中国中小企业信用担保体系的实践与政策

2000-11-23 二、中国中小企业信用担保体系的实践与政策 中国的中小企业信用担保实践起步于 1992 年，代表者是重庆的私营中小企业 互助担保基金会以及上海的工商联企业互助担保基金会和广东的地方性商业担保公 司。1999 年 6 月 14 日，国家经贸委发布关于建立中小企业信用担保体系试点的 指导意见（国经贸中小企1999540 号，以下简称指导意见），以贯彻政 府扶持中小企业发展政策意图为宗旨的中小企业信用担保体系正式启动。 （一）各地中小企业担保试点情况。 1中小企业信用担保的发展经历。 1992 年，重庆、上海等地的私营中小企业为解决贷款难问题，又防止相互之 间担保造成承担连带债务问题，自发地组成中小企业互助担保基金会。从此，中国 的中小企业担保实践开始起步，其发展经历了三个阶段： （1）探索起步阶段（1992 年起）。1992 年，重庆、上海等地的私营中小企业 自发地探索建立企业互助担保基金会。1994 年，广东、四川等地开始出现以中小 企业为主要服务对象的地方性商业担保公司。这个阶段中小企业担保实践的特点主 要是企业互助，地方政府也给予了一定的财政资金帮助。但是，由于国有专业银行 处于“卖方市场”，特别是缺乏地方性银行和非国有银行，银行业尚未形成竞争机 制，造成担保作用无法有效发挥。 （2）积极推动阶段（1998 年起）。1998 年，山东济南、安徽铜陵、江苏镇江 等城市开始探索采取设立担保资金和组建独立担保机构方式帮助中小企业解决融资 难特别是贷款难问题并开始进行试点。浙江、福建、云南、贵州等省的一些市县开 始探索组建以私营企业为服务对象的中小企业贷款担保基金或中心。陕西、广东、 湖北、北京等地开始出现科技、建筑等专业性担保机构。上海、北京等地开始以政 府财政部门与商业担保公司合作方式，由财政部门对银行作出承诺并推荐中小企业， 由商业担保公司办理具体担保手续，对银行发放中小企业贷款进行担保的试点。这 个阶段中小企业担保实践的特点是地方自我试点与资金扶持，试点模式呈现多样化。 （3）规范试点阶段（1999 年起）。根据国务院领导同志的要求，国家经贸委 经广泛征求财政、银行、保险、工商界和省市经贸委、中小企业以及专家学者等方 面意见，在总结各地试点并吸收日本、加拿大、美国等国家实践经验的基础上，于 1999 年 6 月 14 日发布指导意见。 1999 年 7 月 12 日，党中央、国务院决定加 快建立中小企业信用担保体系。1999 年 7 月 22 日，国家经贸委召开全国中小企业 信用担保体系试点工作会议，贯彻落实中央要求并作出具体部署。河南、山东、宁 夏、吉林、天津等地政府陆续下发地方性中小企业信用担保体系试点指导意见或组 建相应机构。 2各地中小企业担保试点的进展情况。 截止 1999 年 10 月底，全国已有 28 个省、自治区、直辖市开展省级或地级中 小企业信用担保体系试点。济南、铜陵、镇江、长春、遵义、楚雄、伊犁、咸阳、 鸡西、鞍山、太原、福州、嘉兴、柳州、绵阳、马鞍山等 78 个城市已组建中小企 业信用担保机构并开展试点工作。河南、吉林、宁夏、重庆、天津、山东、贵州、 四川、上海、北京等 10 个省、自治区、直辖市已开展中小企业担保试点或组建省 级担保机构，其中研究或成立省级再担保机构最早的省是河南、吉林。据初步统计， 已到位担保资金约 45 亿元，其中地方财政预算拨款占 45，经贸、科技、计划及 主管部门等出资占 30、会员企业出资等占 15、资产划拨等占 10。其中省级 担保机构担保资金到位最多的山东省，市级担保机构担保资金到位最多的济南市。 3中小企业担保试点的实践模式。 根据指导意见的规定，中小企业担保试点的实践模式可以用“一体两翼” 来概括，包括信用担保、互助担保和商业担保等三种具体模式。 “一体”：由城市信用担保、省级再担保和国家级再担保（信用保险）组成全 国中小企业信用担保体系。其中：城市是担保体系的基础，省、国家是城市担保的 保证和分散风险的载体。 “两翼”：互助担保与商业担保是城市中小企业信用担保的补充，互助担保与 商业担保机构可以比照城市中小企业信用担保机构作为省级再担保机构的会员。 信用担保：中小企业信用担保机构是政府扶持中小企业发展的社会化服务体系 之一，它以地方和中央预算拨款为主要担保资金来源，设立具有法人实体资格的独 立担保机构，实行市场化公开运作，接受政府机构的监管，不以盈利为主要目的为 基本特征。从目前试点情况看，此类占全部担保机构的 90，主要是以地方经贸 委会同财政、银行等部门共同组建，担保资金主要是地方政府预算拨款。 互助担保：中小企业互助担保机构是中小企业为缓解自身贷款难而自发组建的 担保机构，是城市中小企业信用担保机构的重要补充，它的主要特征是自我出资、 自我服务、独立法人、自担风险、不以盈利为主要目的。从目前试点情况看，此类 占全部担保机构的 5左右，主要是以地方工商联、私营协会及私营企业等自发组 建，担保资金主要是会员企业出资为主要来源，地方政府也给予一定资助。 商业担保：商业担保机构是以企业、社会个人为主出资组建，是城市中小企业 信用担保机构的补充，它以独立法人、商业化运作、以盈利为目的和同时兼营投资 等其他商业业务为特征，从事的中小企业担保业务只是其业务之一。从目前试点情 况看，此类占全部担保机构的 5左右，主要是以工商联、私营协会、科技部门、 开发区及公司企业等组建，个别地方政府（财政、科技、计划、主管部门）也有出 资。 除上述三种模式外，上海、北京等地以政府财政部门与商业担保公司合作方式， 由财政部门对银行作出承诺保证责任并推荐中小企业，由商业担保公司办理具体担 保手续，对银行发放中小企业贷款进行担保的试点，具有商业担保与信用担保的双 重特点，与国外的政府直接操作型中小企业信用担保体系有相似之处。 （二）中小企业信用担保体系的框架结构。 按照党中央、国务院关于“加快建立中小企业信用担保体系”的决定精神和 指导意见的具体要求，中国中小企业信用担保体系的框架结构是： （1）性质与原则：性质：信用担保机构属非金融机构，不得从事金融业务和 财政信用，不以盈利为主要目的。原则：支持发展与防范风险、政府扶持与市场操 作、开展担保与提高信用。 （2）体系：一体两翼。包括城市、省、国家三级信用担保，同时把互助担保 与商业担保作为信用担保的补充。 （3）资金来源：有政府预算、土地及资产划拨、社会募集、会员保证金、国 内外捐赠等。 （4）职能与业务：担保机构以担保为主要业务，同时从事与担保相关的资信 评估、被担保资产的追偿。担保业务包括：担保、反担保和再担保业务。 （5）对象与种类：符合国家产业政策的各类中小企业的信用担保，试点初期 以短期银行贷款担保为主。 （6）协作银行、担保资金与收费：选择资信度高和有积极性的银行和非银行 金融机构作为协作银行，以合同方式确定保证责任、责任比例、放大倍数、资信评 估等协作事项。担保资金一般专户存入协作银行或购买国库券等。担保收费一般不 超过同期银行贷款利率的 50。 （7）风险控制与责任分担：采取协定放大倍数、资信评估、会员资格、企业 和经营者反担保、设定代偿率、实施强制再担保、依法追偿等方式进行风险控制。 采取担保人与债权人。担保人与再担保人、担保人与被担保人协定责任比例等方式 共担风险。 （8）内外监督：由经贸委、财政、银行、工商等政府部门组成省市中小企业 信用担保监督管理委员会（一般由省市政府中小企业职能部门负责人兼任监督管理 委员会主任），由财政、审计和其他出资者组成担保机构的监事会（一般由最大股 东或财政部门选派人选担任监事会主席）。 （9）试点要求：试点工作主要由省市经贸委负责组织和指导，试点方案要经 同级政府批准同意。 三、建立中小企业信用担保体系过程中应注意的几个问题 1关于建立中小企业信用担保体系的意义。 中小企业信用担保体系不是传统意义上的政府行政担保，而是政府扶持下的市 场化担保。其意义在于建立银行与中小企业之间的良好信用关系，提高中小企业的 信用观念，推动中国信用制度的建设。建立中小企业信用担保体系的近期目标是解 决银行发放中小企业贷款难和中小企业借款难，长期目标是促进中小企业的健康发 展，发挥中小企业在扩大就业、促进技术创新和增加财政收入等方面的作用。 2关于中小企业信用担保体系的有限作用。 不能盲目夸大中小企业信用担保的作用。既要看到中小企业信用担保的有效性， 更要看到信用担保体系在解决中小企业贷款难方面作用的有限性。作为政府推动和 扶持的中小企业信用担保体系，其主要作用是引导社会资本特别是银行信贷资金向 中小企业流动。中小企业应主要通过抵押、质押等方式取得银行贷款。从世界其他 国家中小企业信用担保体系实践看，通过信用担保解决的银行贷款一般都不超过中 小企业贷款总额的 10，中小企业信用担保体系最成功的日本也仅为 8。 3关于中小企业信用担保体系成效的衡量标志。 搞担保必然有风险，出现风险必然要发生代偿。在有效控制担保风险的前提下， 如果发生合理的代偿，只要对经济发展和社会稳定有利（如扩大就业机会、政府由 此增加财政收入等），产出大于投入，就证明中小企业信用担保体系是成功的。因 此，在努力降低信用担保代偿率的同时，要通过设立中央一级的再担保资金和地方 各级的担保资金年度预算制度，尽快建立起信用担保的补偿机制。 4关于中国不宜选择政府直接操作型中小企业信用担保体系的原因。 目前，中国特别是省市尚未完成政府机构改革，政企关系和政银关系也尚未理 顺。政府面对企业与银行，仍具有社会公共管理者与资本所有者的双重身份。如， 以预算资助为主要担保资金来源的担保机构仍由政府直接操作，易导致政府指令担 保和干预正常担保业务，加重政企不分和政