《ppp模式下轨道交通项目融资研究》

PPP 模式下轨道交通项目融资研究 摘 要: 城市轨道交通建设投资巨大，仅靠政府投资难以满足发展的需要，因此必须 采用多种方式筹措建设资金特别是吸引民营资本的进入。通过分析城市轨道交通建设采用 PPP 模式的总体思路和运作框架，探讨运用 PPP 模式的运作方式，说明该模式是吸引民营 资本参与城市轨道交通建设的较好方式，但应建立相应的保障机制。 关键词：PPP 模式；城市轨道交通；投融资；民营资本；建设 我国城市轨道的需求随着我国的经济发展，尤其是在沿海省市的带动下，不断的往腹 地发展，大中小城市的发展都十分迅速，但是无论是公路建设如何加快速度，都无法满足 日益增长的汽车消费人群，城市的拥堵更是已经达到了一个空前严重的地步，我们的首都 北京更是被戏称为 “首堵” 。因此对于铁路建设势在必行。市轨道交通在我国一贯采用以 地方政府财政资金为主导的财政投融资模式。但对此巨额投资，仅靠政府难以满足需要。 因此，实现城市轨道交通建设项目融资渠道的多元化，特别是吸引国内外民营资本的进入， 是加快我国城市轨道交通建设的必由之路。 为何要采用 PPT 模式？传统的项目融资模式又有什么不足呢？ 在吸引民营资本参与公共基础设施方面，国际上一般采用 BOT（Build-Operate- Transfer） 、ABS（Asset-Backed-Security） 、TOT（Transfer-Operate-Transfer） 等几种融资模式。在运作上这些模式都存在一些问题。 （1 ）在现有的模式下公共企业和民营企业之间是一种等级结构，缺乏协调机制，以 牺牲其他参与方的利益来谋求自身利益的最大化。 （2）现有模式在项目的确认、可行性论证等前期工作中，没有民营企业的参与，完 全由公共企业来完成，这将增大民营企业的风险。 （3）风险分配不合理。现有融资模式一般在通过招投标确定某一民营企业后,就将项 目的责任全都转移给了后者，从而提高了建筑商和投资商的风险，加大了项目融资的难度， 削弱了民营资本参与基础设施建设的积极性。 目前国际融资领域内出现一种新兴项目融资模式，即 PPP 模式，它克服了以上问题， 满足了公共部门与民营企业的需要，较适合应用于我国城市轨道交通建设。 1 由于这些种种的原因使得民营企业的大量资金很难进入这个市场，不但不利我们国家 的基础建设更是一种浪费。因此我们需要相对适应的融资方式让更多的民间资本有机会进 入正确的使用之处，而非助长非法民间借贷的滋生。那就是 PPP 模式了！ PPP 融资模式的总体思路 PPP（Public-Private Partner-ships）模式，即公共部门与民营企业合作模式，是指政府、盈 利性企业和非盈利性企业基于某些公用事业项目而形成的相互合作关系的形式。该模式兴起于 20 世纪 80 年代的英国。通过这种合作形式，合作各方共同承担责任和融资风险，使公共部门的成本 和风险大为降低，既满足了民营企业盈利性的要求又提高了公用事业的服务效率和质量。 PPP 模式运用于城市轨道交通建设的总体思路如下。 （1 ） 以项目为主体的融资活动是项目融资的一种实现形式。主要根据项目的预期收益、资产 及政府扶持措施的力度，而不是项目投资人或发起人的资信安排融资。项目经营的直接收益和通过 政府扶持所转化的效益，是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的 安全保障。 (2)使民营资本更多的参与到项目中，提高了效率，降低了风险。这正是现行项目融资模式所缺 少的。PPP 方式的操作规则使民营企业参与到包括城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等 前期工作在内的整个项目运行周期中，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业在投 资建设中的高效管理方法与技术引入到项目中，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有 利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。 （3） 在一定程度上保证民营企业的盈利。民营企业的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回 报的项目，对于一个无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的。而采取 PPP 模式，政府可以 给予民营企业相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发 权等。通过实施这些政策可提高民营企业投资城市轨道交通项目的积极性。 这种模式下的项目融资的框架结构与平时所见的差别其实不大： PPP 融资模式的框架 根据 PPP 模式的总体思路和城市轨道交通的特点，整个城市轨道交通建设 PPP 模式的框架包 括以下 7 个部分。 （1 ）选择项目合作公司。政府部门根据城市轨道交通建设的需要，确立一家有资质、有实力的 私营合作公司，该公司一般为财团或建筑经营企业，并与该私营公司签订特许权协议。 （2 ）确立项目。在项目的早期论证阶段，双方共同参与项目的确认、技术设计和可行性研究工 作，共同完成项目的前期工作。 （3 ）成立项目公司。持有特许权协议的公司根据政府部门和私营公司共同确立的项目，组织成 立项目公司作为特许权人承担合同规定的责任和义务。 （4）招投标和项目融资。项目公司在政府的监督下，可以将工程进行招投标，同时公共部门和 项目公司合作进行项目融资，公共部门一般作为担保人出现，由于有政府公共部门的担保，使投资 人的风险大为减少，融资的难度降低，提高了项目融资的成功率。 （5）项目建设。政府与中标人或该建筑经营企业本身对项目进行设计和施工建设，政府与其进 行合作的同时也对其进行监督。 （6）运行管理。项目建成后，项目公司负责经营管理，政府部门根据协议和有关法律的规定， 对项目公司的运行进行监督管理并予以一定的政策扶持。 （7）项目交接。特许权协议期满，承建商把项目移交给政府，所有固定资产全部无偿归政府所 有。 当然，无论何种的项目融资方式都是存在着风险的，风险与机会是并存的与收益是正比的，这 话永远是大前提，因此我们需要很多方式来为我们的项目做保障： 成功运作 PPP 模式的保障机制 PPP 模式成功运用于城市轨道交通建设，除设计操作性强的运作方式外还取决于多方面的因素， 如政府政策、法律、法规等，必须加快完善这些内容，从而为成功运作 PPP 模式提供保障，吸引更 多的民营资本进入城市轨道交通建设。 （1 ） 政府角色。政府应由过去在公共基础设施建设中的主导，变为与民营企业合作提供公共 服务中的监督、指导及合作者的角色。 （2 ） 法律和法规保障。项目进行 PPP 模式运作，需要在项目设计、融资、运营、管理和维 护等各个阶段对政府部门与企业各自承担的责任、义务和风险进行明确界定，以保护双方的权益。 因此 PPP 项目的运作需要清晰、完善的法律和法规制度予以保证。 （3）政策保障。PPP 模式最大的特点是通过给予一定的政策扶持来保证民营资本的收益率， 以吸引民营资本的投入。如能结合当地城市轨道交通建设的实际情况，提出符合有关法律、法规的 政府扶持政策，必将充分调动民营资本的积极性。在 PPP 运行方式下的 BTO 及 B-SO-T 模式，分 别在给予民营企业扩大特许经营权限和经营收入担保方面，做了有益的尝试。 (4)人才保障。PPP 模式在我国尚属新的运作方式，需要经济、法律、财务、合同管理和专业技 术等各方面的综合知识。因此要加强对 PPP 模式的学习和研究，以及相关人才的培养，从而增强民 营企业或外商的投资信心，确保项目立项、签约、实施都能高效率地完成。