” ，开发商可以低价买进、高价卖出，这是 “权” “钱”得以勾结的基础，因此产生腐败、分配不公等众多土地利益纠纷 问题。这种政府单方主导的土地管理模式，使政府拥有轻易的征地权，征地获 得的好处大于违规可能承担的风险。 可见，土地缺乏市场因素的介入，已成为现今土地行政改革中的一个关键 性拐点，一旦把这个问题解决好了，就会向良性循环发展。城市土地管理制度 的重新设计应该明确，政府的角色是市场的监管者，而不是市场直接的参与主 体。这就要求政府退出对土地的直接经营，而将此责任交由具有企业性质的机 构负责。 以征地为例，将市场的元素引入土地行政中具体可采取的措施有： (1)依法征用，采用市场价格。修改土地管理法，废除“按照被征用土 地的原用途给予补偿”的条款，改按土地资源一级市场的基准价格给予农民补 偿，或按地方政府可以行使优先购买权的价格给予补偿。即在社会主义市场经 济条件下，政府征用农民依法承包的土地，应在土地资源一级市场以市场化方 式购买取得。与普通投资者的区别是，政府征用优先，价格范围基本固定，免 除随行就市义务。借鉴发达国家的经验，制定土地(或土地使用权)交易价格条 例，规范土地的商业性交易和公共部门的征用行为。新的条例要保证土地开发 商按照竞争性价格获得土地使用权。 (2)要将“征地”制度依目的不同改革为“购地”和“征购”制度。耕地一 旦为耕者所有，其他人或组织(即使是政府)要拥有之，就必须按市场经济的规 则去“购买”。从操作层面上看， “征地”补偿的标准基本上是政府说了算， 农民哪怕明知被剥夺也只有服从。而“购地”则是按市场规则办事，这只“看 不见的手”会作出公正的裁决。对于“公共利益”目标的耕地用途转换，可采 用“征购”的方式，它与“征地”的不同在于：耕地征购应该让农民有知情权、 谈判权，耕地征购的补偿标准应该服从市场规则。 (3)设立土地法庭作为土地交易纠纷尤其是交易价格纠纷的最后裁决机构， 使市场失灵现象在司法的体制内进行解决，比直接用行政手段进行干预，具有 更多的保障性和公正性。 第三，土地行政评价指标以“顾客”为本。 我国对地方政府官员的评价主要以地方完成的总产值和GDP等为指标，往往 需要依靠企业的税收才得以实现，因此，以损害土地所有者收益为成本，换取 城市经济总量的高速增长，成为地方政府的选择。虽然地方政府在追求自身利 益的时候要冒风险，但是由于中央的监督成本极高，地方政府面临的风险其实 并不高。受制于自身的精力有限和土地管理中大量的信息不对称，中央政府不 可能有效监督所有的土地管理活动，因此地方政府敢于随意变更土地的用途， 敢于大搞形象工程和政绩工程，敢于违法征用土地。在这种状况下，中央政府 为了有效监督地方政府的行为，相应地成立了统一管理城乡土地的机构，但这 些机构人员的人事安排权却属于地方政府，导致中央政府对这些部门的实际影 响非常小。同样，中央政府还期望通过土地价格来监督地方政府行为，但对这 类土地价格的评估一般都由地方政府委托土地评估机构进行，而这些评估机构 在改制前就是政府的一个部门，改制后和政府依旧有千丝万缕的联系，土地评 估价格往往体现了地方政府的利益。所以，中央政府对地方政府的监督是相当 有限的。 造成中央政府如此无力的重要原因就是中央在用人方面的价值导向出了问 题，以GDP为评价指标必然会导致对土地的监督不善。在新公共管理的启发下， 政府应改善地方政府官员的考评制度，以“顾客”满意为标准。政府官员的考 评指标不能单纯靠这些硬性指标，还应当纳入一些软性的标准。可以加入对土 地的发展规划是否符合可持续发展的要求；对土地管理不力的官员给予一定的 惩处，而对土地管理过程中的违法行为依法给予严厉处罚，将土地管理绩效纳 入其中；对土地的征购是否满足民意等。建立一套科学的政府官员考评指标体 系。除此之外，还需要对财税制度进行改革，如减少生产领域的税收，代之以 消费税和财产税等，这一方面能够降低政府低地价吸引企业定位的激励，维护 土地价格的公正性，另一方面也能够加快政府职能的转变。对政府官员考评制 度的改革，能够减少以牺牲土地换取地方经济增长的诱因。 第四，提高土地行政管理人员的专业管理素质。坚持对土地管理人员进行 理论知识和业务能力的培训，有利于提高管理人员素质，影响其行为与组织目 标协调一致。完善立法和制定土地管理工作程序，约束组织成员产生与组织目 标不一致的行为。引入政府管理人才竞争机制。公开招聘，择优录用人才，根 据本人在土地管理目标上的政绩和业绩来决定晋升或降职，管理组织成员职位 不固定化，竞争上岗，将使管理者在实践中具备专业的管理素质，提高土地管 理效能。 新公共管理理论兴起的背景 20世纪 60年代、70 年代以来 ,西方国家在韦伯的传统官僚行政体制的引导下 ,逐渐陷入了许多困境,包 括财政赤字、政府规模持续增长、公共服务水平和质量下降以及由此而来的政府信任危机等。政府为了应 对这些困境和危机,必须推行改革。因此,西方国家开始推行这样一种改革思路,即必须突破传统公共行政模 式,寻求政府管理上的创新。以1979年撒切尔夫人执政为时间标志,西方国家开始创新探索,到上世纪80 年 代、90年代逐步形成全球性的改革浪潮,“重塑政府”、“ 企业型政府”、“ 国家空洞化” 、“市场化政府”、“ 再造 公共部门” 、“ 政府重组” 等不同的改革口号在各国相继出现。这些改革由于在理论基础和具体措施上存在共 同点而被冠以“新公共管理”运动的名称。 “ 新公共管理”是一种不同于传统公共行政的新模式,它强调运用市场竞争的机制与原理和商业企业的管 理技术来改造政府管理,改善政府绩效,而不再依靠改良和完善官僚制式的行政组织来达到目的。“新公共管 理”旨在追求建立一种新的公共管理体制,使政府能高效、低成本地运行,提高公共服务质量,体现了对市场 机制和私营企业管理方法的借鉴以及对传统公共行政的超越。 新公共管理理论的管理理念 第一,以效益为主要的价值取向。 新公共管理理论根据交易成本理论,认为政府重视的不是管理中严格的程序、过程、规章制度等的投 入,而是管理活动的产出与效绩,应关心公共部门直接提供服务的效率与质量,能够主动、灵活、低成本地对 外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有成效的反应。因此,新公共管理理论主张在政府管理中资源 配置应与管理人员的业绩和效果相联系;在酬金上。强调按业绩而不是按传统的任务来付酬;在对财力和物 力的控制上,强调采用根据效果而不是根据投入多少来拨款的预算制度,最终体现对管理效益的关注。 第二,对产出控制的重视。 在这方面,最显著的变化是用绩效和计划预算取代原有的预算制度。计划预算是根据机构特定项目来 进行资金分配,而且员工也变成了计划预算的一部分。同时,战略管理受到政府重视。这就意味着要明确组 织使命,并对其能否实现目标有所预期,还要了解组织与环境相适应的程度,组织在该环境中的优势与不足,以 及环境带来的机遇和挑战。 第三。政府管理中引入竞争机制。 我们通常都会讲,市场失灵使政府不得不介入到市场规则中,同样,政府也有失灵的时候。而新公共管理 就主张用市场的力量来改造政府。在公共部门中引入市场机制,在公共部门和私人部门之间、公共部门机 构之间展开竞争。提高公共物品及服务供给的效率。政府的职能是“掌舵” 而不是“划桨”, 政府应该严格将管 理与具体操作分开,有效的政府并不只是一个会实干的政府,一个会执行的政府,更重要的是一个能够站在更 高的位置上“治理”的政府。 第四,政府以顾客为目标导向。 对政府机关而言,顾客是指受公共政策和公共管理行为影响的人,他们对公共管理的满意与否,决定政府 的品质与命运。新公共管理强调政府对顾客的应答性,由此,一个政府官员相应地应成为一个负责任的“企业 家”,社会公众则是因向政府纳税而享受政府服务作为回报的“顾客” 。政府要以服务对象为顾客,把顾客当作 上帝,政府服务应该以顾客之需要或市场的需要来导向。不是由政府管理人员选择提供者,而是政府管理人 员让公民选择提供者,给公民以更多的选择权,让公民有更多的机会来评价政府工作效果,从而促