从制度上堵漏洞

从制度上堵塞“漏洞” 据权威专家介绍，近年来，有关主管部门在着力查找腐败案件线索的同时，更加注重 研究腐败案件发生的特点和规律，努力分析体制、机制、制度等深层次原因。 通过剖析这些年审计发现的案件，相当一部分违法犯罪行为呈现出三个特点：一是利用权 力“设租”“寻租” ，或培植代理人侵吞财政资金或国有资产；二是利用公共资源“借到”若干 非公单位，或在多个地区实施违法、违纪行为；三是利用网上银行等多种方式、多种渠道 在多个账户之间将涉案资金层层倒手、反复倒腾，或以现金形式私下交易。 来自高层的判断认为，产生上述这些问题，既有一些领导干部法纪观念淡漠、依法行政意 识弱化等主观因素，也有体制转轨时期各方面制度不够完善等客观原因。需要从五个方面 完善体制机制，从制度上堵塞漏洞： 从制度上加强对权力的监督与制约。合理分解配置行政权力，建立规范的行政权力运行程 序，解决权力过于集中、权力运行程序不规范不透明的问题。 深化财政改革，健全政府预算体系，推进事权与财权相匹配和预算公开，增强预算的约束 力和严肃性，着力提高财政资金使用效益。 加强财务、资产等单位内部管理控制，完善对金融机构和国有企业分支机构主要负责人和 重要岗位人员制约机制，切实解决单位内部控制薄弱问题。 加快建立跨行业、跨领域的监督检查机制，形成监管合力，堵塞不法分子利用信息“隔离” 骗取资金或贷款等行为，解决部门和行业间信息不共享、渠道不畅通、监管不到位等问题。 完善招投标、政府采购、土地矿产资源出让等监管制度，加强对政府投资项目审批、建设 和评估全过程的规范化管理，解决围标串标、虚假招标、非法占地、违规批地、矿产开采 权审批不规范不透明等问题。 2010 年 12 月 27 日，一知名网站论坛出现一篇题为兄弟，随便花，哥出钱！曝 光海门市接待四川绵竹市官员消费与场所名单的帖子。帖子称，海门市审计局在 一次公务接待中，一共两天两夜的行程，该局竟然出动了 24 名公务人员陪同对方 15 名来客，工作交流不到 4 小时，其余时间都是陪对方吃、喝、玩、乐、观，双 方吃好，喝好，看好，玩好，拿好，消费不下十万元！显摆的是某某市审计局的实 力，消费的是老百姓的血汗钱。 此帖一出，立即引来众多网民“围观”和评论，网民对此表示十分气愤。凤凰 网网友“大善若标”说：“审计都有经济问题，还怎么审计别人？我们还有净土吗？ 不让人民监督？国家还有什么希望？” 网民还要求对此进行严查。网友“低头微笑”说：“望海门市政府严查，杜绝 各部门同样的问题，用好老百姓的血汗钱”。 局长：向公众致歉，接受批评监督 论加强制度建设的重要性 俗话说“没有规矩，不成方圆” 。规矩也就是规章制度， 是我们应该遵守的，用来规范我们行为的规则、条文，它 保证了良好的秩序，是各项事业成功的重要保证。 制度建设是一个制定制度、执行制度并在实践中检验 和完善制度的理论上没有终点的动态过程，从这个意义上 讲，制度没有“最好 ”，只有“更好”。但科学的积极的制度的 建立，能降低“风险 ”、坚持“勤政”、促进 “发展”. 制度即规程，是指在一个社会组织或团体中要求其成 员共同遵守并按一定程序办事的规程。一个组织或团体推 行一种规章制度的诱因在于这个组织或团体期望获得最大 的潜在效益，而最直接的原因则在于提高组织的协调性和 管理的有效性，协调组织内各部门之间协作效果和组织与 外部衔接的有效性。按照制度的刚性程度和作用范围，我 们可以将一个组织的制度简单分为 5 种：1、管理制度：是 组织管理系统的基本框架，保证管理秩序的根本性的管理 制度。2、管理规定：对某专项的涉及到全组织或某一个专 业系统内的工作所做出的具体要求。3、管理办法：对于一 项具体工作、操作步骤或对于一个具体的项目的管理所做 出的要求。4、实施细则：对于组织管理系统内某一个管理 制度的具体实施步骤所做出的具体规定。5、工作条例：组 织内部局部性的、或阶段性的工作所做出的系列化规定。 以我们知识产权局工作所涉及的制度为例， 党风廉政 建设责任追究制度 、 领导干部廉洁自律制度 、 廉洁从 政制度 、 信访工作制度等属于管理制度和管理规定， 青岛市知识产权局财务管理办法 、 青岛市知识产权局 档案管理办法等属于管理办法， 政务公开实施细则 、 等属于实施细则， 请假制度 、 会议制度等属于工 作条例。目前来看，以上各项制度都在良好运行当中，着 力解决干部“ 不能” 腐败、 “不敢”腐败、 “不想”腐败的问题，逐 步形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的 机制，提高反腐倡廉制度化。 制度建设是通过组织行为改进原有规程或建立新规程， 以追求一种更高的效益，其大致包括三方面内容：一是制 定公共规则，二是保证规则执行，三是坚持公平原则。一 个组织或团体内部的制度建设水平和机制创新水平直接决 定着组织或团体的发展水平，适恰的制度会极大地强化激 励的有效性。据不完全统计，目前我局正在执行的制度有 数十条，大致分为以下几类：领导班子领导干部工作制度、 日常办公制度、纪检监察工作制度、干部纪律工作制度、 财务管理工作制度以及其它工作制度。如何做好制度的系 统化与有机整合呢？我们认为：一.加强制度建设应当进一 步深化对制度功能的认识，不断加大推进工作制度化的力 度。制度的功能在于规范和约束行为。由于行为主体存在 人性弱点、行为能力差异以及行为环境的不断变化，制度 规范和约束的功能指向往往侧重于消解人性弱点、增强行 为能力和克服客观环境不利因素。美国经济学家康芒斯将 “制度” 定义为 “集体行动控制个体行动”，则进一步解释了这 种“ 规范和约束” 的机理。制度经济学中常常引用“分粥”的案 例来说明制度的功能：在一个僧多粥少的庙里，人们发现 掌勺和尚分粥有多有少，因人而异，很不公平，于是掌勺 和尚改由大家推选。但一段时间后，发现这种方法也行不 通，因为谁都有私心，大家推选的掌勺和尚其实也亲疏有 别，难以公平。经商量，决定轮流掌勺，一人分一顿，情 况虽一时有所好转，但时间一长，发现问题更多，因为个 别和尚不仅分亲疏贵贱，轮到自己时还又吃又藏。经过反 复讨论,大家决定在轮流掌勺的基础上再加上一条规矩:分粥 者必须最后拿剩下的那一份。这样,问题最终得到了很好的 解决。长期以来,我们对制度的功能和力量重视不够,更多地 强调思想教育和思想改造,虽然两者都很重要,但却有着明显 的局限性。在推进制度建设的进程中,工作中经常出现的问 题要从规律上找原因,反复出现的问题要从制度上找原因。 ” 坚持走科学化、规范化的道路,这是对制度及制度功能的深 层次把握和运用。 二.加强制度建设应当着眼于机制的建立完善，努力实 现制度在更高层面的系统整合。按系统论的观点，机制就 是系统内在规律的表现形式与作用过程。在若干制度构成 的系统中，制度的相互作用和实际运行就构成了机制。小 平同志讲“制度好，可以使坏人无法任意横行;制度不好,可 以使好人无法充分地做好事,甚至会走向反面”。同样,好的机 制能事半功倍,坏的机制却使坏者更坏并造成恶性循环。坏 机制的典型是“补偿性反馈 ”。古希腊神话里有一个故事 :西 绪福斯背叛了宙斯,死后被打入地狱受惩罚。每天清晨,他都 必须将一块沉重的巨石从平地搬到山顶上去。每当他自以 为已经搬到山顶时,石头就突然顺着山坡滚下去。这样西绪 福斯必须重新回头搬动石头,艰难地挪步爬上山去。对这个 故事加以引申,我们可以发现,西绪福斯把这个石头搬得越高, 石头就会掉得越低,他就必须花费更大的力气才能完成任务, 这就是“补偿性反馈” 。这个例子从反面说明了建立良性机制 的重要性。过去,我们也在研究制度、制定制度,但常常由于 没有从完善机制的角度对制度进行系统研究,使制度不仅难 以发挥预期的作用,甚至在一定条件下还会发生相反的运作。 比如,由于缺乏机制的约束, 有制度而不执行或不能执行,往 往比没有制度所产生的效果更坏,因为制度的权威受到了嘲 弄。 三.加强制度建设应当注重发挥制度的整体功效，着力 构建科学的制度体系。在一个更为宏观的背景中考察就会 发现，要充分发挥制度的功能，还需要构建一个闭合的、 关联的、科学的制度系统，这个制度系统中各部分既各有 分工、互不冲突又相互联系、协调配合，共同发挥作用， 缺少任何一部分都会造成结构、功能和功效的缺失。如领 导班子领导干部工作制度就需要日常办公制度、财务管理 工作制度等加以配合执行；行政执法工作制度就需要干部 纪律工作制度、纪检监察工作制度等制度来加以约束。在 某种意义上，制度建设所追求的已不是某一项制度的创新, 而是把注意力更多地放在加强制度间的联系和对接,对制度 的功能进行整合,形成良性机制。作为一个整体，全局的各 项制度之间应当协调一致，如果各部门的制度互相不能够 协调一致，遵守制度的人就会感到无所适从，建立完整统 一的制度体系，应当将各个部门制定的内容相似的制度进 行统一设置。 四.加强制度建设应当要不断提高制度建设的质量和水 平。制度建设关键是要管用、可行。制度都是人订的。人 是最重要的因素，因此，制度也不是一成不变的，要根据 组织或团体的发展而不断修订，适应新形势新任务的要求， 针对一些容易出现问题的环节和工作中存在的漏洞，建立 健全科学合理、具体实在、切实可行的制度。如果一项制 度的出台得到了全体组织成员的支持，这样的制度肯定不 能出台，因为这样的制度，肯定直接或间接地牺牲了组织 结构中某一方的利益；如果都反对，这样的制度也不能强 制推行，因为不仅法不治众，更重要的是会造成组织结构 不同利益群体的失衡，这和组织成员都赞成所产生的问题 是一致的。但凡好的制度，肯定是有一部分人反对，有一 部分人赞成。好的制度，肯定是考虑到了组织成员以及组 织关联成员的方方面面的利益，并经过严谨周详的论证才 能出台。因此，制度应该尽可能全面，同时组织中每一业 务环节、服务环节、管理环节以及利益可能波及到细小方 面都要有制度的身影，也就是说制度要无处不在，无时不 有，深入到组织的各个环节角落。不然制度与制度之间的 缝隙、制度本身的漏