省烟草专卖局全面推进依法行政五年规划实施意见.doc

省烟草专卖局全面推进依法行政五年规划实施意见（2012-2018） 为了认真贯彻落实国务院全面推进依法行政实施纲要（国发10号，以下简称纲要）和国家烟草专卖局关于印发烟草行业全面推进依法行政五年规划（2012-2018）的通知（国烟法2012335号）的精神，全面推进烟草行业依法行政、依法管理，依法组织生产经营，结合我省烟草行业工作实际，制定本实施意见。一、指导思想和主要目标（一）指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持党的领导，坚持执政为民，树立科学的发展观，全面贯彻落实依法治国基本方略和纲要精神，忠实履行国家法律法规赋予的职责，维护国家利益和消费者利益，紧紧围绕烟草行业改革、发展和稳定的大局，增强烟草行业干部职工特别是领导干部依法行政、依法管理、依法组织生产经营的意识，提高其依法行政、依法管理、依法组织生产经营能力和水平，提高烟草专卖管理效能，降低管理成本，创新管理方式，增强管理透明度，推进烟草行业持续稳定协调健康发展。（二）主要目标：经过五年的努力，在烟草行业基本实现依法行政、依法管理、依法组织生产经营的目标：-行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的烟草专卖管理体制基本形成。权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的烟草专卖执法体制基本建立。烟草专卖执法行为得到规范，专卖执法水平进一步提高。烟草行业行政执法责任制得到有效落实，违法行政行为明显减少。-按照法律规定的权限和程序以及烟草行业的发展需要制定规范性文件，建立健全各项规章制度，为烟草行业改革和发展提供制度保障。-保障国家法律、法规、规章在国家烟草专卖行业得到全面、正确实施，合法的烟草生产经营行为得到保护和支持，违法行为得到及时纠正和制裁，烟草市场秩序得到有效保护。-逐步形成科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度。各级烟草专卖局向社会全面、准确、及时地提供烟草专卖管理信息，烟草专卖管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。-探索形成高效、快捷的防范、化解烟草行业法律风险的机制，使烟草行业发展中遇到的法律风险得到有效防范和化解。-建立行政权利和责任紧密挂钩的机制。建立完善烟草行业行政监督制度和机制，强化层级监督和专门监督，显著提高行政监督效能。-烟草行业广大干部职工特别是各级领导干部依法行政、依法管理、依法组织生产经营的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成，依法行政、依法管理、依法组织生产经营的能力明显增强，善于运用法律手段管理行政和经济事务，并善于运用法律手段维护自身权益、应对各种风险。二、基本原则和基本要求（一）基本原则：在烟草行业全面推进依法行政工作必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一；必须把维护国家利益和消费者利益作为烟草专卖管理工作的出发点；必须维护宪法和法律的权威、确保法治统一和政令畅通；必须把烟草行业持续稳定协调健康发展作为依法行政的第一要务，坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观；必须把推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变行政管理职能有机结合起来，坚持开拓创新和循序渐进的统一；必须坚持依法行政与提高行政效率的统一，既严格依法办事，又积极履行职责。（二）基本要求做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实可信、权责统一。-合法行政。各级烟草专卖局应当依照法律、法规和规章的规定实施专卖管理；法律、法规和规章有规定的，必须依法管理；法律、法规和规章没有规定的，不得作出影响管理相对人合法权益或者增加管理相对人义务的决定。-合理行政。各级烟草专卖局实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。-程序正当。各级烟草专卖局实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。各级烟草专卖局工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。-高效便民。各级烟草专卖局实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。-诚实守信。各级烟草专卖局公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，各级烟草专卖局不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行并对行政管理相对人因此而受到的财产损失予以补偿。-权责统一。各级烟草专卖局利用法律、法规赋予的执法手段，依法履行烟草专卖管理职责。各级烟草专卖局违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权利和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。、三、主要任务（一）切实转变职能，创新烟草专卖行政管理方式。依法规范经济调节和市场监管职能。各级烟草专卖局要依法履行中华人民共和国烟草专卖法所赋予的烟草行政管理职能，加强经济调节和市场监管职能，保证烟草行业主管部门的职能不“缺位”、不“错位”和不“越位”。按照国家关于推进事业单位改革的要求，采取有效措施逐步推进政事分开。在履行行政管理职能的同时。组织好烟草生产经营活动，逐步发挥市场在资源配置中的基础性作用。根据经济发展的需要，主要运用经济和法律手段管理经济，依法履行市场监管职能，保证市场监管的公正性和有效性，打破地区封锁，建设统一、开放、竞争、有序的市场体系。构建社会信用服务体系，建立失信惩戒机制，营造公平、有序、健康的市场竞争环境。合理划分和依法规范各级烟草专卖局的职能和权限。按照国家法律法规和政策的要求，依法规范各级烟草专卖局的职能和权限。各级烟草专卖局按照精简、统一、效能的原则，科学合理设置内部机构，严格核定人员编制。进一步明确各级烟草专卖局的管理权限，形成职能划分基本合理，权责基本协调的行政经济管理格局。清理和规范行政事业性收费等收入，依法规范收费管理。严格实行罚没收入罚缴分离，行政事业性收费收支两条线管理，行政事业性收费和罚没收入必须全部上缴财政，严禁以各种形式返还。各级烟草专卖局不得设立任何形式的“小金库”。依法实施行政许可，创新行政管理方式。认真贯彻实施行政许可法，减少行政许可项目，规范行政许可行为，改革行政许可方式。烟草专卖行政许可实行“一个窗口”对外服务，严格规范行政审批行为。提高各级烟草专卖局的行政效率，建立行政管理和服务的首问负责制，进一步完善公文办理时限制。推进政务信息公开。加快电子政务建设，通过电子政务将办理事项和主体、权限、责任、程序以及条件等，予以固定和公开。加强烟草行业政府网站建设，使网上办公成为烟草行业管理与服务的重要手段，实现便民和高效。制定烟草政务信息公开、共享制度，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，各级烟草专卖局应当通过门户网站、新闻媒体等形式公开政务信息并实现内部不同部门之间网上信息互通、资源共享。（二）建立健全依法科学民主决策机制。建立和完善烟草行政决策机制。科学、合理界定各级烟草专卖局及其内部各机构的行政决策权，完善内部决策规则。建立分级负责行政决策体制，实行行政权、决策权和决策责任相统一。实行依法决策、科学决策、民主决策。制定并严格遵守行政决策程序，严格规范重大决策行为，坚持重大决策法律论证和合法性审查制度、重大决策集体讨论制度，把合法性审查和科学民主集体决策作为重大决策过程必经环节。建立健全决策监督制度和责任追究制度。各级烟草专卖局应当确定部门和人员，定期对行政决策的执行情况进行跟踪与反馈并适时调整和完善有关决策。加强对决策活动的监督，完善行政决策的监督制度和机制，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式。建立重大决策评估制度，定期对重大决策执行情况进行调查、评估，将决策评估结果纳入工作考核。建立健全决策责任追究制度，按照“谁决策、谁负责”的原则，完善决策责任追究程序、范围、形式，实现决策权和决策责任相统一。（三）、提高烟草行业的制度建设质量制订规范性文件应遵循法制统一原则，不得违反上位法的规定并与烟草行业的改革发展实际相一致，重在提高质量。严格按照法定权限和规定程序制定规范性文件。规范性文件的内容要具体、明确，具有可操作性，能够切实解决问题；内在逻辑要严密，语言要规范、简洁、准确。提高烟草行业制定规范性文件的透明度和公众参与程度。制定规范性文件，要广泛征询基层管理人员、烟草生产经营人员和管理相对人的意见，对关系烟草行业稳定与发展、影响管理相对人切身利益的规范性文件，要通过座谈会、论证会、听证会或者在行业内网站上公布规范性文件的草案或征求意见稿等方式听取意见并建立听取和采纳意见情况的说明制度。建立健全调查研究制度和专家咨询论证制度，提高规范性文件的质量。建立和完善规范性文件的修改和废止工作制度和规范性文件定期清理和定期评价制度。对不能适应烟草行业改革发展形势要求，与法律、法规、规章规定不一致的规范性文件要及时清理，确保法制统一和政令畅通。规范性文件的制定机关和实施机关应当定期对其实施情况进行评估并根据评估意见定期进行清理。强化法制工作结构合法性审查职能。各级烟草专卖局的法制工作机构，是规范性文件的统一审核部门。建立健全规范性文件合法性审查制度，杜绝规范性文件制定的随意性，防止规范性文件相互冲突。（四）理顺烟草专卖执法体制，规范烟草专卖执法行为。深化烟草专卖执法体制改革。完善烟草专卖行政执法体制，加大行政执法力度。建立健全权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的烟草专卖执法体制，进一步明确烟草专卖执法权限，落实行政执法责任，整顿和规范烟草市场秩序，建立公平竞争、依法经营的市场经济体制。规范烟草专卖执法程序。严格按照法定程序行使权力、履行职责，依法健全和完善告知、听证、回避、公开等烟草专卖执法程序制度。明确烟草违法案件的立案管辖、处罚标准，规范烟草专卖执法人员行使自由裁量权，避免烟草专卖执法随意性。进一步完善烟草专卖执法程序，完善重大行政处罚决定向上一级备案制度。建立健全行政执法案卷评查制度。各级烟草行政主管部门应当建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的案卷。对行政管理相对人的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档。建立和完善行政处罚、行政许可、行政强制和行政复议的案卷归档制度。全面推行行政执法责任制、评议考核制和执法过错责任追究制。依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序。建立公开公平公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制，评议考核应该听取公众的意见。积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法。完善烟草专卖执法主体资格制度和烟草专卖执法人员资格制度。烟草专卖执法必须由各级烟草行政主管部门在其法定职权范围内实施，非烟草行政主管部门未经法律、法规授权或者烟草行政主管部门的合法委托，不得行使烟草专卖执法权。实行烟草专卖执法人员资格制度，没有通过烟草专卖相关法律法规考试并取得执法资格的不得从事烟草专卖执法工作。（五）积极探索烟草行业高效、快捷防范、化解矛盾的机制。完善信访工作机制和制度，完善预防和处置群体性事件机制，积极探索预防和解决烟草行业矛盾的新路子。要大力开展矛盾纠纷排查调处工作，建立健全相应的制度。对矛盾纠纷要依法妥善解决。切实解决人民群众通过信访举报反映的问题。要完善信访制度，及时办理信访事项，切实保障信访人、举报人的权力和人身安全。任何烟草行政主管部门和个人不得以任何理由或者借口压制、限制人民群众信访和举报，不得打击报复信访和举报人员，不得将信访、举报材料及有关情况透露或者转送给被举报人。对可以通过复议、诉讼等法律程序解决的信访事项，应当告知信访人、举报人申请复议、提起诉讼的权力，积极引导当事人通过法律途径解决。（六）完善烟草行业依法行政监督制度和机制，强化对行政管理工作的监督。各级烟草专卖局要自觉接受各级人大、政协的监督，接受司法监督，接受监察、审计等专门监督机关的监督，接受群众监督和舆论监督。依法做好烟草行政复议工作，建立健全适合烟草行业行政复议工作特点的工作程序和内部工作制度，落实行政复议对行政自由裁量权的合理性审查，建立行政复议责任追究制度，建立完善行政复议、行政应诉案件统计报告分析制度，通过行政复议及时有效监督下级烟草专卖局严格依法行政。建立和完善目标绩效考核管理制度，把依法行政作为各级烟草专卖局目标考核的重要内容。创新内部层级监督机制。加大烟草行业上级行政机关对下级行政机关的执法监督力度，上级行政机关要建立健全经常性的监督机制，加强对下级行政机关具体行政行为的监督。严格执行行政赔偿和补偿制度。按照国家法律、行政法规实施行政赔偿，保障公民、法人和其他组织依法获得赔偿。在行政赔偿程序中引入听证、协商和解制度。建立健全行政补偿制度。（七）增强依法行政观念，提高依法行政能力。建立健全领导干部学法用法制度，提高领导干部依法行政的能力和水平；增强法律意识，提高法律素养，提高依法决策、依法行政、依法管理和依法组织生产经营的水平，定期或者不定期对领导干部进行依法决策、依法行政、依法管理、依法组织生产经营的知识培训。把领导干部依法决策、依法行政、依法管理和依法组织生产经营列入定期考核内容。积极探索对领导干部任职前实行法律知识考试的制度。建立烟草行业广大干部职工学法用法制度以及依法行政、依法管理、依法组织生产经营考核制度。采取自学与集中培训相结合、以自学为主的方式，组织烟草行业广大干部职工学习通用法律知识以及与本职工作有关的专门法律知识。把依法行政、依法管理、依法组织生产经营情况作为考核烟草行业广大干部职工的重要内容，完善考核制度，制定具体的措施和办法。加强法制宣传，积极营造全社会遵守烟草法律法规的良好环境。通过法制宣传，增强尊重和遵守烟草专卖法律法规的观念和意识，积极引导公民、法人和其他组织依法维护自身权益，为烟草行业推进依法行政创造良好的氛围。四、实施步骤贯彻落实纲要、全面推进依法行政工作，是一项全局性、长期性的系统工程，既要整体推进，又要重点突出。各级烟草专卖局要根据本实施意见并结合本地区烟草实际，认真抓好各项任务分解，制定年度工作安排，明确每年度需要完成的任务。本实施意见自2012年起到2018年分三个阶段进行：（一）第一阶段：准备阶段（2012）这一阶段主要抓好纲要的系统学习、宣传和培训，制定贯彻落实纲要的五年规划并制定五年规划的实施意见，将五年规划所确定的任务分解到职能部门。1、切实转变职能，创新烟草专卖行政管理方式。（1）、合理划分和依法规范各级烟草专卖局的职能和权限。责任部门或单位：省局专卖监督管理处、人事劳资处；2012年下半年。（2）、清理和规范行政事业性收费等收入，依法规范收费管理。责任部门或单位：省局专卖监督管理处、质量监督检测站、各级烟草专卖局；2012年下半年。（3）、依法实施行政许可，创新行政管理方式。责任部门或单位：省局专卖监督管理处、各级烟草专卖局；年上半年。（4）、推进政务信息公开。责任部门或单位：省局办公室、专卖监督管理处、经济信息中心、各级烟草专卖局；年上半年。2、建立健全依法科学民主决策机制。（1）、建立和完善烟草行政决策机制。责任部门或单位：省局办公室、三委一中心（投资委员会、预算委员会、薪酬委员会、资金管理中心）、政策法规与体制改革处、各级烟草专卖局；年上半年。（2）、制定并严格遵守行政决策程序，严格规范重大决策行为，坚持重大决策法律论证和合法性审查制度、重大决策集体讨论制度，把合法性审查和科学民主集体决策作为重大决策过程必经环节。责任部门或单位：省局办公室、三委一中心（投资委员会、预算委员会、薪酬委员会、资金管理中心）、政策法规与体制改革处，各级烟草专卖局；年下半年。（3）、建立健全决策监督制度和责任追究制度。责任部门或单位：省局人事劳资处、财务管理处、专卖监督管理处、三委一中心（投资委员会、预算委员会、薪酬委员会、资金管理中心）、监察处、审计处、各级烟草专卖局；年上半年。3、提高烟草行业制度的建设质量。（1）、严格按照法定权限和规定程序制定规范性文件，并由办公室审查、把关、下发。责任部门或单位：省局办公室、各级烟草专卖局；年上半年。（2）、提高烟草行业制定规范性文件的透明度和公众参与程度。责任部门或单位：省局办公室、各级烟草专卖局；年上半年。（3）、建立和完善规范性文件的修改废止工作制度和规范性文件定期清理制度和定期评价制度。责任部门或单位：省局办公室、政策法规与体制改革处、各地市烟草专卖局；年上半年。（4）、强化法制机构合法性审查职能。责任部门或单位：省局政策法规与体制改革处、各级烟草专卖局；2012年下半年。4、理顺烟草专卖执法体制，规范烟草专卖执法行为。（1）、深化烟草专卖执法体制改革。责任部门或单位：省局人事劳资处、专卖监督管理处、各级烟草专卖局；年上半年。（2）、规范烟草专卖执法程序。责任部门或单位：省局专卖监督管理处；2012年下半年。（3）建立健全行政执法案卷评查制度。责任部门或单位：省局政策法规与体制改革处；年下半年。（4）、全面推行行政执法责任制、评议考核制和执法过错责任追究制。责任部门或单位：省局专卖监督管理处、各级烟草专卖局负责行政执法责任制的具体实施和过错责任追究制及过错责任的追究；省局政策法规与体制改革处（人事劳资处、专卖监督管理处协助）、各级烟草专卖局负责评议考核制；2012年下半年。（5）、完善烟草专卖执法主体资格制度和烟草专卖执法人员资格制度。责任部门或单位：省局政策法规与体制改革处；年下半年。5、积极探索烟草行业高效、快捷防范、化解矛盾机制。完善信访工作机制和制度，完善预防和处置群体性事件机制，积极探索预防和解决烟草行业矛盾的新路子。切实解决人民群众通过信访举报反映的问题。责任部门或单位：省局办公室、人事劳资处、监察处、离退休人员管理办公室等相关处室、各级烟草专卖局；年。6、完善烟草行业依法行政监督制度和机制，强化对行政管理工作的监督。（1）、依法做好烟草行业行政复议工作，建立健全适合烟草行业行政复议工作特点的工作程序和内部工作制度。责任部门或单位：省局政策法规与体制改革处、各级烟草专卖局；年。（2）、建立和完善目标绩效考核管理制度，把依法行政作为各级烟草专卖局目标考核的重要内容。责任部门或单位：省局专卖监督管理处、政策法规与体制改革处；年。（3）、严格执行行政赔偿和补偿制度。责任部门或单位：省局专卖监督管理处、财务管理处、各级烟草专卖局；年。7、增强依法行政观念，提高依法行政能力。（1）、建立健全领导干部学法用法制度，提高领导干部依法行政能力和水平；增强法律意识，提高法律素养，提高依法决策、依法行政、依法管理和依法组织生产经营的水平，定期或者不定期对领导干部进行依法决策、依法行政、依法管理和依法组织生产经营水平的知识培训。责任部门或单位：省局人事劳资处、政策法规与体制改革处、烟草职工培训中心。年（2）、建立烟草行业广大干部职工学法用法制度以及依法行政、依法管理、依法组织生产经营情况考核制度。责任部门或单位：省局政策法规与体制改革处、人事劳资处、烟草职工培训中心；年。（3）、加强法制宣传，积极营造全社会遵守烟草法律法规的良好环境。责任部门或单位：省局办公室、政策法规与体制改革处；年。（二）第二阶段：贯彻实施阶段（年至2018年6月）。 各级烟草专卖局要按照国家局的通知和省局的实施意见及地方政府的要求全面组织各项配套制度建设并认真实施。成立全面推行依法行政五年规划领导小组，由领导小组带领全体干部职工认真进行依法行政系统培训，提高烟草行业全体干部职工的依法行政意识。年，在国家局组织对五年规划的实施情况进行抽查之前，由省局对所属市级烟草专卖局进行抽查。（三）第三阶段：检查总结阶段（2018年7月至12月）。 在各级烟草专卖局对本单位五年规划的落实情况进行自查的基础上，由省局组织全省烟草行业在国家烟草专卖局组织全国烟草行业进行互查之前进行互查，总结五年规划实施情况，表彰先进，提出新的要求，在国家局组织全国烟草行业互查时，根据纲要和本规划实施意见的完成情况，启动下一个五年规划的制定工作，确保依法行政阶段性目标在烟草行业得到实现。五、保障措施（一）加强组织领导。各级烟草专卖局主要领导要切实担负起推进依法行政工作的第一责任人的责任，把全面推进依法行政工作列入重要议事日程，积极进行研究、部署，对贯彻执行纲要中出现的问题要及时研究解决，形成一级抓一级，逐级抓落实的工作层面。省烟草专卖局成立省烟草专卖局推进依法行政工作领导小组：