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论我国保险信用体系的建立与法律保障机制的 完善 摘要：本文从保险实务的整体运作状况剖析保险业发展经营的内在管理理路和外在制约 保障机制，从经济学视角剖析保险信用体系建立的原初意义和现实影响，从保险法学的视 角透析建立保险信用体系的几大关键性问题和具体实施步骤，对建立保险信用体系现实状 况和实践基础进行了剖析，对建立保险信用体系与法律保障需求矛盾关系进行了深入思考， 对建立与完善保险信用体系法律保障机制相关问题提出了建议，对保险信用体系对保险人 的法律规制、对政府监管的规则要求、对保险中介结构（人）的规范管理等方面进行了探 讨，在信用建设的制度层面、信用管理的法律层面、信用传承的文化层面，为保险公司如 何实现科学化、规范化、集约化管理与在全社会树立最大诚信行业的社会形象提供了新的 视角。 关键词 ：保险信用体系法律保障机制保险监管立法 随着我国保险业的快速发展和保险市场体系的发育和完善，我国的保险业将全部放开 并逐步与国际接轨，整体管理机制和运营规则发生了深刻和显著的变化。以迅速提升核心 竞争力、适应市场变化、拓宽发展空间为目标，国内保险公司抓紧利用入世契机，在经营 机制转换、管理制度建设、人力资源开发、企业组织重构、产品升级创新、资产整合优化、 拓宽资金渠道等方面进行了全方位的流动组合与企业再造，以期实现结构最优化、效率最 大化，建立起适应市场竞争需求与国际有效接轨的现代企业制度。但是客观地讲，中国保 险业面临的最大问题不仅仅是产权明晰、制度健全、管理科学、经营规范，更重要的是如 何树立起保险行业在社会公众的信用形象，有效规避信用风险，这是解决阻碍保险业发展 瓶颈问题的当务之急。从深层次照察中国保险业社会信用状况不容乐观的现状，从多角度 分析保险行业自身经营风险、经营信用、以最大诚信原则作为基础的特殊属性，我们有必 要就如何构建中国保险信用体系的法律保障机制，维护保险人和被保险人的终极利益，防 范和化解保险经营风险，搭建进一步深化理论探讨的观点平台，拓宽以法律为基石的多维 度的观察视野。 一。对信用及信用体系基本概念和价值取向的界定 1.信用的基本概念： “信用”是一个具有多重意义的概念，涉及到文化层面，涉及到制度层面，涉及到经济 层面，也涉及到法律层面。从不同的层面出发，信用的概念也不尽相同。从学术的角度看 待信用，分析信用体系，也就有了多重的理解方式。 从文化学的视角分析。辞海对信用的解释是：诚实、不欺；遵守诺言。上下五千 年，在中国上至约束皇帝的“君无戏言”，下至约束百姓的“言必信，行必果”，从儒家经典 的“言而无信者，不足与谋” ，到市井弹词对德者侠士的描绘，都体现了中国对信用的理解， 不是从经济的角度出发而是从人性的角度出发的。把信用、守信作为对人的一种道德评价， 中国传统文化发展到西汉时期，董仲舒提出“罢黜百家，独尊儒术”，把儒家思想奉为正统 以后，“仁、义、理、智、信”作为做人的标准，成为中国传统人学的重要组成部分。包括 辞海在内的工具类书都无疑受到传统文化的浸淫，而凸显出对信用的道德意蕴的倾斜 和重视。但是从这个角度也可以看出，无论是市场经济条件下的信用内涵的扩大还是在法 律视角下的信用保护的强制，都是以信用的最原初的道德意义和文化意义作为前提和底线 的。中国传统文化直接触及事物最根本内核，其直观性在这里暴露无遗。从另外一个侧面 看，中国传统信用观念和信用规则既然呈现道德性，则有一整套传统礼教根基、阶级统治 秩序做保证，“道德的问题用道德去解决”，显然只适用于自然经济条件的简单化的经济关 系、封建阶级统治下的模式化人际关系。它对以资本为纽带、以自由为基石、以法律为准 则的现代社会复杂的经济关系和人际关系的处理显然是手足无措。因此，传统文化中的信 用是从个人的“修身” 角度而言的，是对单个主体主观认识的道德性义务的规制，因此，它 还根本构不成信用“关系” ，“关系”必须是指向双方或多方的，以各种渠道相连接的，而最 普遍的联系渠道就是经济上的互通、人格上的确认，因此，随着社会经济的发展，信用内 涵的扩张成为必然。 从经济学的视角分析。经济学上信用的概念，众说纷纭。有的文献中信用被解释为， “信用是指得到或提供货物或服务后并不立即允诺在将来给付报酬的做法。”有的论著对信 用的解释是：“信用这个范畴是指借贷行为。这种经济行为的特点是以回收为条件的付出， 或以归还为义务的取得；而且贷者之所以贷出，是因为有权取得利息，后者之所以可能借 入，是因为承担了支付利息的义务”有的学者指出，在市场经济条件下，个人不再仅仅 单纯根据劳动报酬所得进行支付，也可以通过信用方式获得支付能力。信用是企业和个人 的一种价值资源，它可以作为市场交易的方式而存在。也有人将信用比喻为个人和法人的 “经济通行证”和“ 经济护照”，是个人和法人的“无价宝”。总的看来，信用有广义和狭义之 分。广义的信用是指参与经济活动的当事人之间建立起来的以诚实守信为基础的践约能力， 即我们通常所说的“讲信用” 、“ 守信誉”、“一诺千金”。现代市场经济条件下所指的狭义信 用，则是指受信方向授信方在特定时间内所做的付款或还款承诺的兑现能力（也包括对各 类经济合同的履约能力）。因受信对象性质的不同，信用可分为公共信用、商业信用和消 费者信用；在现代市场经济中的大部分交易都表现为信用交易，在我国向市场经济转轨的 过程中，信用交易的规模不断扩大，信用成为现代市场交易的一个必具要素。因为普遍的 守信行为才使信用交易能够顺利进行，经济得以健康运转。因此，信用是市场经济的生命 线。 从法学的视角分析。“契约自由”是现代民法的基本特征。契约之所以自由的前提在于 所有权的绝对和对所有权及其他法律规定权能的移转的意思自治。在订立契约之前，法律 关系当事人必然以对方是否具有履约能力即信用为基本考察因素，在契约订立时，法律关 系当事人必然把“信用” 作为契约的主要内容，并从标的物的数量、质量、时间和履行契约 的地点、方式等方面详细规定确保契约成立并生效。在契约的履行过程中，通过法律规定 对失信导致对方当事人财产权利或与此相关的非财产权利受到损害的一方以强制执行或要 求损害赔偿。这样通过对信用制度给予积极的法律保护，对不履行契约的债务人的予以否 定性评价，确保债权债务关系的稳定和社会经济关系的有序。在这里，信用已经不仅仅是 道德范畴或经济范畴的概念，而是法律与制度的强行性规定。单从法律对企业约制的视角 看，信用是产权关系的延伸，信用是在市场经济条件下对法律对契约双方当事人的强制力 的外化。有人认为计划经济不遵守信用规则的现象极少发生。但是这不等于在计划经济下 存在良好的信用关系，因为在当时的情况下，企业之间的债权债务关系不是法律意义上的 契约关系，没有相应的法律来解释和保证债权人和债务人的权利义务，而是靠诚信的道德 和产权主体（国家）靠“一只看得见的手”即行政手段来维系和调解，而不是靠发达的市场 配置和价值规律这只“看不见的手”起作用。因此有的学者认为，传统计划经济中与其说是 有良好的信用关系，不如说有严格的财经纪律这种非市场化的信用关系是虚拟的、非 本质的信用关系。因此在这个角度讲，信用关系既是市场经济的催化剂，又是市场经济的 孪 生子。离开市场经济谈信用关系，是无源之水，离开信用关系谈市场经济，是无本之木， 而法律正是市场经济、信用经济的守护之神。 2.信用体系的价值取向 目前，我国信用的普遍缺失，已经引起了全社会的关注，各个领域对重建信用的呼声 越来越高。但是正如信用的概念具有多层面一样，整个社会信用体系的建立也是一个庞大 的系统工程，涉及的面相当广。但是总括地看，因对信用体系理解的差异性和行业的独立 性，社会各领域只有在构建本领域的信用体系基础上，才能提及建立社会信用体系的问题。 当前信用体系建设以已着眼于或外化于以下几个方面： 培植普遍的全民信用道德意识。忽视信用，蔑视信义，其根源是多方面的。但是符合 社会主义市场经济的价值观、伦理观、信用观建树缓慢，规则意识相对滞后，是一个比较 关键性的因素。在研究中国社会信用体系或行业信用体系的建设，绝不能对西方现代古典 经济学派只谈经济学，不研究伦理学，不关心经济学与道德关系的单向度的研究方法亦步 亦趋。而是必须坚持既要研究物-物质财富的产生、增值和分配，更要研究人的马克思主义 的基本观点。把重建“诚实守信”的伦理规范，培养市民的诚信品德，即培植全民信用道德 意识作为建立社会信用体系的基础范畴和合理内核，把重建个人信用作为个人或企业的第 二张“身份证”，通过发掘我国“ 诚信”的历史文化资源和树立公民“ 诚信”的典型，揭露现实 社会背离“诚信” 、信用失范的反面材料，通过正反两方面的教育和警示，来带动全社会的 “信用”观念的重新确立。通过对个体进行价值引导、行为规范和理念培育，使以“诚信”为 核心的与社会主义市场经济体制相适应的道德规范真正作为奠基现代文明的基石，使“通过 硬性控制和严厉惩罚使一个人循规蹈矩”的外部制约转变成“为满足自身需求和发展可能性” 的在信用方面的自觉行动，用诚实守信将人们的道德行为、经济行为、政治行为有机地统 一起来，使诚实守信真正为大多数人所认同并成为遵循的行为准则。正象 19 世纪英国著名 社会学家和哲学家伦纳德。特里劳尼。霍布豪斯所言，要使一个人学会自己来遵守纪律， 虽然要大得多的技能，也是做得到的，这是培养意志、个性、自制、或者那种使我们能够 指引自己生活的协调力量。只有在这个基础上，才能建立起一个真正的社会，这样建立起 来的大厦，其基础深厚广阔，其范围无法予以限制。当然，尽管信用道德属于自我约束范 畴，但是在全民信用道德建设上，不能靠自发实现，而应当宏观把握，整体推进，有学者 指出必须重视两个问题，一是国家政府在国际上必须按诚信和正义的原则行事，一个国家 在国际上的诚信形象如何，对国民的影响是非常巨大的。其次，应当重视社会、经济、政 治生活中官员的诚信道德形象。在我国的社会现状下，这种“从上做起”无疑应当是信用到 的常见的比较现实的开端。 推行诚信的市场人格法律标准。我们这里所指出的市场人格，使之能够从事商事行为 的商事法律主体，包括商法人、商合伙和个人必须具备市场准入条件。因为在发达的社会 信用制度里，一般都要包括企业信用制度和个人信用制度，由于无限责任形式的企业可以 由个人独资或合伙设立，有限责任形式的企业的法定代表人也可以是自然人，所以，社会 信用制度和信用体系在以企业为主体的基础上也包含了个人信用。因此市场人格也包括企 业和个人。社会信用体系的建立，其根本目的是为经济发展奠定基础的，但是它首先体现 为市场主体依据市场经济的基本规律在交易过程中确立的一种制度性安排。它的最有力的 价值在于能够为个人和企业确立在交易活动中必须普遍遵守的行为准则和评判标准，对这 些行为准则和评判标准的悖谬就是对社会道德准则的公然违反，实际上也是对国家法律规 范和社会规范的背离，符合这些行为准则和评判标准，就具有了进入市场为各种商事行为 的资格，即构建起了市场人格的法律标准。因此，在这个意义上，中国政法大学江平教授 从法律的视角出发，把信用看成是一种资格，一种能力。对于企业而言，必须只有通过政 府、社会和行业自身多层次多方面的有效的信用情况审查和资格认证后，才允许确立其能 够作为一个完全的市场主体从事商事法律行为，才能具有“进入市场的入场券”。对于个人 来讲，通过法律制定当事人信用标准，围绕规范授信，平等受信机会，保护个人隐私权问 题建立一套完善的法律体系，在品德（character）、能力（capacity ）、资本（Capital ）、 条件（condition）、担保品（collateral）五个方面对个人资信能力作出正确评估，通过立法 制定行业标准和规范引导各地区性市场的有序发展，完善的个人信用立法和失信约束惩罚 机制，为全国性的个人信用市场形成创造条件。最终在全社会推行诚信的市场人格，不仅 是市场经济条件下民事法律的历史使命，而且是社会信用体系必须着力解决的重要问题。 从规范行为到规范主体，是法律的进步，是方法的创新，是降低信用建设、市场运作、社 会治理、法律补救等成本的有效途径。而且从更广泛的意义看，这种诚信市场人格法律标 准的确立，可以使“个人遵守介入市场关系体系”的活动规则，促进现实条件下中国公众的 经济理性与经济伦理的深入，发育起真正的“资本主义”精神，。从而推动中国经济向更深 层次发展。诺贝尔经济学奖金获得者阿玛蒂亚。森认为：“任何人的行为都是有一定的伦理 背景中进行的，离开了伦理而单纯地强调人的经济理性只会减弱经济学的预测能力。”“要 进行个人之间的效用比较，就必须有一个比较标准，这就需要伦理对我们指导。”“伦理可 以促进人们达到双向的信任，使其合作成为人们共同的行动。”因此，法律提供了市场的外 部环境，又内在地推动了主体的市场人格的健全，从而，促进了经济伦理和经济关系的发 展，在这里表现得完美而且和谐。 建立良好的社会信用基础规范。我们认为，妄想通过一个体系的构建把庞大的社会系 统的各个分支领域的所有信用问题全部解决掉，是不现实的，也是不可能的。我们建立社 会信用体系价值的最起码、最直接、最基本的要求就是在全社会通过推进文化建设、制度 建设、法治建设这样一个大的系统工程，搭建起一个以诚信立法（法律信用的问题）、以 诚信立业（企业信用的问题）、以诚信为人（个人信用的问题）、以诚信治政（政府信用 的问题）的带有框架性质的信用平台？。这个社会信用秩序规范的基础性平台，应该从两 个方面考虑，一方面，建立奖励制度，使信用好的企业和个人得到社会信任，办事方便， 能获得更多的现实利益和潜在利益；另一方面，建立起失信约束惩罚机制，从制度和法律 上约束失信行为，为社会诚信水平的提高提供制度和法律保障。要在制度和法规上保证诚 信者能够得到应有的回报，失信者必须承担其行为造成的损害责任，不仅要对其予以舆论 谴责，更要其付出经济上的代价，甚至刑事上的惩罚，真正实现有信者昌，无信者痛。在 制度建设过程中要注意两个方面：首先是减少遵从诚信道德行为的代价和成本，通俗地说， 不能使诚信者总是成为事实上的吃亏者。这就需要社会制度安排能够保障最起码的公平与 正义。当社会中的公平与正义被破坏的时候，诚信便处于相当尴尬的境地。在公平与正义 能够得到基本维护的时候，诚信的力量就会强大起来。在这个意义上说，诚信道德规范有 赖于公平与正义的社会秩序的支撑。其次，不能使违反诚信道德的行为成为一种有利可图 的行为。总之，必须通过社会的制度安排 ，使不诚信者、不道德者不但不能受益，而且还要吃亏受惩罚。这就要求我们要着力打造 信用政府，切实转变政府职能，提高政府信用程度。各级政府及其部门要做诚实守信的模 范，出台的政策措施要坚持落实到位，许下的承诺要不折不扣地兑现，二是着力打造信用 企业。要切实建立政企分开、产权清晰、责权明确、管理科学的现代企业制度，使企业成 为诚实守信、行为规范的市场经济主体。要从宏观上制定企业行为和个人行为的行为规范， 要进行综合治理机制，打掉地方保护的围城，打掉失信行为保护伞使企业实现依法开 展生产经济活动，切实履行合同，保证财务、统计资料的真实性，杜绝弄虚作假行为。三 是着力打造信用中介。中介机构要坚持独立、客观、公正的执业原则，公正办事，不轻信 欠完整的证据，不提供、传授虚假信息，不出具虚假鉴证报告，不做假账，讲究职业道德， 自觉规范自己的行为。同时像吴敬琏教授指出的那样，通过开展信用评估，评定地区、企 业和个人的信用等级，使之成其为“第二身份证”和“ 经济护照 ”。这样通过切实努力实现有 法可依，有法必依，执法必严，违法必纠，营造全社会良好的信用规范基础环境。 二、对建立保险信用体系现实状况和实践基础的剖析 1.中国保险企业管理滞后，加入 WTO 后面临的的首要问题是企业经营规则的重构与整 合，这是建立保险信用体系的现实基础 建立中国的保险信用体系，不仅在理论角度出发是必然的，因为保险是金融业的重要 组成部分，保险业是最大诚信行业，保险合同是最大诚信合同，而且更主要的是基于现实 的考虑。中国保险业的发轫时间短，经营规模小，企业实力弱，管理基础不坚实，特别是 中国的保险市场，由于长期的垄断经营形成了特有的游戏规则，如从行政权力、关系网等 非合同利益入手，成为保险公司营销体系中最重要的业务推展方式，带有浓重行政机构色 彩的大而全的公司组织结构成为保险公司的主导组织形式，统一的、极少调整的费率与条 款等不规范的业务行为、不科学的组织架构和不和谐的管理机制，成为保险业继续健康发 展的桎梏，也成为信用体系发育不全的重大障碍。从宏观的视角看，入世后，服务贸易 总协定中的确立的各项原则，都会对我国现行保险制度提出严峻的挑战。从微观的角度 看保险业在整个运作过程中失范行为和与市场经济格格不入的行为规则非常明确凸现出来。 而且这些规则在入世的浪潮冲击下已经涤荡了公众的心理，但是在保险业内反应却不很强 烈。这种视角差导致保险信用的基础发生显性的动摇，出现了规则失衡、信用疲软的问 题 主要表现在：一是保险承保不规范。承保不严格是当前保险公司面临的比较严峻的问 题。由于市场竞争主体日益增加，竞争形势日趋白热化，也由于保险公司推行宽进严出的 传统模式有关。二是保险理赔不规范。为了稳定自己的市场份额，不坚持保险理赔原则， 对投保人的不合理要求有姑息的因素，不该理赔的理赔后，助长了一些投保人非正常的索 赔心态。另一方面，对本属于理赔范围的，不予理赔，影响了保险公司的信用。三是公司 法人主体行为不规范。经营行为短期化的现象出现较多，执行宽进严出的原则，出现的投 保容易、理赔难的现象比比皆是，不严格赔款时效义务，赔款程序繁琐，续期收费服务不 到位，孤儿保单问题比较突出。投保人多次反复还难以从保险公司取得应得的保险金，使 得出现信用危机。四是保险市场运作不规范。由于中国保险业处于刚刚起步的阶段，社会 对保险的认知程度还处于启蒙阶段，社会保险和商业保险界限不分，一些部门、行业和地 方政府往往以社会保障的名义变相办理各种商业保险的现象时有发生，致使保险市场混乱。 有的保险公司为争夺保险业务，变相降低或提高保险费率标准，为争取更多的费用，采取 保费串户、乱列科目、长险短做、短险长做的问题，或者干脆挪用本应属于代理人直接佣 金，费用管理比较混乱，不仅造成保费的流失，而且扰乱了市场秩序。同时基础数据不准， 导致精算，过高提取责任准备金或者过低提存责任准备金，严重影响了保险公司的偿付能 力，对国家的金融安全和社会稳定造成了极为不利的影响，加大了潜在风险。有的保险公 司擅自开办保险险种，为达到占领市场的目的，对一些大的团体客户和企业客户，不惜放 宽承保条件，降低保险费率，甚至是利用手续费回扣的手段开展业务，在展业过程中，习 惯于用传统的方式方法，给投保人的感觉是保险公司开展业务具有很大的随意性，增加了 对保险公司的不信任感。五是保险业经营管理不规范。我国保险业基本上处于粗放经营阶 段，由于产权不清、责任不明、权利不到位，导致保险公司尤其是国有保险公司重眼前利 益，轻长远利益，重展业，轻理赔，服务不到位的不良现象仍然存在，从而影响保险公司 的信誉度。 加入 WTO 后，将彻底奉行 WTO 关于贸易或交易公平原则、公开原则、费歧视原则、 协商原则、惯例原则、非政治原则等，规则意识将成为主导我们行动的主流意识，更多的 问题要通过国际通行的法律手段商务规则、方法规则和制度规则来解决。中国保险业须彻 底改变过去传统的展业方式、管理方法、制度规章和技术手段，代之以发达国家历经 300 余年流传下来的关于保险业经营管理的精华的东西，按照保险企业的商业运作模式、必须 步骤和定式要求开展工作规则的改变，不是形式的改变，而是保险业经营方式的根本 性的实质性的改变的外在表现形式。规则的重新整合，不是对企业现行经营状况的修修补 补，而是根本的改造，是企业的再造过程，更是保险信用体系建立的直接原因和核心组成 部分。 2.中国市民社会发展滞缓，加入 WTO 后面临的重要转向是改变过去完全依靠政府的思 维定势和行为定势，这是建立保险信用体系的社会基础。 我们借助市民社会的视角来反思保险信用体系建立的社会基础，是有着充分考虑的。 从严格意义上来讲，中国在 20 世纪 70 年底末进行政治体制、经济体制改革以前的漫长岁 月里，从来没有形成一个思想健全、发育完整、构架合理、运行有序的市民社会在经济领 域和社会文化生活等领域发挥应有作用。政治国家和市民社会的融合显然是一种生存样式 的常态。这一方面说明了中国政治国家的结构的严密性，另一方面也彰显出中国传统文化 “修身，齐家、治国、平天下”家国一体观念的渗透力，特别是受传统伦理道德观念和价值 观念的束缚，个性的压抑、自由的限制、义务的桎梏不仅弥漫在漫长的封建社会，而且其 残余力量的余威还波及到现代社会公众的思维方式和行为方式-一旦一种话语系统或道德系 统或政治系统被以固化的方式沉淀久远，其对社会进步的反作用力即会以隐性的方式逐步 递增-公众的心理惰性和思维惰性一经形成，就会直接影响到市民社会的发育，使依赖于惯 性、依赖于政府、依赖于传统的陋习成为某种必然。特别是在漫长发展史中，中国的保险 实际上是在行政意志的引导下沿着既定的轨道进行的。在保险市场上人保公司利用长达十 年的独家经营历程中，利用旧体制下的行政权力给予的垄断权，建立了一套对自身的垄断 地位有着强大维系作用的规则，从而牢牢把握了市场的主导权，使新建公司无法从其中争 取到足够的市场份额。从而形成了中国保险市场特有的“雁行”结构：人保领先，平安、太 保等较大型公司随后，其他公司成梯次状跟随的市场分配格局，更导致社会对保险信用体 系的认识呈现多元化的状态，其中，最主要的一种心态就是对保险信用的否定评价和未置 可 否的评价。而这种评价本身就是对保险信用体系构建的前提进行的扼杀。 但是值得庆幸的是，以加入 WTO 为契机，保险资源的配置进一步向市场化的方向转 变，政府在包括商业保险在内的各个作为市场主体的行业领域中受到越来越严格的约束， 直接管理的范围越来越窄，已经让渡给监管部门，依靠行业自律，在某个角度看，这也是 一个逐渐培植起市民社会，国家政治与社会群体在某种意义上项分离的过程，因此学者称 “入世的关键在政府入世，入世最大的挑战是对政府的挑战”。保险企业在近几年的快速发 展，公众对自身命运和身外财产的关注形成的保险热潮以及保险业在经营管理中暴露出的 一系列问题，使得整个社会一改以往漠视甚至无视保险信用建设的状况，非常清晰地认识 到，保险行业是经营风险的行业，必须在各个环节、各个层面都把控制风险摆在突出重要 的位置。对保险业认识水平的提高使得社会从来没有像现在这样关注保险信用问题。这在 客观上为我们研究保险业现状，探索保险信用体系的建立提供了非常肥沃的土壤。保险信 用体系的建立已然呼之欲出。 3.中国民众法治观念淡薄，加入 WTO 后的重大变化是法律意识的勃兴和信用理念的觉 醒，这是建立保险信用体系思想基础 中国社会人治观念深厚，民众法律意识淡薄，缺乏运用法律维护自身权益的自觉性和 主动性，对这一点已成公论。这种状况的产生，与中国传统法律文化否定诉讼，倡导德行， 强调法律的目的在于“定分止争”等思想息息相通，也与商品经济（市场经济）发育迟滞， 公众之间的法律行为被固化为某类形式而没有泛化成更大发展空间关联甚密。加入 WTO 后-当然，这个时间分界线不是单指中国入世这样的一个非常具体时间概念，而是指代中国 真正进入市场经济社会，真正成为世界经济运行体系中一份子这样一个事实概念-经济行为 的规则化、市场行为的透明化、法律行为的经常化，有效地催发了公众的法治观念的勃兴 和信用理念的觉醒，从积极的角度看，利用法律维护自身权利，甚至利用法律规避某种风 险成为非常比较普遍的现象。从消极的角度看，因为法律意识淡薄和信用体系发育程度低 和种种失信行为妨碍市场经济的正常运转，金融诈骗、失信行为干扰着正常的工商业活动， 消费者个人信用调查服务的空白，成为阻碍消费信贷增长的“瓶颈”，随着对外开放的深化， 信用服务的落后状态对中国企业的影响将越发明显，等等，一系列反面问题，不仅使企业 面临着重大的市场风险，同时影响到社会和人们的日常生活，诱发了各类违法犯罪，致使 整个社会潜伏着巨大的不安定因素，引发了民众对法治和信用的深层次认识。“人无信不立， 市无信则乱”的理念已经深入人心。公众在实践中逐步认识到，良好的信用对一个地区、一 个企业、乃至一个公民来说，就是资本和财富，失信势必导致银企关系紧张，合作伙伴减 少，市场空间变小，个人发展无力，大家清醒地认识到失去诚信，虽然能获利甚至获暴利 于一时，但必定会为此付出沉重代价，牺牲长远的发展，最终被市场淘汰出局。为此，“法 律为基、诚信为本、操守为重”的良好氛围正在逐步形成。从保险业发展的角度看，经过几 年来市场经济的砺练，公众用法律手段维护权益，保险公司运用法律手段维护自己权利的 思想观念已经生根发芽。据 1999 年以来中国人寿保险公司理赔案件报表显示，保险案件投 诉率已经上升了近 26 个百分点。以往投保人大多通过寻求非诉讼渠道解决纠纷，保险公司 也因多重考虑不愿意进入诉讼环节，不积极想办法通过法律维护自身权利，而大多采取调 解的方式解决问题。现在看，这种方式已经不适应要求。必须通过法律明辨是非，利用媒 体澄清事实，用心营造和维护自己的社会信用，铸造企业的品牌优势，这样从更广泛的意 义来看，更有助于提高保险公司的信誉度。所有这些都为保险业建立起信用体系奠定了坚 实的思想基础。 三、对建立保险信用体系与法律保障需求矛盾关系的思考 1.保险业监督管理进一步加强的趋势与监管立法不到位的矛盾。保险信用体系的建立， 有赖于科学的监管体系的形成和运作。目前，与西方现行的宽松的保险监管模式相比，中 国现阶段保险业的监管从整体上仍然属于较为严格的监管模式。其独特性表现为：（1）单 一的分业监管机构。1998 年成立的保监会为全国商业保险的主管机关，独立行使保险监管 职能。（2）直接的实体监管方式。着力于对保险企业进行直接的监管。（3）严格的监管 内容，对保险企业组织监管实行严格的市场准入限制，对保险企业的经营行为也作了严格 的限制。我国保险法规定的企业开设创立的必须实缴货币资本 2 亿元人民币的最低资本限 额高于发达国家的要求，更高于我国对一般股份制公司开业资本 100 万元人民的要求。我 国商业保险的主要条款、保险费率都要到监管机构备案，保险资金的运用，仅限于银行存 款、国债投资和金融证券方面。而且由于我国保险市场发育不完全，保险业尚属幼稚产业， 处于初级发展阶段，同时资本市场也不成熟，公众缺乏必要的保险知识和保险识别能力， 与此同时，保险业又作为最先开放的金融行业的一部分，处于竞争最为激烈、与国际惯例 最早接轨的状态，在这样的情势下，我国对保险监督管理还要进一步加强的趋势不能改变， 必须把对保险公司偿付能力的监管、资产负债的监管和市场退出机制监管作为维护保险信 用体系的核心组成部分，摆在突出位置然而，我国的保险监管也处于初级形成阶段， 保险监管机构、保险行业自律组织不成熟，监管技术手段落后，尚未形成一整套科学的指 标体系，更难以建立起以偿付能力为中心的全国性保险监督预警系统，特别是保险监管立 法不到位的问题非常突出，与加强监管、确保保险信用的要求存在很大差距，亟待解决。 而且，从更长远的视角看，当前我国保险监管体制与国际潮流大相径庭，虽然是由各自基 础和前提决定的，按照央行行长戴相龙的说法，这种状况还要持续很长一段时间，但是银 行、证券、保险三个监管部门协调、对话，最终实现混业经营、统一监管是大势所趋。但 是当前保险立法基于这种趋势所作出的弹性法律话语还不是很到位的。 2.保险业投资渠道进一步拓宽的趋势与相关立法不健全的矛盾。随着保险业的快速发 展和投资连接、分红保险的发展，目前中国保险企业特别是寿险公司在经营中面临的最大 问题就是，要化解利差损问题，解决推进公司利润率提升的问题，不仅要在强化内部管理， 减少死差、缩减费差，以化解高预定利率产品带给保险公司的巨大潜在风险。而且更为重 要的，不是在维持经营现状上缝缝补补，而是必须拓宽资金运用渠道，投资证券市场、资 本市场，进行资金运营，这正是现代保险发展的题中应有之意。社会公众对保险的青睐绝 不仅限于保障功能的发挥，而是有着某种投资理念的更新的意义。在这种保险业要获得长 足的发展，必须与资本市场进一步结合。特别是在加入 WTO 后，保险与资本市场的融合 速度明显加快，尤其是资金运用改革的步伐也正在加快。到今年年底，我国保险法的修订 工作将完成，拓宽资金运用渠道已经纳入到日程。这些渠道首先应该包括：放宽保险资金 投资企业债券的比例，放宽投资债券品种的限制，投资证券投资基金的比例应由占总资产 的 15再略上调。此外增加保险资金投资的新渠道，如允许保险资金按照保险公司总资产 的一定比例进入股市一二级市场，保险公司可以在一级市场以战略投资者身份参与国有股 减持和新股发行；允许保险公司参与产业投资基金、开发房地 产抵押贷款业务；并组织基金管理公司、投资公司等。目前国有公司尚不允许投入一级市 场，只允许部分的基金运作和债券投资。但是当保险业步入成熟期，整个社会信用体系建 立和市场保障机制、政府监管体系完善和之后，按照国际惯例，资金可以进一步运作到一 级市场。可以这样说，投资渠道的拓宽与否将决定未来保险企业的生命。但是同时保险资 金具有特殊性，直接影响社会的稳定和对保险信用的认可程度。因此，对投资渠道进行宽 泛式规定与投资方式和过程进行全方位监督管理就成为保险法必须予以重新审视的重要的 问题。特别是目前，我国保险业市场化程度不深，缺乏足够有市场管理经验的专业银行保 险管理者和成熟的金融消费者，金融市场不完善，证券市场不发达，因此，我国在拓宽投 资渠道方面的限制只能采取渐进性方式，因此，相关法律制度的完善必须尽快纳入到日程 上来。缺少了法律的保障，将引发大规模的保险资金运用的地震，后果将是不堪设想的。 3.保险业经营管理进一步规范的趋势与法律规章不衔接的矛盾。从中国保险业现状来 看，保险营销人员素质偏低，误导欺骗现象屡见不鲜。保单条款也存在问题。保险合同是 附和合同，其中的条款由保险公司单方面拟定，保单持有人只能被动地接受或拒绝合同。 目前我国绝大部分保单的条款在表述上专业性词汇过多，或晦涩难懂，或模糊不清，许多 投保客户反映看不懂合同条款。保险公司很可能利用其掌握的信息优势和专业知识，在保 险合同条款上做文章，损害保单持有人的利益。理赔、给付是保险公司对客户承诺的兑现， 是保险产品使用价值的体现，是客户对保险产品预期的实现，也是保险公司取得经营效益 的关键。真实告知原则本意是为了维护保险公司的利益，而有些保险公司滥用此项权利， 以投保人未真实告知为则拒付保险金。此外，保险公司理赔过程中“暗箱”操作屡禁不止， 如车险理赔中，保险公司常指定或者“推荐”维修厂，如不去指定地点修理，理赔会非常困 难。整个理赔过程中，保户很难了解到较为详细的保险信息，无法维护自身的利益。大量 的管理规定出台，但是都没有上升到规章、条例的法律地位，地位不明晰。有一些规定应 该以法律法规的方式固定下来。国保险业的发展在经历了发展初期粗放式经营的阶段之后， 目前随着加入 WTO 后国际惯例对保险业的要求，同时也基于自身发展需要，开始了精耕 细作时期，进入规范化、集约化经营阶段，成本管理的观念深入人心，随着两大国有保险 公司股改改造进入实质性阶段，股份制改造的浪潮席卷了整个保险界。随着现代公司治理 结果的建立与完善，保险业的在改革与发展进程中迫切需要法律做保障。与以前保险法很 少从保险公司经营行为特殊性角度出发规制保险公司的管理行为，把保险公司的管理作为 普通内部管理行为看待，与保险合同行为作为商行为相比，研究和重视的程度明显不够， 。当前迫切需要保险业法的出台。赋予保险从业人员以更严格的法律规制，这样对整个保 险行为的规范化都将发生重要的影响和作用。 4.保险业并购浪潮进一步涌动的趋势与相关法律不配套的矛盾。进入 20 世纪 90 年代 末以来，在席卷全球经济领域的第五轮企业兼并狂潮，其范围之广，规模之大，交易之多， 持续实践之长，影响之广，均为现代保险业 300 年所罕见。并购浪潮不仅迅速改变了国际 保险业的市场构成和业务格局，而且将对今后保险业的发展方向和途径产生重大且深远的 影响。据统计，在 20 世纪最后 5 年内，全球保险业的并购件数达 5114 宗，涉及金额达 1100 亿美元，美国在过去几年内，由于保险业的并购，全美最大的 25 家保险公司所控制 的资产占整个保险业的比重已比此前的 63上升到目前的 70左右。这种状况迫切要求尽 快有关法律法规的制定、修订工作。尽快修订完善破产法、出台企业兼并条例和 反垄断法，为企业并购重组创造完善的法制环境。 5.银保合作进一步加强的趋势与相关法律不契合的矛盾。现代社会银行保险的融通已 经成为一种新的业务增长点和国际潮流，对整合保险资源、银行资源，推动强强合作，促 进经济发展，发挥银行和保险公司两个作用起到了非常重要的作用。但是银行与保险的合 作，给银行内部管理和保险公司的经营管理都带来了新的课题。如在银行保险产品的问题 上，是归属于银行法管理还是归属于保险法管理，在银行保险的监管上是属于人民银行监 管还是属于保险监督管理委员会实施监管职能。当前的银保合作还处于初级阶段，处在续 期保费的收取上、在保险产品的代理上这样的阶段。但是随着合作的进一步深化和市场的 综合需求，必将向更深领域如银行保险一体化产品、一体化经营的转变的过程，都是我们 国内保险业和银行业面临的前所未有的问题，在法律规定上形成了空白点，给双方进一步 加强合作造成了体制和机制上一些现实压力。特别是涉及到的的银行和大保险公司联合起 来，很有可能形成新的经营垄断和产品垄断、价格垄断、资金运用渠道的垄断等等，这也 对不正当竞争法提出了一些新的课题。 四、对建立与完善保险信用体系法律保障机制相关问题的建议 1.必须健全保险监督管理法律，解决保险信用体系的法律框架问题 建立与完善保险信用体系的法律保障机制，首先要重新审视现行法律法规是否与国际 接轨。我们当然不能以为入世后中国保险信用系统的法律框架会推倒重来，但是重大修改 是必然的。与 WTO 的接轨首先应该表现为制定的法规要与 WTO 的总体原则接轨。中国 签订的 WTO 协议共有几百页，其中只有几页涉及到经济问题，其余谈的都是法规方面的 问题。因此当务之急必须以加入 WTO 为契机，对现行保险法规作一次彻底修订。提高立 法层次和可操作性，清理重叠和矛盾现象建立起以保险法为根本大法，以保险监管法 规为基础的完善的保险监管法律体系。当前，需要完善的法规包括对各类专业机构（代理 人、经济人、公估人）的监管、保单持有人权益保障、反垄断、反不正当竞争、反保险欺 诈以及会计制度等诸多内容。建议尽快抓紧修改和完善保险法。特别是保监会必须抓 紧制定和出台与保险法相配套的行政法规和规章制度，尽快出台中国保险监管基本 法、反对不正当保险业竞争法、外资保险公司市场管理法等。抓紧制定一批规 范保险经营行为的行政法规和监管规章；抓紧制定有些规范监管机构及其监管人员行为的 规章制度，在法律上应进一步明确以保监会为主，其他相关机构为辅的多重监管体系，明 确各职能部门的分工和职责以及保险业行业协会、专业性保险同业协会（如代理人协会、 经纪人协会、公估人协会、精算师协会等）的法律地位；抓紧通过立法确立在金融全球化 和加入 WTO 后银行、证券、保险等金融监管部门之间协调行动的具体内容和形式，防范 金融风险在银行、保险、证券之间的蔓延和扩散，共同维护金融体系的安全与稳定；抓紧 通过立法建立保险监管机构与工商、税务、审计等政府部门双边或多边的交流和协调机制， 维护法律的权威，杜绝政出多门的现象 2.必须确立保险资信评估机制，解决建保险信用体系中的主体信用问题 保险业的资信评估，是由具有国家主管部门认定资质的资信评估中介机构，运用定量 分析和定性分析相结合的方法，参照国际通行的评估标准，通过对影响保险公司资信状况 的各种因素进行调查研究和分析测算，来全面考察保险公司履行各种经济承诺的综合能力 和信任程度，并客观、公正地 评定其信用等级的中介行为。在国际上，保险公司高度重视资信评估，在世界上 50 家最大 的商业保险公司中，38 家有正式评级，12 家有公开信用评级。？保险资信评估机制的建立， 把对保险公司的监督管理纳入到动态的体系中，不断根据保险公司经营的状况，确认其资 产负债能力、稳定运行能力特别是偿付能力，评定保险企业所处的地位、公司的发展战略 和资产组合情况，提供防范保险公司风险的专业意见，促进保险资源的优化配置，把保险 业的竞争引入非价格领域，总之，就是要能够把保险公司的财务信息转化成为容易被社会 公众理解的以等级形式反映出来的实力评定，从而对保险人的管理进入实质性阶段。为建 立保险主体进入和退出机制打下坚实基础。但是在这方面，我国除了证券法把资信评 估机构纳入到了证监会管理范畴-还缺少可操作的实施细则- 之外，保险法律法规涉及很少。 目前第一要务就是要加快有关保险资信评级的立法。对保险资信评估机构的市场准入、市 场退出、合法经营等方面作出详细规定，为保险资信评估业规范化发展奠定基础。当前我 国保险资信评估业虽然还处于拓荒阶段，但是要充分利用后发优势，采取高起点、高标准、 国际化战略，必须按照国际惯例制定中国保险信用评估法等相关法律法规，特别是要 解决保险资信评估机构的法律地位、保险资信评估和保险监管的关系、保险资信评估的主 要内容、保险资信评估的法律认定等问题，并以最大诚信原则为指导，尽快以立法形式建 立所有保险企业和保险中介机构和评估机构信用档案，以信用机制保护好投保人利益。 3.必须建立和完善保险公示制度，解决保险信用体系建设中信息不对称和契约不完全 的问题 当前我国保险企业和信息的市场开放程度低缺乏保险企业和保险从业人员的信息，公 众对保险公司的实质性的经营状况很难通过正常获取和检索途径全部了解甚至根本无法知 晓，这就是在保险人和投保人之间存在的信息不对称的状况。这里所说的契约不完全，即 是张维迎教授提及的不完全契约，是针对完全契约而言的。所谓完全契约，是在最大可能 程度上明确未来所有状态下契约所有各方的责任与权利，将来各方都不需要再对契约进行 修订或重新协商而在保险合同领域的契约不完全状况是指在制定保险合同过程中，或 因保险人的疏忽纰漏、大意，或因投保人的专业信息分辨能力孱弱，或因政策性因素？， 保险人和投保人之间实质上缺乏真实的意思表达而订立的将来导致争议发生或需要更改主 要内容的状况。尽管现行保险法在保险合同的订立上，规定了保险公司具有如实说明 义务，但是在实践中很难具体体现。因此，在保险法律法规的制定与完善上，要切实通过 立法规定保险公司的公示制度，即信息披露制度。这里要注意几个问题：一是在立法规定 保险合同条款的制定标准。根据需要，要把保单的现金价值表等重要数据资料作为保险合 同的一部分。因为保险合同随着规范化的发展，日益成为附和合同，定式条款的出台，在 简化保险手续，科学规范管理的同时，也限制订立保险合同的订立自由，在此情况下，保 险合同的制定应该走向平民化，不能把过于专业化的话语表达方式完完全全地规定在保险 合同里，给投保人认知、理解合同带来可能出现歧义理解方式的土壤。在保险契约的订立 过程中，保险人必须建立一整套如实说明条款内容、条款内容出现理解歧义后采取的补救 措施等机制，特别是对免责条款要加以说明，或者直接在法律中规定进行签订保单后的二 次审核说明。这些在法律中要作出规定。殊属重要。二是针对是投资连接保险和分红保险 发展迅速的趋势，和此类产品已经不单纯是保险产品，还是证券类产品的现实，必须完善 这方面的立法。在美国，1933 年证券法规定，投资连接保险产品，保险公司必须项公 众销售产品必须先向证监会注册，在销售时或在此之前，还必须向客户发放产品说明书、 说明业务性质、保费投资方向、各项费用和保单持有人的权利等。1934 年证券交易法 规定，销售投资连接保险的保险公司和代理人必须向证监会注册成为 broker-dealer，成为 全美证券交易经纪人协会会员，并遵守有关交易规定。我国保险法和证券法在这方面规定 还不很明确，在这类新型投资类产品的开发上市之前，必须报报保险监督管理委员会和证 监会批准，对这一问题还亟待进一步立法完善。三是必须通过立法制定完善的保险和投资 交易规则，规范独立账户运作的游戏规则，规定保险公司信息披露的最低限度，确保市场 经济主体和公众公平、公正地披露信息和取得使用信息的义务和权利得以实现。 4.必须科学界定保险代理人的法律地位，解决保险信用体系中代理人的信用问题 保险代理人的误导行为往往是发生保险纠纷的重要根源，是导致保险业失信的重要原 因。当前，我国保险代理人的职业道德水准高低不一、业务素质参差不齐，开展业务的方 式五花八门，特别是对条款的立即上，存在着这样或者那样的不同，因此在展业过程中， 难免有各种误导行为的发生。一旦发生，立即使保险公司陷于尴尬的境地，处理不妥善会 引发矛盾，对现存客户群体是一种伤害，对潜在客户群体是一种破坏。因此，科学界定保 险代理人的法律地位，是保险信用体系建立的题中应有之意，也是保险信用建立的外化表 现形式，更直接涉及到保险公司的声誉和潜在市场的培育。为规范对保险代理人的管理， 国内各家保险公司都在加强职业道德建设，强化教育培训、加大追究力度，并建立起不合 格保险代理人的黑名单制度。但是作用有限，必须以立法