当前基层工商部门在市场监管执法中存在的风险地对策

当前基层工商部门在市场监管执法中 存在的风险及对策 苍梧县工商学会 梁芳滔 近年来，随着社会主义市场经济的迅速发展，国务院对工商 行政管理部门职能的调整和转变，特别是停征“两费” 以及食品流 通许可职能转为工商部门以后，工商部门监管的领域不断拓宽， 市场监管责任也随之加重，国家对行政责任追究力度的加强，基 层工商的执法风险也随之加大。作为基层工商执法部门，如何正 确认识和防范风险对更好地履行工商职责将起到重要的指导作 用。 一、基层工商执法风险现状 工商机关作为市场监管执法的职能部门，与其他政府部门 相比，是涉及法律法规最多的机关，共涉及相关法律、法规、规 章、制度等 200 多部，工商执法在行政处罚、行政许可、行政征 收、行政确认、行政强制、行政调解、行政复议、行政监督检查等 各方面都有相关的法律法规的规定。所谓有权必有责，权责必相 等，有责任也就有风险。作为工商部门而言，市场监管领域越宽， 监管责任越重，行政风险也就越大。 目前，作为基层工商部门开展市场监管执法面临的责任风 2 险主要归结为以下几方面： （一）纪律监督风险。主要表现在两个方面：一是单位受问责。 倘若执法行为得不到群众的满意甚至出现偏差，那工商部门有 就可能会受到投诉，或被媒体曝光的风险，尤其是在行政许可信 息录入方面，信息录入系统直接受到地方纪律的监督，如果发现 行政受理和行政许可这个过程超过了承诺期限，就要受到纪律 的问责。例如，2007 年，梧州市苍梧县工商局在受理一家企业登 记时，在行政许可期限发照完毕后，由于在最后的期限信息录入 系统出现网络问题，就受到过该县纪委的通报，如果不是与县纪 委相关领导协调及时,处理措施得当,相关责任人就要遭到问责。 更有甚者,公众要求处理责任人，从而使责任人的政治前途受到 影响。而对一些不当作为，部门还面临行政处罚被纠正，行政决 定被撤销等行政风险；二是个人受问责。就个人而言，如果出现 执法偏差或执法过错将会受到党纪、政纪处分和经济赔偿等责 任追究。 （二）法律监督风险。一是民事责任风险。一方面，执法人员 在执法过程中，常常会遭到不正常、不合理的监督、制约、阻碍， 甚至会受谩骂、围攻、殴打等执法风险,这种现象在基层工商所的 工作人员中尤为多见,由于其直接面对的是处于一线的群众且绝 大部分是农民，文化素质相对较低，社会阅历相对较浅；另一方 3 面，在执法过程中也可能因防卫过失对他人造成身体伤害而面 临被索赔的风险。尤其是长期从事基层工商执法工作的一线人 员，经常会遭遇这类风险。二是刑事责任风险。工商执法要受各 种法律实体的、程序的制约,只要是行为人出现不作为、乱作为或 不当作为，造成严重后果触犯了刑律的，就会受到刑事责任追究。 二、影响和诱发市场监管执法风险的几个因素 （一）公民法律意识不断增强。行政相对人自我保护意识越 来越强。公民和法人依法维权意识提高，既有力地促进了工商机 关严格依法行政，同时也对工商机关执法能力提出了更高的标 准和要求。如果执法人员不能适应形势，在执法理念、执法体制 和监管方式等方面得以加强和提高，很难适应法治经济的时代 要求，不可避免地会引发一些行政风险。如梧州市苍梧县工商局 石桥工商所在查处一个无照经营的红砖厂时就遇到了这种情况， 该业主是广西大学的法学专业毕业生，自主就业后利用自家资 源优势开办的红砖厂，其本人积极主动到工商部门申办营业执 照，并到相关前置条件审批部门申请，但由于涉及国土方面的前 置条件无法审批而办不了营业执照，作为工商部门对其进行处 罚的过程中，当事人甘某搬出了相关法律法规以及国家鼓励大 学生自主就业政策等同执法人员“较劲 ”，由于甘某有很强的法律 4 素质和很强的反侦察观念，给工商部门查处案件带来很大的困 难。 （二）社会环境相对复杂。随着社会主义市场经济体制改革 的深入推进，虽然虽然保障市场主体呈多元化趋势，各种社会利 益矛盾加剧，当前各种社会利益矛盾越来越突出。下岗、拆迁、 社会保障缺失、医疗风险加大、社会分配不公等等因素导致了执 法行为相对人对社会的不满有所增加，个别行政相对人由于心 里失衡而不分青红皂白，往往会发泄到国家公务人员身上，从而 使执法环境异常复杂，这是新形势下工商执法风险增大的一个 重要因素。 （三）执法手段相对滞后。这主要表现在几个方面：一是权力 限制。由于工商部门没有行驶强制执行的权力，使重大的执法活 动难以实施；比如在查处商业贿赂工作中，如果遇到当事单位和 当事人不配合的话，工商部门就极难开展工作，就拿基本的调查 取证环节来说，工商部门要查帐，当事人就把帐本锁在保险箱拒 不拿出来或者在电脑上不配合查询，这样就可以给我们的查处 工作设置了极大的障碍；二是执法装备相对滞后。目前，绝大部 分基层工商部门普遍存在技术装备落后，效能工具、用于现场取 证的图像摄录工具的保障跟不上，尤其是在端窝点、查传销等对 速度、力度和缜密度要求都很高的执法工作中，执法装备的有效 5 保障更为重要。三是责同权不平衡。即行使职责时没有足够的权 力保障。基层工商所经常遇到执法难的尴尬局面。如梧州市苍梧 县工商局龙圩工商所执法人员最近在查处一起未经检疫的私宰 猪肉时，当事人莫钦泉在现场不但拒不配合执法，喊打喊杀威胁 执法人员，还拿起杀猪刀强行将部分猪肉转移、藏匿，为执法人 员现场取证设置了巨大障碍，执法曾一度陷入僵局。这种案件往 往是在市场巡查时发现的，没有预见性而且要迅速查处，所以不 可能随时都能得到公安警力的配合，在这种情况下，工商部门要 有效查处案件的难度可想而知。 （四）行政干预简接制约。就当前而言，把行政干预相当于直 接作用于工商执法机关的软暴力并不为过。当前，各地都在努力 发展经济的大环境下，部分地方政府为了招商引资，出台了一系 列的优惠政策，要求工商部门简化登记程序、放宽登记条件、降 低登记门槛，甚至以“ 强化招商引资服 务，营造良好招商环境” 为 由，要求工商部门“ 特事特办” ，对一些企 业跨越程序办理登记甚 至对不符合条件的企业予以登记。更有甚者，限制工商部门对一 些企业进行正常的执法检查。如在梧州市苍梧县，该县就有规定， 如果县工商部门要进入县工业园区(该县招商引资企业管理区) 对企业进行执法检查，必须在取得县招商局和县工业园区管理 委员会同意后，才能开展正常的执法。这种现象从当地政府的角 6 度来说是为了维护外来投资者的权益，防止有关部门随意骚扰 其正常的生产经营和生活秩序，但从另一个角度看就是地方保 护主义了。作为基层工商执法部门，在查处案件过程中还会陷入 各级政府领导说情的尴尬境地。特别是在查办各种经济案件时， 往往都有各级领导出面说情。考虑到执法实际，这些因素当然不 能置之不理，而一味地严格执法往往使基层工商部门的工作陷 于尴尬地步，这就很容易迫使工商执法人员直面行政乱作为或 行政不作为的风险。现实中，领导的面子(尤其是相隶属的主要 领导)要顾及，但举报人和行风监督员们也在监督着工商部门的 行政执法，该如何处理这就让基层工商部门处于两难境地。 （五）执法人员素质参差不齐。当前在基层工商部门，工商执 法人员的素质也存在参差不齐的现象，有个别人现场笔录不会 写，询问笔录不会问，案件程序不熟悉，一年办不了一个案，就 算办个案，也是漏洞百出，经不起审核，更应付不了行政复议和 诉讼。究其原因，往往是主观上学习意识差、自我加压少，责任 心不强。另外，由于工商系统队伍更新换代周期较长，工商队伍 的整体素质还有待提高。部分基层执法人员尤其是新公务员未 经过系统的、专业的培训，加上执法实践经验不足，无法正确理 解执法的社会意义和目的，未树立正确的执法理念，不能严格执 行执法程序的要求，执法的方法简单，思维传统，甚至引用法条 7 不恰当的现象也时有发生，不能有效履行职责和保证公平执法， 可能会带来损害了当事人合法权益，败坏了执法形象的严重后 果。 三、规避市场监管执法风险的几点设想 客观地说，市场监管执法风险无处不在，而要有效规避这些 风险却不是一朝一夕或者突击整改可以解决的事情，需要工商 部门从大局出发，从个人做起，对可能存在的风险点逐个排查和 分析并建立长效防范机制。 (一) 强化法律法规的学习，不断提高履行职责的能力。社会 主义法制是在不断完善和变革的，随着工商职能的调整、转型， 相关配套的法律法规也存在一定的完善和更新，这就需要工商 执法者不断进行法律知识更新。如不加强学习就会面临法律主 体、法律依据、法律程序等变化而造成的法律风险。如投机倒把 行政处罚暂行条例及其实施细则的废止，使工商部门失去了 一些监管领域的执法主体地位；国务院特别规定对工商部门在 食品安全监管流通环节的职能界定，又使工商部门在执法监管 时的法定管辖权较之先前有了一定的拓展和延伸，等等，如果工 商人员不加强学习和熟悉相关法律法规就很容易因盲目执法而 发生监管失职、失察、越权、越位、缺位等风险。 (二) 加强政治理论学习，牢固树立“执法为民”的思想。坚决 8 以党和国家的大局为重，以服务经济社会又好又快发展为目标， 牢牢把握国家工商总局提出来的“四个只有” ，做到“四个统一”， 推进“四化建 设” ，依法行政，秉公 执法。 树立正确的人生观、价值 观和执法观。 (三) 强化执法纪律监督检查，加强社会监督。要建立健全行 之有效的办案监督机制，由纪检监察部门介入市场执法，对查办 案件的整个过程进行跟踪和监督，有效地预防错案和人情案的 发生。作为市场监管场所执法人员要增强市场监管廉政风险防 范意识，严格遵守廉洁制度和纪律，坚决杜绝“吃、拿、卡、要” 等 有损工商形象，影响市场监管和行政执法的行为发生。 (四) 加强行政指导和服务，减少案件发生。工商执法人员要 加强对辖区企业和个体户的检查和指导，帮助其依法开展生产 和经营活动。并实施“ 市场预警制” ，对 一些轻微违法行为以教育 为主，对其发出预警并限期整改，尽量减少辖区内案件的发生。 (五) 加强岗位练兵，不断提高办案水平。俗话说，打铁必须 自身硬。要办好大案、要案、铁案，首先自身必需具备高的素质。 因此，岗位练兵要制度化和长期化，除了加强业务理论培训外， 尤其重要的是实践，如果不能参与实际案件的查办，就模拟各类 案件根据实际开展实战式演习，在重视练兵过程的前提下，对练 兵的结果也要通过考核来评定，建立好相应的考核制度和激励 9 机制，以起到激励先进，鞭策后进的作用，不断提高整体查办案 件的实际操作能力，提高整体办案水平。 （六）加强与地方党委政府的汇报和沟通，争取当地党委政 府给予工商工作更多的支持。工商行政管理工作的职能是服务 地方经济社会又好又快发展的，也必须在当地党委政府的正确 领导下，围绕地方党委政府的中心工作任务去开展各项行政执 法工作。从另外一个角度来说，工商部门只有取得当地党委政府 的大力支持和其他政府职能部门的配合，才能顺利开展各项行 政执法和服务工作。一是单位“一把手 ”多向地方党委政府汇报和 请示工作，让党委政府多了解工商工作的实际，明确工作的难点、 重点和热点，在遇到困难时就更容易取得地方政府更多的支持 和帮助。二是加强同公安、安监、文化、药监、技监等职能部门的 沟通，争取各有关部门对工商工作的理解、支持和配合，加强部 门之间的合作。 （七）增强自我保护意识，逐个排查市场监管执法风险点并有 针对性地做好防范工作。在开展市场监管 执法时，要加强自我保 护意识，把握重点，对一些容易发生事故的行 业、区域进行重点 监管。在开展市场巡查程中要注意做好市 场巡查记录，遇到重要 问题要及时向上级报告。同时，对市场监管 执法过程中存在的风 险点进行全面的排查，逐个归纳、总结和疏理，分析其形成的原 10 因，逐个有针对性地拟出防范对策和方案，并认真加以清理。 （八）加强食品安全长效监管，最大限度地杜绝食品安全事 故发生。食品安全生产和经营这一块，点多线长面宽隐患多，而 且与人民群众的日常生活息息相关，稍不留神就容易发生食物 中毒等食品安全事故。老子曰：“天下大事，必作于细；天下难事， 必成于易” 。监管工作关 键在于细节，在于落实。随着监管分工越 来越细，监管人员在具体的岗位上做一些具体的事，不要忽略琐 碎的事、单调的事，要注重细节，从小事做起，不折不扣地执行 国家相关法律法规和上级的各项规定。在处理与相对人关系上， 善于将心比心、以心换心地做好服务工作，于细微处落实责任。 加强食品安全监管是防范安全风险的重要环节，必须大力推行 网格化管理模式，从源头抓起，从经营者的购销台帐、销售渠道 到销售环节都必须进行严格的监管。另外要大力打击私宰肉，堵 塞食品安全漏洞，防止食品安全事故发生。 （九）加强相关企业的安全生产教育，提高企业和个体户的 安全生产意识。一是定期组织矿山、石场、食品厂等安全生产事 故易发企业开展安全生产教育，必要时联合当地安全生产监督 局共同开展教育和培训活动，提高相关企业的安全生产意识和 防范安全事故的水平。二是与辖区企业签订安全生产责任书， 我们作为工商部门，辖区的工商所要与