关于判例对免除公开条款的适用

判例对免除公开条款的适用二 四、判例对免除公开其他法律规定保密条款的适用 信息自由法中规定的第三项可以免除公开的对象是其他法律规定的保密事项。本文称之为“法 律礼让”条款。在如何处理信息自由法中的公开规定和其他法律中的保密规则这一重要问题上， 信息自由法经历了明显的变化。即从 1966 年规定，凡是“法律特别规定免除公开的事项”，信息 自由法都一律予以承认而免除公开，到 1976 年修正后的信息自由法规定“本节关于公开的规定不 适用于其它法律特别规定免除公开的事项，如果其它法律：(A)要求这些事项不对公众公开，以致 对这个问题没有自由裁量的可能;或者(B)规定了不公开的标准，或者指明了特定类型的不公开的事项”。 这样，信息自由法就从最初对其他法律规定免除公开的事项，一律予以不加审查地承认，发展到对 其他法律规定的免除公开的事项仅予以有条件地承认。就是必须在符合信息自由法追加的法定条件 的情况之下才允许免除公开。这种对免除公开的追加条件体现了信息自由法的立法精神，顺应了建 设透明政府的历史潮流，避免了行政机关可能利用其他法律的保密规定，特别是早于信息自由法制 定的其他法律中的保密条款来规避应适用信息自由法的情况，避免了在个别领域可能出现的使信息 公开回复到信息自由法制定之前的状况的发生，落实了“新法优先于旧法”的法律适用原则。 在这方面具有代表性的判例是巴尔德瑞格诉夏皮罗一案。本判例的基本案情为，1980 年的人口普查 报告指出，同其他地区相比，新泽西州的艾塞克斯县以及科罗拉多州首府丹佛市的人口总数低于 1970 年 代。这两个地区的政府基于其本地的复议程序都对于此人口普查报告提出了异议，指出该机关在进行人 口普查时错误地将一些本有人居住的住所划分成了空置的住所，同时还将一些通讯录作为统计的依据。 为此，艾塞克斯县政府向联邦地区法院提起诉讼，要求法院强制人口普查办公署公布下列文件：其主要 的通讯录、按照大写字母编排的商务通讯录、人口普查的邮局帐号、通过人口普查问卷调查所直接获取 的最新信息、人口普查办公署工作人员的讨论报告以及对于 1970 年人口普查数据进行过反复核对的证据。 地区法院指出，信息自由法规定了相关机关对于被请求的信息的披露义务，认为人口普查法中 关于机密性信息条款的规定，不构成信息自由法中第三项豁免条款规定的免于公开条件。该规定认 为，如果一个法令不允许政府在披露义务上具有自由裁量权或基于某个特定的先例可以保留某种信息或 者基于该信息的特殊性而有权保留该信息，则此时披露义务并不需要制定涉及到“有法律明确规定的属 于披露义务之外的被免除公开的信息”。上诉法院维持原判。最高法院认为本案所争议的信息并不属于 信息自由法中规定的应当公开的信息。本案的争点主要在于被人口普查办公署所收集、利用的信息 是否属于人口普查法中所规定的机密性信息，这些机密信息是否属于信息自由法中第三项豁免 所规定的可以不予公开的信息。最高法院通过考察国会立法的历史和案件的具体情况认为：鼓励公众的 合作对于最终得到一个准确的人口普查数据是十分必要的它提供了分配各州代表在国会中所占比例 的基础，在联邦基金的分配方面也有十分重要的作用，同时也为国会和私营机构提供了重要的数据 国会已经作出保证，即那些由私人提供的信息应当被作为机密信息而看待。人口普查法第 8 项(b)和 第 9 项(a)明确规定，对于某些人口普查的数据不进行披露，同时不允许人口普查办公署在此类问题上享 有自由裁量权。因此，基于信息自由法中第三项豁免的第 8 项(b)和第 9 项(a)取得了保留的权力。 人口普查法中明确规定了机密性条款关键在于，“信息”或“数据”是采用统计的方式计算出 来的同时，从人口普查法的立法史中，我们也可以推断出，国会立法的意图在于：被报道或代 表私人的原始数据，不仅仅是私人的身份，都应被作为机密信息而持有，同时不适于披露。艾塞克斯县 所诉求的主通信录属于人口普查数据的原始信息之一，该部分信息处于信息自由法例外规定的保护 之下。同时，信息自由法明确规定，这与政府当局仅仅是基于统计的目的而要求获得某种信息是无 关的。由于人口普查法的第 8 项(b)和第 9 项(a)符合信息自由法的第三项免除公开的要求，同 时由于本案中人口普查的原始数据被人口普查法所保护而排除公开义务的适用，因此，本案中争议 的信息并不属于信息自由法规定的信息公开范围。因此，可以推论 1980 年的人口普查法是获得 联邦最高法院承认的符合第三项免除公开的法律。 五、判例对商业秘密免除公开条款的适用 信息自由法中规定的免除公开商业秘密条款，主要指第四项和第八项免除公开规定的内容。 信息自由法第四项免除公开的政府文件包含两个内容：1.政府掌握的私人的贸易秘密;2.在一定条件 下，私人向政府提供的商业的或金融的信息。对于私人的贸易秘密这个概念，信息自由法中没有解 释。美国法院一般采取侵权行为重述(Restatement of Torts)中对贸易秘密所作的解释。根据该解释， 贸易秘密包括的范围很广，一切在竞争中能够使某一企业处于有利地位的秘密都是贸易秘密。着重点是 某项秘密在贸易竞争中的有利地位。除了贸易秘密之外，行政机关可以拒绝公开私人向他提供的其它工 商业信息，但必须符合三个条件：1.信息属于商业或金融性质;2.信息是政府以外其他人提供的;3.信息 具有秘密性质。这项规定特别是对“秘密信息”的界定在适用时引起很多诉讼。由于法律对此没有相关 的解释，法院在判例中对此进行了解释，但是这种对“秘密信息”的界定经历了一个发展变化的过程。 最初法院以行政机关和提供信息者的主观意志作为秘密的标准，以致不公开的范围非常广泛。后来法院 采纳期望秘密标准，即认为如果向政府提供信息的人，通常不会把这个信息对公众提供时，他所提供的 信息是一种期望得到保密的信息。这个观点仍然是一个主观的标准。现在法院在判断私人提供的商业信 息是否具有秘密性质时倾向于采用客观标准，即私人提供的商业或金融信息具有秘密性质，必须符合下 列两个条件中的任何一个：1.妨碍政府以后取得必要的信息的能力;2.严重地损害提供信息人的竞争地位。 虽然相对于前面两个主观标准来讲，后来提出的客观标准更具有合理性，但是这个标准对行政机关的要 求过于严格，在实际操作中很难把握。所以，目前美国各级法院在此问题仍未达成一致意见，但是可以 肯定的是，限制贸易秘密的范围更符合信息自由法的立法精神。 在这方面看到的代表性判例是克莱斯勒公司诉布朗一案21。在本判例中，第 11246 和 11375 号行 政命令要求劳动部长确保从行政合同中获益的公司不得考虑种族和性别的差异而提供平等的就业机会， 并由劳动部的联邦契约履行计划办公室发布规章，要求行政合同签约人提供有关他们的积极行动计划和 劳工的大体组成报告。克莱斯勒公司是一家汽车制造公司，它向国防部后勤处提出申请，要求禁止公开 这些文件。它认为报告中的这些信息具有财产价值，根据信息自由法第四项有关贸易秘密和商业或 金融信息的豁免规定，应当免予公开。地区法院支持了克莱斯勒公司的请求，判决不予公开。上诉法院 也认为应不予公开。但最高法院判决该案不适用第四项免除公开规定。其在判决中表明：“信息自由 法完全是一部信息公开法律，但并没有赋予上诉人阻止政府披露信息的私人权利。信息自由法的 用语、逻辑和立法史表明，它所列示免于披露的特定信息材料的条款仅仅意味着允许政府机构保密某些 信息，但并非意味着授权不公开相关信息。国会所关注的是政府机构对机密性的需要和偏爱。而信息 自由法本身保护的是提供信息的私人实体的保密利益，而这种保护只是达到这样一种程度：即该利益 是由收集信息的政府机构所认可的”从该判决中我们可以看出，最高法院认为，信息自由法中 贸易秘密和商业或金融信息秘密免予公开的规定，不能作为要求保密的一方起诉的法律依据。因为， 信息自由法是一项实施行政公开的法律，该法只是规定了行政机关必须公开的义务，没有规定行政 机关必须不公开机关信息的义务。行政机关对于记载贸易秘密和商业或金融信息秘密的文件可以拒绝公 开，而不是必须拒绝公开。也就是说行政机关对信息自由法规定免除公开的信息，具有自由裁量权。 因此，克莱斯勒公司无权根据信息自由法中免除公开的规定，要求法院禁止行政机关公开其所提交 的文件。 另外，在福仕姆诉哈里斯一案22中，在国家关节炎与代谢疾病、消化系统疾病研究机构的资助下， 一群个体医生和科学家们开展了一项糖尿病研究项目(UGDP)，对糖尿病某些疗法的有效性进行了长期的 研究。联邦有关法律授权国家关节炎与代谢疾病、消化系统疾病研究机构监督该研究项目的实施，并规 定其有权查阅和永久保管该研究项目获得的原始数据。然而，这些每日得到的数据由项目组掌握并所有， 国家关节炎与代谢疾病、消化系统疾病研究机构并没有通过其审查权或是监督权得到任何原始数据。项 目组的研究成果表明，使用某种药物治疗糖尿病会增加患心脏病的危险，因此导致健康教育、福利机构 (HEW)和食品药物管理局(FDA)颁布规定禁止销售和使用这种药物。申请人请求项目组公开这些数据，但 是遭到拒绝。于是申请人向联邦地方法院提起诉讼要求根据信息自由法公开相关数据。法院认为项 目组所掌握的数据不属于信息自由法中所指的机关记录，因此不支持申请人的请求。在本判例中， 法院认为这些被要求公开的原始数据是研究项目组通过研究得出，虽然有关法律授权国家关节炎与代谢 疾病、消化系统疾病研究机构可以监督该研究项目的实施，并规定其有权查阅和永久保管研究项目组得 出的原始数据，但是国家关节炎与代谢疾病、消化系统疾病研究机构并没有通过其审查权或是监督权得 到任何原始数据，也就是说该原始数据并不属于信息自由法规定的“机关记录”。虽然信息自由 法没有对所谓的“机关记录”做出明确的界定，但是国会通过对“机关”一词进行定义而排除了私人 机构所掌握的信息，尽管这些信息可能是机关有权得到的，但是只要这些信息不是机关已经掌握的，就 不能被认为是机关记录，因而被包括在应予以公开的政府信息范围之内。 六、判例对个人隐私免除公开条款的适用 信息自由法中规定的免除公开个人隐私条款，主要指该法第六项免除公开规定的行政机关掌握 的个人的人事档案、医疗档案和类似的档案。因为，公开这些档案可能对个人的隐私权构成明显的不当 侵犯。本项规定的目的在于保护个人的隐私权。但是上述三类档案材料也不是完全不能公开，只有在 “公开这类档案可能明显地不正当的侵犯个人的隐私权”时，行政机关才可以拒绝公开。因此，行政机 关对公开这类档案是否侵犯个人的隐私权进行判断的时候，享有一定程度的自由裁量权。例如，个人的 电话号码对某些特殊身份的人来说是隐私，但是对其他人则不构成隐私，在这种情况下是否属于隐私需 要行政机关根据具体情况进行具体判断。此外，法院在审查具体文件是否应公开时大都采用了利益考量 的方法，要求行政机关必须“详细说明公开会如何损害免除公开所保护的利益”，23即将要求得到文 件的人所代表的公共利益和隐私权所要保护的个人利益进行相互比较，只有在足以证明公开文件所获得 的公共利益远大于保密利益时，才允许公开。但是，还有一个问题不应被忽视，即行政机关和法院在考 量保密的利益和公开的利益时，除注意利益的性质外，还需要附带地考虑其他有关的因素。如信息请求 人是否有其它信息来源;信息请求人不能得到要求的文件时，是否也可以达到他追求的目的等。总之，对 该条规定的理解不能是机械的，需要法院和行政机关结合案件的具体事实进行判断，在公开所带来的公 共利益与保密所取得的个人利益之间寻求一个利益的最佳平衡点。 在美国国务院诉华盛顿邮报公司一案24的判决中，华盛顿邮报公司向美国国务院提交一份请求书， 向国务院索取一些文件，以证实某几个伊朗人是否持有合法的美国护照。国务院拒绝了邮报公司的请求。 国务院声明说：公开所请求的信息将明显构成对个人隐私权的侵犯，根据信息自由法第六项免除公 开的规定，身份证信息是免于披露的。在进行行政申诉的同时，邮报公司还在美国哥伦比亚特区法院提 起诉讼，要求禁止国务院保留其所要求公开的文件。地区法院批准了邮报公司的申请。上诉法院认为该 信息应该公开。最高法院对此作出了不同的认定。由于信息自由法的第六项免除公开并没有直接表 明“类似档案”的确切含义，所以，需要在探究立法意图的基础之上对此进行解释。最高法院认为，尽 管没有定义“类似档案”，但参众两院的报告却暗示，国会制定第六项免除公开条款的首要目的是保护 个人免于因为信息公开而受到伤害、陷于尴尬。在查看了联邦政府所保管的含有数百万公民隐私的材料 后，参议院的报告解释说，免于公开从本质上说应该是概括性的，其目的是保护个人隐私;对免于公开信 息的种类的概括性的规定比分散列明保护的各种具体信息更具有实践意义。信息自由法第六项免于 公开“明显未经授权地侵犯隐私权”的规定，通过排除那些可能侵害个人利益的信息披露，在保护个人 隐私权和公众从政府获得信息的权利之间，提供了一种适当的平衡。最高法院在本判例中推断信息自 由法的第六项免除公开条款是想涵盖那些能够区分到具体个人所有的政府所保存的信息。由此，可以 推断出最高法院在该问题上采取了扩张性的解释，认为第六项豁免不仅仅包括人事和医疗档案还包括含 有其他属于特定个人信息的档案资料。 七、美国信息公开诉讼判例对发展我国信息公开法制的启示 我国于 2007 年 4 月 5 日颁布的中华人民共和国政府信息公开条例于 2008 年 5 月 1 日施行，标 志着我国在政府信息公开法制建设方面所取得的新进展。但是，相对于包括美国在内的世界各国的信息 公开法制经验而言，我国的信息公开法制还属于起步未久阶段，仍需要借鉴信息公开法制发达国家的一 些比较成熟的做法和经验来予以发展与完善。 首先，从政府信息公开的制定法规范来看，无论是此前颁布的广州市政府信息公开规定、上 海市政府信息公开规定等地方政府行政规章，还是最近颁布的国务院政府信息公开条例，对政府 的信息公开规定都还比较粗梳，特别是对免除公开的政府信息范围仍停留在已经被学术界公认为，落后 于国家经济、社会和法治发展的国家保密法层面。25新近制定并已经实施的政府信息公开条例 则强调“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”26和“行政 机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。27这些偏于笼统规定，容易使行政 机关做出扩张解释从而在事实上大大扩张不公开的范围，与政府信息公开法制追求的实现政府信息公开 的基本价值目标不相吻合。对此，有必要结合我国的现实国情，参考美国信息自由法中对可以免于 公开的信息范围的具体限定，来进一步制定配套的具体规则，将政府信息公开条例规定的信息不公 开内容与范围具体化，特别是应该对可以不公开的政府信息分类别细化，以体现政府信息公开法制所追 求的实现政府信息公开的基本价值目标，而不是停留在运用有关先前的法律法规来强化信息保密制度。 其次，从诉讼实践的具体情况来看，我国有关信息公开的诉讼案件还比较少，更缺少具有充分说理 的权威判例。我国最早的信息公开行政规章广州市政府信息公开规定，自 2003 年 1 月 1 日实施以来， 尚未见其在“抗非典”中被实际适用以及尚未见有依据该规定提出诉讼的报道。直到 2004 年 8 月 16 日， 上海市民董铭状告上海市徐汇区房地局信息不公开一案在徐汇区法院大法庭公开审理，我国大陆才有了 第一例见诸于新闻媒体报道的，以地方政府规章为依据而提起诉讼的信息公开诉讼案件。通常被称为我 国大陆首例信息公开诉讼案。28但是法院在审查本案争议时，作为被告的行政机关主要以“董铭不 是产权人，无权查阅房产原始登记”作为抗辩理由，主审法官也在法庭调查结束后将“作为争议房产 的非产权人，董铭是否享有查阅权”列为本案争议焦点之一。如此答辩和司法评断似乎绕开了相关信息 本身是否具有可公开性这一核心问题。29而在美国的信息公开诉讼中，在依申请公开信息的情况下， 无论是申请人的身份、申请人与被申请文件的特定利害关系，还是申请信息的特定用途，均不在机关和 联邦法院的关注之列。任何人请求机关公开信息遭到拒绝，都有