xxxx关于加强强农惠农政策落实监管工作的调研

XXXX 瑶族自治县关于加强强农惠农资金 监督管理的研究 近年来，中央、自治区出台了一系列惠农政策，给农民带来了真 正的实惠，得到广大农民的热烈拥护和社会各界的高度赞誉。我县根 据上级政策出台了一系列强农惠农政策措施和监督管理机制，始终把 推进中央和自治区强农惠农重大决策部署的贯彻落实作为重要任务 来抓，牢牢抓住打造“ 五个财政” （发展 财政、民生财政、绩效财政、和 谐财政、透明财政）这一目标，努力完善制度建设，加大监督检查力度， 重点加强对全县种粮直接补贴、良种补贴、农资综合直接补贴、生态 公益林补贴、退耕还林补贴、农村合作医疗补助资金、家电下乡补贴 和汽车下乡补贴等补贴资金的监督管理，有效保证了政令畅通和强农 惠农资金的安全运行，维护了农民的切身利益，并取得了良好的成绩。 一、我县强农惠农政策的基本实施情况 目前，我县实施的强农惠农补贴主要有：种粮直接补贴、农资综 合直接补贴、农机具购置补贴、生态公益林补贴、退耕还林补贴、能繁 母猪补贴、农村合作医疗补助资金、家电下乡补贴、汽车下乡补贴等。 我县发放的方式主要有：一是通过“一折（卡）通” 到户，在落实好补贴 对象的基础上，通过农村信用社，将补贴资金直接打进农户个人存折 帐户，我县的种粮直接补贴、农资综合直接补贴、生态公益林补贴、退 耕还林补贴、能繁母猪补贴资金等大部分补贴，均通这种方式发放到 户；二是部门审核发放，从村委会到乡镇政府到县直相关部门逐级上 报名单，由县直相关主管部门审核后，再直接将资金发放到对象手中， 如五保供养、抚恤优待、救灾等资金，通过此种方式发放到户；三是提 货直接抵扣，由农户向县直主管部门提出申请，然后签订购货合同， 2 在提货时按照扣除补贴金额后的差价款交款提货，如农机具购置补贴 通过此种方式发放到户；四是工程验收报账制，工程开工建设后,项目 建设单位根据工程建设进度与质量向施工单位拨付进度款,其余部分 待工程竣工、经验收合格后,再拨付资金，如农村公路建设、人饮工程 建设、中央小农水建设、沼气池建设、一事一议资金等均通过此种方 式拨付。 2011年我县共发放强农惠农补贴资金7209万元（不含基础设施项 目资金），对农民补贴的作用明显，通过落实强农惠农补贴和项目资金， 极大地促进了农业生产发展，为农业增产、农民增收、农村发展奠定 了基础。一是调整了农业产业结构。随着粮食直补、农机具购置补贴、 能繁母猪补贴等各项补贴政策的落实，调动了农民种养的积极性， 2011年我县粮食总产量、水果种植面积、生猪出栏数均比上年有所增 长。二是改善了农村现状。随着农村公路建设、农村沼气池建设、农村 人饮工程、中央小型农田水利建设工程等惠民政策的落实，全县以道 路、水利为主的农村基础设施建设加快。2011年，我县农村公路建设 总投资 万元、中央小 农水重点县建设资金 万元、土地整理项目总投 资4965万元、城乡风貌改造和特色名村建设项目总投资 万元、农村安 全饮水项目建设工程（共10处）总投资1 万元、病险水库除险加固项目 建设工程（12个）总投资 万元、农村沼气项目建设任务数（2500户）总 投资 万元、一事一议项目资金（229个自然村）2504万元。三是激活了 农村消费。2011年1-11月份我县实现销售 台,兑付补贴资金共502.89 万元，惠及农户14074户,摩托车下乡2428辆，实现销售额1035.31万元， 兑付汽车摩托车下乡财政补贴 134.59万元，直接受益农民主2312户， “家 电 下乡 ”、“摩托车下乡”在直接拉动农 村消费方面初显成效。四是提 高了农民收入。2011年我县惠农政策补贴使农民人均增加收入270元 3 左右，为实现全年农民增收目标奠定了良好基础。 二、我县落实强农惠农政策的主要做法 （一）加强组织领导。我县县委、县政府高度重视中央惠农政策的 贯彻落实，成立了强农惠农资金监督工作领导小组，负责各项惠农政 策任务的落实，督促有关部门认真履行职责，规范资金使用，确保强 农惠农政策不走样，农民得实惠。 （二）健全工作机制。严格按照“谁主管、谁负责” 的原则，认真履 行监管职责。一是实施“ 三个统一” 。一是 统一建立项目库。由各涉农主 管部门按照工作规划，建立各自的项目储备库，然后由财政部门负责 建立项目总库，统一管理，对未纳入项目总库储备的项目，一律不予 申报，不予投资。二是统一审定涉农项目。所有申报项目须经各级政 府研究审定后，由财政部门纳入年度涉农资金安排范围。三是统一组 织项目实施。主管部门具体负责各自对应项目的组织实施，并严格实 行项目公示制、招投标制、政府采购制、项目监理制和竣工验收制等 制度。 财 政部门重点负责资金的管理， 强农惠农资金业务主管部门重 点负责项目的管理，审计部门重点负责专项审计和跟踪审计。强农惠 农资金监督工作领导小组和纪检监察机关及纠风部门重点负责组织 相关部门开展专项检查，及时发现和解决存在的问题。 （三）加强资金监管。一是严格执行“约法三章” 。即“给农民的补贴 资金，谁都不能动，谁动处理谁；强农惠农专项资金任何部门不得截留、 挪用；严格执行责任追究制度”。今年我 县各级各部门组织的专项检查， 将严格按照“ 约法三章 ”的要求，实施责 任追究。二是健全资金备案制 度。明确规定，每年初，涉农部门必须将强农惠农资金安排情况报同 级纪检监察机关备案。三是健全资金发放制度。针对各项强农惠农政 策补贴资金申报在基层、发放在基层的特点，采取县财政统一逐级下 4 达到乡镇财政所，利用“一卡通” 、“一折通”等方式，由基层财政所及时 足额发放到农民手中，减少了中间环节，有效防止了村、社干部集中 领取和代领现象，保证了资金发放的及时、准确和安全。 （四）加强舆论宣传。以“政策宣传，规范管理” 为主题，广泛宣传 强农惠农资金监管工作的重要意义、政策规定、管理办法、监督内容 等，确保有关政策进村入户。健全信息公示制度，在强农惠农资金安 排后，及时通过报纸、电视、网站等媒体公示，广泛宣传强农惠农政策， 让人民群众知晓，接受社会监督。同时，在村务公开栏公开涉农资金， 接受群众监督；编发工作简报，及时总结基层鲜活经验，推动各项工作 的深入开展。 （五）定期开展检查。每年重点选择若干涉农资金项目，组织财政、 监察、审计、经管等部门开展专项检查，对资金监督检查实行点、线、 面相结合，突出抓“ 五查” 。一查受益农户 是否属实；二查各项惠农式资 金补贴发放是否到“ 点” ；三查各业务系 统承担的强农惠农政策任务完 成及资金落实情况；四查资金拨付和流向；五查资金到位和用途，落实 到面。通过监督检查，及时发现、纠正存在问题。2010 年以来，全县组 织专项检查 15 次，并聘请特邀监察员、农村基层党风廉政监督员广泛 收集社情民意，及时发现存在的问题，有效杜绝资金滞留、挤占、挪用 等现象发生。 三、我县强农惠农政策实施过程中存在的问题 近年来，惠农政策接踵而至、盛况空前，惠农面之广、惠农力度之 大前所未有，但由于各地的具体实际情况不尽相同，各项惠农政策在 基层实际执行时总会遇到一些问题，直接影响了惠农政策的使用效益， 在我县主要存在着以下“四难” 。 （一）工作落实难。我县通过涉农项目的实施，特别是涉农补贴工 5 作的开展，暴露出农业基础工作较差、农业基础数据核实难的问题， 主要体现在： 一是部分惠农补贴资金发放难。由于补贴资金发放工作涉及农户 多、工作量大、时间紧，经常出现姓名不符、账号不对等情况，致使农 民虽拿到“ 一折通” ，但无法及 时取款。而我 县 2007 年退耕还林资金中 央、自治区下达的补助数和我县上报的实补数有出入，耽误了补贴兑 付时间，影响了政策和资金的时效性。 二是部分政策执行不尽合理。现行的一些惠农政策分项过细、要 求各异必然加大基层工作的难度，在实践中难以实行，致使政策要求 形同虚设。在实际操作中，如涉农补贴中粮食种植面积（早稻、中稻、 晚稻、玉米、花生）、综合直补种植面积、能繁母猪补助头数、能繁母猪 保险头数等核实十分困难，现行的粮食补贴政策要求按实际种植面积 发放补贴到种植农户，但在实际执行政策中有偏差，有些乡镇在执行 粮食直补、良种补贴政策时按税费改革时的计税面积上粮食种植面积 发放给农户的，变专惠为普惠，没有发挥出良种补贴应有的作用。此 外，农村低保补助中申请人的家庭收入由村委会说了算，乡镇政府和 民政部门根本无人力进行审核和复核，再加上收入核算的复杂性，无 法全面做到家庭收入的准确性。 三是补贴资金分散，补贴效果不明显。补贴资金集中起来的确是 很大一笔资金，但分散到户对农户增收意义不大。以我县为例，每年 仅通过财政发放的各项补贴就达 多万元，但分散到每个农民头上仅 元左右，而近年来随着物价的上涨，进一步弱化了各项惠农政策对农 民的实惠。 （二）农民领取难。由于各项惠农补贴的性质不同，管理的单位也 不同，如林业部门负责退耕还林、森林生态，渔牧部门负责能繁母猪 6 补贴、保险，农业部门负责综合直补、良种补贴，民政部门负责低保、 救助补助，卫生部门负责新农合补贴，水库移民部门负责移民补助发 放等，每年至少发放十多次，基层各部门对每一项补贴的发放都要经 过政策宣传、造册、录入、公示、审核、拨款等一系列环节，相关部门 及乡镇村的干部都忙于的宣传、公示、核查的工作中，有时还需要应 付上级多部门的检查，这样一来，增加了基层特别是乡镇的运行成本， 形成了部门多头多次发放、农民多次领取的情况，这就带来了发放、 领取成本过高。与此同时，有些补贴标准偏低一户每年仅十几二十元， 偏远的农民还不够往返的路费，多种因素综合在一起，使惠农补贴资 金发放成本居高不下，有时还要处理一些发放过程中的矛盾，基层财 政干部陷入了“发钱 不讨好” 的困境。 （三）后续管理难。经过多年的投入和建设，我县农村基础设施建 设有长足的进步，但有些建成项目，因为没有一套完整有效的后续管 理办法，使建成项目无法长期发挥其效益，形成一方面投入不足，另 一方面又不断重复投入的现象。 （四）发放监督难。惠农补贴基础数据的调查统计与核实都是由各 个职能部门完成，乡镇一级几乎没有设立专门的监督机构，监督力量 薄弱，而由于基层财政人员普遍较少（财政局只有一两人负责补贴专 户管理，各乡镇财政所只有2-3人），力量不强，每年仅发放这几项补贴 的工作任务就较重了，因此财政部门只能审核各部门提供数据的合理 性，不可能也无法到对诸如种粮面积、退耕还林面积及家电下乡、农 村危房改造等基础数据的核实，在基础数据核实和发放环节缺乏有效 的监督，无法从源头上杜绝骗补现象发生。特别是在危房改造方面有 关部门前期工作做得不够，个别乡镇对农村危房改造工作不够重视， 导致基础信息难以收集，同时有个别村委干部法律意识淡薄，存在卡 7 要和做人情事，导致真正的危改对象没有享受国家补助。如果要对每 一项强农惠农的基础数据进行逐一核实，需要大量的人力、物力和财 力投入。 四、惠农政策执行过程存在问题的原因分析 我县对惠农政策执行和落实总体上是好的，但由于政策的设计和 具体的实施往往会有一定的距离，出现这些问题的原因主要在于对惠 农政策缺乏深入的研究和合理的安排。 （一）惠农政策实施过分依赖于政府。由于强农惠农政策的制定都 是由政策制定，政策资源主要集中在中央，地方政府处于被动地位， 农民的需求通常只反映到乡镇一级，而乡镇没有动力也没有合适的渠 道向政策制定部门反映农民的需求，农民参与积极性不够。 （二）惠农政策重点不突出。一是惠农政策缺乏与农村长远发展相 结合。在政策在密集出台时，缺乏对其长远效果的深入研究，过分强 调支农力度，追求短期效应，而忽视了与农村长远发展相结合，如能 繁母猪补贴、能繁母猪保险、返乡农民工补贴等补贴政策执行时效果 不是很明显。二是政策没能与农村的具体情况相结合。如粮食直补政 策和良种补贴政策，这是支持和鼓励农民进行粮食生产的一项惠农政 策，按规定直补款应依据种植的田亩面积发放，但实际执行时却很难 按照实际种植情况去核实。三是支农项目资金分散，没有形成合力。 如一些支农项目资金因投入分散、管理交叉，难以进行统一的协调管 理，不能形成合力，难以充分发挥支农资金的使用效益。 （三）惠农政策监督机制不完善。由于近年来我国不断出台惠农政 策，而惠农政策重心主要在制定和执行，在监督环节相对薄弱，特别 是缺乏有效事前监督，事后监督主要也是在政府内部的监督，往往是 “自己人” 监 督“自己人” ，监督力量分散，没有形成合力， 监督随意性强。 8 （四）基层力量薄弱。基层特别是负责基础数据调查统计与核实的 乡镇一级的职能部门人手少、待遇低，人员变化快，缺少相应的知识 培训，没有相关的技术设备，缺乏行之有效的监督机制，在一定程度 上制约了惠农政策的落实。 五、加强强农惠农政策落实监管的对策 目前，我县农业基础仍很薄弱，综合生产总体水平还不是很高， 农民增收渠道比较单一，增收难的问题依然突出，要解决这些困难和 问题，除了我县要发展经济加大支农投入外，还需要国家给我县更多 的政策资金支持。随着国家支农力度的逐年加大，将会有更多的强农 惠农政策出台，加大惠农政策落实监管已显得越来越重要。 （一）加强领导，建立长效机制。加强强农惠农政策资金落实监管 工作，明确相关部门的牵头职能和配合职能，按照“谁主管、谁负责” 的 原则，乡镇一级建立相应的机构和部门负责基础数据的收集和审核， 从源头上预防和惩治腐败，确保农村经济社会的健康和谐发展。同时， 建议上级部门建立财政支农的长效机制，把已经出台的政策切实用足、 用好，给农民的各项补助要一分不少的落到实处，对一些标准低的良 种补贴、农机具补贴、粮食直补等惠农政策，要进一步扩大实施范围 和提高补助标准。 （二）整合政策，简化补贴程序。一是将良种补贴和种粮直补及农 资综合补贴、退耕还林现金补助和粮食补助及完善退耕还林补助等性 质相同或相似的通过科学计算将其合并，减少补贴的运行成本。二是 对一些惠农政策别是粮食种植补贴，如水稻、玉米、小麦等种粮补贴 发放的时间要求上，不要分项制定，实行统一发放，统一监