经济法视野下的反贫困研究.pdf

分类号 学校代码! q 5 垒2 密级 学号2 q ! q q 2 q ! q ! 堑 经济法视野下的反贫困研究 t h ev i e wo fe c o n o m i cl a wo ft h ea n t i - - p o v e r t y r e s e a r c h 指导教师姓名、职称! 旦盘竖到塾撞 湖南师范大学学位评定委员会办公室 二。一二年五月 摘要 贫困问题是困扰人类社会发展的痼疾。我国作为全世界人口最多的 发展中国家，因此这一问题显得尤为严峻。当前，学者们对这一问题的 探讨都定位在对贫困现象的阐释上，缺乏对其规律性的认识，法学上的 正确而深刻的认识和见解更是少见。分析贫困的致因，反贫困工作具有 复杂性和长期性，所以应将反贫困工作予以法制化，对反贫困实践加以 法律的保障，确切地说是予以经济法的保障。以此为出发点，从经济法 视角对贫困和反贫困法律制度加以研究，希望可以探索出更为有效的反 贫困措施。 从贫困和反贫困基本理论和学说的介绍出发，基于反贫困符合经济 法的目标及价值，是经济法追求社会整利益和社会本位思想的体现，提出 了经济法对于构建反贫困机制起着不可忽视的作用。在总结了我国经济 法反贫困的历程的基础上分析了我国经济法反贫困存在的一些问题。主 要有农村金融体制不健全，阻碍了农村经济的发展；相关的制度设计不 合理，使得扶贫工作缺乏可持续性，这集中表现在分配制度的j 不合理， 造成了贫困差距的扩大；城乡二元结构制度的不均衡，使农村人口不能 享受与城市人口同等的权益，造成了农村整体性的贫困；法律制度造成 的垄断收益及社会保障制度的供给不足。基于当今世界发达国家和发展 中国家在反贫困的实践中的优秀做法和取得的成就对我国反贫困实践起 到了重要的不可忽视的启迪作用，并结合我国的实际情况，加以甄别和 借鉴，从制定反贫困政策、立法保障和培养贫困群体可行能力的角度提 出了不同的借鉴措施。在此基础上，提出了构建我国反贫困法的设想， 并从六个方面对该立法提出了建议。同时以经济法为视角从制度层面和 法律层面提出了一些有关反贫困的措施，包括农村的金融制度的完善， 农业发展方式的转变，消除教育贫困，稳定农产品价格，完善分配制度、 税收法律制度及城乡居民的社会保障。 关键字：贫困，反贫困，经济法 a b s t r a c t t h ep r o b l e mo fp o v e r t ya sad i s e a s ew h i c hp l a g u e dt h ed e v e l o p m e n to f h u m a ns o c i e t y c h i n aa st h ew o r l d sm o s tp o p u l o u sd e v e l o p i n gc o u n t r i e s ，s o t h i sp r o b l e mi sq u i t es e v e r e a tp r e s e n t ，s c h o l a r sa l li n t e r p r e t a t et h i sp r o b l e m b vl o c a t i n gp h e n o m e n o no fp o v e n ya n dl a c ko fu n d e r s t a n d i n go fi t sr e g u l a r i t y ， t h er i g h ta n dd e e pu n d e r s t a n d i n ga n di n s i g h t so fl a wi sm o r er a r e t h r o u g h a n a l y z ew h a tc a u s e dp o v e r t y , w ek n o w t h a tt h ea n t i p o v e r t yw o r ki sc o m p l e x a n dl o n g t e r m ，s ow os h o u l db r i n ga n t i p o v e r t yw o r ki n t ot h el e g a ls y s t e mt o p r o t e c tt h ea n t i p o v e r t yp r a c t i c e ，p r e c i s e l ys h o u l db ep r o t e c t e db ye c o n o m i c l a w a sas t a r t i n gp o i n t ，t h ep a p e rr e s e a r c h e sp o v e r t ya n da n t i p o v e r t yl e g a l s y s t e mb ye c o n o m i cl a wp e r s p e c t i v e ，a n dh o p e st oe x p l o r em o r ee f f e c t i v e a n t i p o v e r t ym e a s u r e s s t a r t i n gf r o mt h ep o v e r t ya n da n t i p o v e r t yi n t r o d u c e st ot h eb a s i ct h e o r y a n dd o c t r i n e ，a n db a s i n go na n t i p o v e r t yg o a l sa n dv a l u e sa r ei n l i n ew i t h e c o n o m i cl a w ，t h ep u r s u i to fe c o n o m i cl a wo ft h ee m b o d i m e n to ft h es o c i a l s t a n d a r da n do v e r a l li n t e r e s t so fs o c i e t y , t h ee c o n o m i cl a wp l a y sa ne s s e n t i a l e nt h e c t i o no ft h ea n t i ) o v e r t ym e c h a n i s m a l , i s i ssomerole i nt h ec o n s t r u c t i o n ea n t ip o v e r t y a n l s ma n a l y s i so is o m e - p r o b l e m so fa n t i p o v e r t yi ne c o n o m i cl a wi nc h i n ab a s e do ns u m m a r i z i n g t h e h i s t o r yo fc h i n a s e c o n o m i cl a wa g a i n s tp o v e r t y t h e r ea r em a i ns o m e p r o b l e m s ，t h e r u r a lf i n a n c i a l s y s t e m i sn o ts o u n d ，w h i c hh i n 。d e r st h e d e v e l o p m e n to fr u r a le c o n o m y ；r e l a t e ds y s t e md e s i g n su n r e a s o n a b l e l y ，w h i c h i i i m a k e sp o v e r t yr e d u c t i o nl a c ko fs u s t a i n a b i l i t y ，t h a t m a i n l yr e f l e c t e d i n p e r f o r m a n c e i nt h ei r r a t i o n a ld i s t r i b u t i o n s y s t e m ，w h i c hr e s u l t s i nt h e e x p a n s i o no ft h ep o v e r t yg a p ；u r b a na n dr u r a lt h es t r u c t u r a ls y s t e mi sn o t b a l a n c e d ，s ot h a tt h er u r a lp o p u l a t i o nc a nn o te n jo yt h es a m er i g h t sa n dt h e u r b a np o p u l a t i o n ，r e s u l t i n gt h ep o v e r t yo ft h er u r a li n t e g r i t y ；l e g a ls y s t e m c a u s e db yt h em o n o p o l ys u p p l yo fi n c o m ea n ds o c i a l s e c u r i t ys y s t e m a n t i p o v e r t yp r a c t i c eb a s e do ng o o dp r a c t i c e so fd e v e l o p e da n dd e v e l o p i n g c o u n t r i e si nt h ew o r l dt o d a yi nt h e p r a c t i c e o f a n t i p o v e r t y a n dt h e a c h i e v e m e n t so fo u rc o u n t r yp l a y sa ni m p o r t a n ti n s p i r a t i o nt h a tc a nn o tb e i g n o r e d ，c o m b i n i n gw i t hc h i n a sa c t u a ls i t u a t i o nt ob e s c r e e n e da n dd r a w f r o mt om a k ea n t i p o v e r t yp o l i c i e s ，m a k el a w st o p r o t e c ta n dc u l t i v a t et h e f e a s i b l ec a p a c i t yo fp o o rc o m m u n i t i e sa n g l ed i f f e r e n tl e s s o n sm e a s u r e s b a s e d o nt h a t ，ip u tf o r w o r da ni d e ao fb u i l dc h i n a sa n t i p o v e r t yl a w , a n dm a k e r e c o m m e n d a t i o n so ns i xa s p e c t so ft h el e g i s l a t i o n a tt h es a m et i m ei p u t f o r w a r ds o m ea n t i p o v e r t ym e a s u r e so fe c o n o m i cl e v e la n dl e g a la s p e c tb yt h e e c o n o m i cl a wp e r s p e c t i v e ，w h i c hi n c l u d e st h ei m p r o v e m e n to ft h er u r a l f i n a n c i a ls y s t e m ，c h a n g et h ew a yo fa g r i c u l t u r a ld e v e l o p m e n t ，e l i m i n a t et h e e d u c a t i o n a lp o v e r t y ，s t a b l et h ep r i c e so fa g r i c u l t u r a lp r o d u c t s ，i m p r o v et h e d i s t r i b u t i o ns y s t e m ，t a xr e v e n u el a ws y s t e ma n ds o c i a ls e c u r i t yo fu r b a na n d r u r a lr e s i d e n t s k e yw o r d s ：p o v e r t y , a n t i p o v e r t y ，e c o n o m i cl a w 目录 中文摘要工 英文摘要- 。i 工工 引言1 第一章贫困和反贫困的界定4 第一节贫困和反贫困的基本理论。4 第二节经济法反贫困的理论依据7 第二章经济法反贫困的现状及存在的问题1 0 第一节经济法反贫困的现状1 0 第二节经济法反贫困存在的问题1 l 第三章国外经济法反贫困经验及对我国的启示15 第一节国外经济法反贫困的措施15 第二节国外经济法反贫困的措施对我国反贫困的启示1 7 第四章经济法视野下的反贫困设想2 0 第一节反贫困法律体系的设计2 0 第二节反贫困措施的创新和完善21 结语2 8 参考文献。2 9 致谢3 2 经济法视野下的反贫困研究 引言 一、选题背景及意义 纵观人类发展的历史，贫困作为一种社会现象，从始至终都未淡出人类发展的史 册，成为困扰人类发展的痼疾，严重地阻碍了社会的进步。无论是发达国家还是发展 中国家都在积极致力于采取各种有效合理的对策来根除贫困，这是摆在世界面前的一 项长期、艰巨的任务，可谓是任重道远。经济学、尤其是发展经济学一直把贫困纳入 研究的重要课题，在历经长期的理论研究和实践检验基础上，对贫困的致因和产生的 规律有了更加精确的理解，这一切为也推动反贫困机制的实践创造了良好的条件。但 是有一个不可忽略的问题就是，世界是由不同国家或地区构成的，这也就决定了不同 国家和地区的政治、经济、法制水平发展的不均衡和彼此存在差异。伴随着社会发展， 贫困以一种崭新的面貌呈现在世人面前，对反贫困理论的完善和制定新的更有效的反 贫困措施提出了新的挑战。 贫困是制约我国经济社会可持续发展的极其严峻的问题。在与贫困作斗争实践 中，人们把大部分的注意力都放在了经济和行政手段，而漠视法律手段在反贫困中的 作用。针对这一现象，应倡导把法律手段作为反贫困的根本，经济手段作为实质，行 政手段作为前两种手段的一种必要的补充。运用法律手段扶贫可以弥补行政性扶贫的 不足。一些研究人员指出，法律所具备的维护社会安全的功能可以巩固反贫斗争取得 的成果，同时法律具有的稳定性能确保反贫困工作不会因外部局势的改变而停滞、不 能持续进行，确保其长期可持续性；将扶贫济困规定为一项重要法律义务和；陆会责任， 这也体现了法律正义的宗旨。回顾改革开放至今的反贫困历史，令人欣慰的是反贫困 斗争获得了显著的效果，但摆在我们面前的新的艰巨任务仍需要付诸努力才能完成。 相关数据表明，去年中国人均g d p 排名仅在i 0 0 位左右，还不到世界平均水平的5 0 。 按照人均一天1 美元的联合国标准，目前仍有1 5 亿贫困人口。可见，贫困问题的解 决是迫不及待的。 二、文献综述 关于贫困问题的制度性研究最早是由学者汤森德所阐明的。汤森德指出贫困产生 的原因不仅是因为资源存在短缺，还表现在分配上的不公平和可行能力的相对剥夺。 硕士学位论文 贫困问题是对于目前全世界最严峻的考验，早期经济学家和社会学家已将其作为一个 专门的课题纳入了的研究范围。我国有关贫困问题的研究始于上世纪8 0 年代末和9 0 年代初，有关贫困内涵的界定在国内文献屡屡可见。至今对我国现存的反贫困政策体 系是否相对完整，理论界始终存在着较大的争议。虽然学者们对这一问题存在较大争 议，但大多学者已经在这一政策体系的建立和完善方面基本达成了一致的意见，将依 靠市场经济和制度变革来根除贫困确定为最根本和最具成效的反贫困战略机制。 纵观全世界反贫困的实践，以往人们对贫困的致因更多的是从一些行政政策的角 度来予以观察总结，政府制定的一些反贫困对策也都是围绕行政手段，而忽视了经济 手段，这就导致了在反贫困的斗争中取得的效果甚微，不能彻底消除贫困问题。近年 来，学者们以多种形式对贫困和反贫困从多角度加以综合的分析探究，更多的把反贫 困纳入了经济学研究的范围，以经济手段来减少、减缓、消除贫困已成为当今反贫困 的重要方式。对于以经济手段反贫困可供参考的文献主要有如下： 孟庆瑜的反贫困法律问题研究，廖建求的农村反贫困机制构建的经济法思 考，田开友、阮丽娟的法经济学视野中的反贫困，赵发谦、蒲丹的我国反贫困 的经济法制度设计等等。 以上文献及参考资料从不同方面的和角度对反贫困问题加以了阐述和深入地研 究，从经济法的角度提出了对我国一些现行体制的完善。但是这些文献及参考资料本 身还存在着一些不足和缺陷，对于我国现行的贫困致因问题和反贫困对策分析的还不 够完善和透彻，不能提出全面的解决建议。 三、研究内容及个人创新 本文以经济法为视角，介绍了贫困和反贫困的基本概念及具有代表性的学说，提 出了经济法反贫困的理论依据，剖析我国经济法在反贫困中存在的问题和不足，找出 致贫的深层次原因，以期在经济法的视野下探究消除贫困的法律对策。对上述问题进 行比较详细的探讨，加深对我国现阶段贫困问题的理解，提高对我国贫困的现状和未 来发展的认识，有助于政府制定合理、有效的反贫困措施。同时借鉴国外一些国家反 贫困的优秀的做法和经验，在收集、整理的资料的基础上，结合中国现阶段贫困的具 体情况，运用规范研究的方法分析中国现阶段贫困的现状、特征与原因，揪出问题的 症结，并相应的提出有益的解决方法。 本文的创新之处是，基于我国政府一直致力于反贫困实践中，但是至今未出台一 经济法视野下的反贫困研究 部有效的法律加以保障。本文以此为出发点，从扶贫对象、主体、措施、原则、提高 贫困线及违反反贫困法的法律责任的角度提出了构建符合我国国情的科学的反贫困 立法的建议，以期对我国反贫困实践加以法律保障。基于贫困在某种程度上表现为教 育贫困，是一种可行能力的缺失，因此从以下几个方面提出了构建消除教育贫困的经 济法制度，主要包括将受教育权确定为经济法所保障的经济权利，完善配置公共教育 资源的经济法制度及完善教育市场的经济法制度。与此同时，考虑到我国现行农村金 融制度的不完善以及存在一些不合理的经济制度，以经济法为视角提出了一些有关反 贫困的措施，包括农村的金融制度的完善，农业发展方式的转变，稳定农产品价格， 完善分配制度、税收法律制度及城乡居民的社会保障。 硕士学位论文 贫困的概述 第一章贫困和反贫困的界定 第一节贫困和反贫困的基本理论 ( 一) 贫困的释义 谈到贫困，时至今日也尚无一个令人满意的定义。因为贫困的概念具有历史性和 地域性，所以就导致了不同社会经济背景下对贫困涵义的不同认识，这也决定了不同 历史时期下其具有特定的内涵及范畴。工业革命前的社会生产力水平低，人们的生活 普遍贫穷。工业革命后，生产力水平得到了极大的提升，人类以一种前所未有的超然 状态呈现在自然面前。此外，市场经济的存在必然导致优胜劣汰，这时人们切实地体 会到了贫困的存在，开始对把更多的注意力投入在贫困现象上。即使在科学技术不断 进步和信息革命不断发展的今天，贫困这一社会现象仍未淡出历史舞台，相反，贫困 现象正以另一种姿态呈现在世人面前。这使反贫困斗争中反贫困机制的完善面临着新 的挑战。贫困以不同形式、不同程度的植根于世界各个角落，世界各国都致力于积极 的反贫困作斗争之中。贫困作为历史性的世界难题，其涵义本身并不是晦涩难懂的。 但谈到何为贫困，却存在不同的见解，众说纷纭。1 9 9 8 年诺贝尔经济学奖获得者阿玛 蒂亚森认为，贫困的实质是能力的匮乏，而这种能力的匮乏就导致了丧失发展和致 富的机会，相反，如果具备了这种能力的话就可能不会存在贫困了。贫困意味着贫困 人口缺少获得和享有正常生活的能力，即贫困的真正内涵是被剥夺和丧失了获得收入 的能力和机会，包括收入、疾病、缺乏人力资本和社会保险制度缺乏等其他因素。 ( 二) 有关贫困的学说 综观贫困研究的历史，学术界对于贫困内涵的理解经历了一个逐步深化的动态发 展过程。目前，学术界对致贫的原因进行了深入地研究，现己形成了一些代表性的观 点，主要有以下几种： “收入贫困说”，这一学说是由英国学者西勃海姆朗特里提出的。这也是早期 人们关于贫困的最初理解。他指出：“如果一个家庭总的收入不足以维持生活所需的 4 经济法视野下的反贫困研究 必备物品，那么，这个家庭就基本上陷入了贫困状态”。直到今天，基于收入的标准 仍是许多国家和地区判断谁是穷人的主流观念，经济意义上的收入贫困也因此成为世 界界定贫困的标准。 “能力贫困说”，是用能力来定义贫困，这一概念最早出自于世界银行：有关上个 世纪9 0 年代的一篇发展报告。该篇报告是以贫困问题为主题，将贫困定义为“缺少 达到最低生活水准的能力”。能力贫困说打破了以往的将贫困等同于收入低下的狭隘 界限，使我们认识到解决贫困和失业的根本之道是提高个人的能力，而不是单纯的物 质或失业金救济，拓宽了对贫困研究和理解的新视野。但是，“能力贫困说”仅强调 主观能力，却忽视了客观机会。 “权利贫困说”，这一观点是由“排斥剥夺说”演进而来的。上世纪7 0 年代，英 国著名学者汤森在对发达国家出现的“新贫困”研究中发现，“贫困是一个被侵占、 被剥夺的过程。在该过程中，人们渐渐地、浑然不觉地被排斥在社会生活主流之外。” 贫困的权利说受到了国际组织和大多研究者的认同。 “人类贫困说”，这一学说是联合国开发计划署在上世纪9 0 年代提出的，该学说 指出贫困是“除了缺乏必要的物质财富，贫困也意味着人类无法得到对人类发展至关 重要的机会和选择：一个长期、健康、具有创造性的生活，实现体面、有尊严的生活 标准，得到他人的尊重以及获得生活中所必须的物品。” 这种学说比前几种贫困认定 的内涵更丰富和更全面，更能够较全面地反映贫困群体的经济水准和生存状况。贫困 作为摆在人类面前的共同问题，是一个囊括经济、政治和法律等诸多方面的复杂问题。 ( 三) 贫困线 贫困线又称贫困标准，是指一个国家为救助其社会成员收入难以维持家庭基 本生活需要而制定的一定的救济标准或界限。贫困线可以精确测算不同社会成员 的贫困发生率和界定贫困人口，使那些真正需要帮助的贫困人群更好的获得政府和相 关机构提供的援助；评价政府所采取的政策对贫困的影响、扶贫的效果和作用；找出 贫困的成因，归纳出贫困的类型，以便政府能够制定有针对性的反贫困的政策；通过 对贫困各要素的分析、衡量，为反贫困的道路开辟蹊径。作为衡量贫困的起点，贫困 。王朝阳马点思卞义忿困理论的创新与发展 j 当代经济研究20 0 8 ( 2 ) ，第2 页 马尔萨斯、朱涣等译人口原理 m 北京：商务印书馆19 9 2 ，第6 - 17 页 印 阿马蒂亚森贫困与饥荒一论权利与剥夺 m 北京：商务印书馆2 0 0 4 ，第1 4 15 页 联合国开发计划署199 8 年人类发展报告 r 中国财政经济出版社19 9 9 年，第2 2 页 硕士学位论文 线受到各国的社会经济发展水平制约，在不同国家以及同一国家的不同时期其贫困线 也是不一样的。贫困线的确定是繁琐的，但如果能够以科学方法对其加以准确地制定， 那么就能从整体上客观、全面地真实反映一个国家或地区的贫困状况，为加深对贫困 的研究以及制定反贫困对策和措施等打下结实的基础。 二、反贫困的概述 ( 一) 反贫困的内涵 反贫困是人类得以发展和社会得以进步的一项重要使命。人类一直致力于反贫困 的实践之中，而反贫困作为一个学术概念最早是由冈纳缪尔达尔于2 0 世纪6 0 年代 在世界贫困的挑战一世界反贫困大纲中提出的。反贫困不仅是一个具有政策实 践与制度安排双重涵义的治理概念，在某种程度上说也是与社会发展的终极目标相契 合的，即与人的全面发展相关的一个目的性概念，从其自身而言，至少包含以下内涵： 首先，从政策、规范化的角度来看，发展经济、确保贫困人口的基本生活需求、 让贫困人口得以生存下去，这是反贫困最基本的底线。 其次，在制度安排和供给上，应落实社会权利，矫正对贫困人口的社会排斥和歧 视，确保其就业、居住和受教育等应有的权利，保障社会公正、缩小贫富差距、使收 入分配趋向公平，减少贫困人口遭遇的社会剥夺性和避免社会排斥现象，促进社会和 谐、经济的持续性发展。 再次，确立消除贫困的终极目标。人类的反贫困斗争历史实践表明，如果人类为 了达到实现消除贫困的目标，必须做到满足人类的基本需求和提高人类的生活质量， 在这一层面上，我们应将反贫困视为保障所有人正常生存的一种补救措施。从本质上 说，应该确立一项重要的价值原则，即以发展这一崇高的目标为准则，使人类共创共 享社会的发展成果，最终实现消除贫困。 ( 二) 反贫困理论的演进和发展 从时间顺序上，在历史上产生过较大影响且具有典型代表性的反贫困理论主要有 以下几种。马尔萨斯“抑制人口增长”的反贫困理论，这是最早的对社会中发生的贫 困现象进行关注和猛烈抨击的是空想社会主义者；“马克思主义的反贫困理论”，马克 思作为科学社会主义的奠基者和马克思主义的创始人，自1 9 世纪中叶开始就对工业 瑞典冈纳缪尔达尔著世界贫困的挑战一世界反贫困大纲rm 北京：北京经济学院 出版社19 9 1 ，第6 7 页 经济法视野下的反贫困研究 革命后资本主义社会出现的贫困问题加以了透彻地分析。最早从制度层次上对资本主 义制度下的致贫的原因以及反贫困的道路等一系列理论问题加以科学系统的分析，为 世界的反贫困理论研究做出了突出的贡献，并具有极其重要的地位；除此之外还有“收 入再分配”反贫困理论，收入再分配理论的核心在于通过国民收入的再分配，保障社 会财富在不同群体里和地区之间达到合理地适当转移；美国著名发展经济学家赫希曼 在不发达国家中的投资政策与“二元性”一文中提出的“涓滴效应”反贫困理论， 该理论的核心思想是在经济发展的进程中并不直接对贫困群体和地区予以优待，而是 通过优先发展起来的群体和地区以消费、促进就业等形式惠及其它贫困阶层和地区， 带动其经济发展，摆脱贫困。这一理论在二战之后的相当长一段时期内，在指导广大 发展中国家的反贫困实践中居于主导的地位。 第二节经济法反贫困的理论依据 经济法是国家为保障社会整体经济利益，实现经济协调发展而规制经济运行行为 的法律规范的总称。经济法的调整范围渗透到经济关系的各个方面。经济法作为平衡 协调之法，在市场经济条件下，经济法可以促进社会公共利益，矫正市场，进而对社 会经济加以干预和规制。经济法与和谐社会具有内在统一性，经济法可以在宏观调控 法、市场规制法和社会保障法等方面，发挥其他法律无法或难以实现的作用。基于贫 困主要以经济危机的形式呈现，而其形成机理和反贫困原理与经济法的理论在某种层 面上是一脉相承的，这就决定了经济法在反贫困工作中可以为其提供有效的法律保 障。经济法追求实质公平和社会整体利益，而反贫困所体现的公平观正是对这种公平 的阐释，是经济法的社会本位思想的体现。 一、经济法有效抑制政府失灵和市场失灵 市场失灵的表现特征主要包括经济外在性、公共物品供给不足、信息不对称及垄 断等方面。贫困是经济外在的表现。竞争是市场经济中的动力机制，竞争中人们在获 得利益最大化动机的驱使下，通过正当或不正当的手段去获得更多的产品、资源。然 而资源是恒定的，这就导致资源流向不均，造成了部分人陷入贫困状态。久而久之， 贫困差距不断拉大，直接降低了消费水平，缩小了市场，制约了生产中对社会资源的 利用，使其不能实现最大效用。这即为贫困是经济外在性的结果。公共物品的供给不 足是造成贫困的原因。公共物品是具有非排他性和非竞争性、不能依靠市场力量实现 硕士学位论文 有效配置的产品，这就决定了社会成员对公共物品的必备性。然而公共物品生产的滞 后、经济发展不能满足社会成员需要，这样就导致贫困群体无力购买或者缺乏购买渠 道，长时间就会造成贫困问题在贫困群体中根深蒂固。良好的信息机制是资源得以有 效配置的前提，然而贫困者不论是作为生产者还是消费者对产品信息的了解都存在严 重的匮乏，造成了贫困者失去了公平交易的机会和地位，交易中不可避免的有所损失。 为了避免贫困所造成的经济危机，政府有必要动用一些经济性权力合理地干预市场的 失灵。 政府也会失灵。在应对市场失灵的问题时，政府失灵表现在政府能发挥其重要的 作用，然而其发挥作用的空间是有限的。“这是因为政府同样会有缺陷，会犯错误， 也常常会不顾公共利益而追求其官僚集团自身的私利。”反贫困的实践中，表现在政 府的反贫困行为往往超过合理的范围，这就导致对经济造成不必要或过度干预，同时 政府反贫困的经济行为往往具有强制性，倾向于直接的、行政命令等手段，最直接的 后果就是造成了对经济的不合理干预或达不到预期的目标；政府机构及其官员打着追 求公共利益的旗号，力求实现自身组织目标或追求自身利益，导致政府干预贫困的行 为难以代表广大贫困群体的根本利益。 综上所述，在这样一个以自由主义经济理论为基础的近代法律体系的时代，以确 保国家对贫困等经济问题进行干预的权力作为自己的使命，与此同时还肩负着规范国 家干预贫困等经济行为的职能，这样的法律部门就是以授权和控制政府干预经济行为 并重为特性的经济法。 二、经济法促进再分配功能和分配正义 贫困产生的主要原因是社会利益的分配不均和分配不正义。收入分配的不公表现 在收入的两极分化和流动性僵化。假如收入增长带来的成果不能得到公平的分配，那 么就会造成更多的贫困。因此，在解决贫困问题时杜绝分配不公问题是根本，将其与 反贫困加以联系是关键。经济法作为规范国家经济调节之法，具有保障国家调节的再 分配功能，能更好地处理社会利益分配的关系。社会关系的本质就是人们的利益，而 法律的调整对象是社会关系，在某种程度上说法律就是一种利益资源的分配书。经济 法具有的分配功能和再分配功能使其能够在初次分配中发挥其具有的导向、预防作 用，限制市场分配和自由；在再分配中，发挥了调节经济的作用，协调了效率与公平 杨伯华西方经济学 m 成都：西南财经政法大学出版社2 0 0 0 ，第15 页 8 经济法视野下的反贫困研究 两者的关系，保持了两者的平衡。 经济法对利益资源所作的再分配，是建立在市场调节和民商法所作的初次分配基 础上的，克服了民商法的局限性，是以社会本位精神所进行的一种分配。其价值取向 表现为承认和充分维护个体正当的效率和公平的同时，又保证了社会公众和总体的效 率和公平，实现真正的和更高层次的社会公平正义。 三、反贫困实践需要法律加以保障 ( 一) 经济法为反贫困的长期斗争提供保障 在中国，政府一直致力于反贫困的斗争中，极大地缓解了贫困现象。但是，要想 彻底根除贫困现象，仍需要长期不懈的努力。如何对反贫困成果加以巩固，推进反贫 困实践的开展，这是政策问题，亦是法律问题。这是因为法律践履着的重要的安全功 能能够巩固反贫困斗争而取得的成果。“法律对于权利来讲是一种稳定器，而对于失 控的权力来讲则是一种抑制器。”将反贫困工作加以法律规制可以使反贫困工作不会 因情势变更而不能顺利进行。当然这里并不否认法律必须服从与时俱进的客观规律。 ( 二) 反贫困斗争的实践需要法律机制加以保障 反贫困过程凸现了许多在没有法律制度予以支撑条件下，仅靠道德和政策不能解 决的问题。主要包括以下几个方面： 首先，从扶贫资金的来源角度看，表现在来源不稳定，且存在投入力度不足。其 次是资金漏出率较高导致了资金不能得到充分的利用。再次，存在对扶贫资金的私自 乱用，甚至是贪污、侵吞。最后，由于缺乏有力的监管机制造成资金管理的不到位。 此外，还存在扶贫主体单一、扶贫工作责任制的落实不到位、责任约束弱化等一 系列问题。综上所述，可以得出，法律虽然并不是万能的，但如果没有法律机制对反 贫困工作加以保障是万万不行的。因此，把法律机制引入反贫困工作中去，是在总结 我国多年扶贫工作经验和教训的基础上，把反贫困工作进一步推向深入的必然之举， 而并不是法学家的“一厢情愿”或纯粹的理论推导。 美 e 博登海默著：邓正来译法理学、法律哲学与法律方法 m 中国政法大学出版社2 0 0 1 年版，第2 93 页。 硕士学位论文 第二章经济法反贫困的现状及存在的问题 第一节经济法反贫困的现状 纵观我国改革开放的历程，为解决农村的贫困问题，保障贫困人口的生存和发展， 推行了一系列的经济政策，其中制度性的政策主要包括实行以家庭承包经营为基础、 统分结合的双层经营制度，以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制 度，以劳动所得为主和按生产要素分配相结合的分配制等等；同时还推出了社会保障 政策，针对不同贫困群体有选择的加以实施。实践表明以上政策不仅符合我国国情， 与农村生产力发展水平也相适应，同时也是推动建设社会主义新农村和实现农业现代 化的有效措施。目前，依靠经济增长来推进我国大规模的减贫仍是行之有效的对策， 特别是对于农业和农村经济的持续增长，人力和物质资本的持续积累以及有针对性的 开发式扶贫投资对减贫也起到了补充作用。目前，反贫困已被提高到国家战略的高度， 反贫困战略实施的空间也得到空前的拓展，据官方数据统计，我国的农村贫困人口在 近三十前总共减少了2 3 5 亿，平均每年下降0 0 9 3 个百分点。 在经济立法方面，改革开放这3 0 年，我国农村法制不断完善，目前已经初步形 成了以农业法、农村土地承包法和农民专业合作社法为核心的法制体系， 成为支撑农村经济社会发展的基本条件。其中，农村土地承包法明确规定了国家 实行农村土地承包经营制度。2 0 0 6 年起全面免征农业税，政策取向从净税收转变为净 补贴；2 0 0 7 年国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知( 国发( 2 0 0 7 1 9 号) 是中国农村反贫困政策发展的一个新里程碑；2 0 0 8 年财政部与民政部联合发布 关于进一步提高城乡低保补助水平妥善安排当前困难群众基本生活的通知进一步 提高了低保补助水平；2 0 0 9 年实行11 9 6 元的新扶贫标准。这一系列政策的出台实施 为我国实施全面、综合性反贫困战略提法律支持。我国先后出台了劳动法、反垄 断法和社会保险法等法律。劳动法的出台顺应了时代的形式，为广大劳动 者的基本权利提供了法律的保障，促进了劳动力的合理流向，保障了经济发展的可持 续性。2 0 0 8 年我国出台了反垄断法，反垄断法的实施有效的防止了市场上垄断现 象的出现，同时对合法产生的垄断企业加以监督，防止它们滥用市场优势地位。为经 济的更好发展提供了广阔的平台，促进了反贫困工程的顺利实施。新出台的社会保 经济法视野下的反贫困研究 险法涵盖了养老、医疗、生育、失业、工伤五大险种方面的内容，作为一部保障和 改善民生的法律，社会保险法在保障人民基本权利和促进反贫困方面都起到了不 可估量的作用。 第二节经济法反贫困存在的问题 农村金融体制不健全 改革开放以来，农村金融业取得了巨大成就，为农村的经济发展和社会进步提供 了支持，但是从目前来看，在市场经济运行中，其还存在着一些不足，主要表现为， 即由“吸管效应造成的农村资金大量流出，由“收缩效应”造成的农村融资的大幅 缩减以及由“补缺效应”造成的非正式金融空间巨大。首先是我国四大国有商业银 行在向股份制银行转轨的过程中大规模从农村退出，信贷业务也逐步向大中城市倾 斜，且大都将资金转移到了城市，致使农村资金严重匮乏。其次，由于存在贷款困难 这一现象，致使农户和农村中小企业的农业贷款日趋萎缩，造成了农业融资比重的大 幅下降，同时也使绝对额有所下降，严重阻碍了农村经济的发展。农村金融政策改革 不到位也导致了很难真正发挥政策性金融功能，大大缩减了农村金融制度的反贫困作 用。再次，对小额贷款的重视程度不够。从目前来看，尚未形成发展的规模效应，且 贷款成本过高，造成了预期的投资不能获利。目前我国的小额贷款在种类和期限上的 灵活性并不大。而这一切都导致了小额贷款在扶贫过程中很难发挥作用。 二、分配制度不合理 相关的制度设计不够合理，致使扶贫工作难以持续进行。虽然政府始终致力于大 规模的扶贫开发的投入，但减贫的效果并不显著，不合理的经济制度的存在在某种程 度上大大地抵消减贫的效果。主要表现在分配制度不合理导致收入差距不断拉大，加 剧了贫困。社会产品分配权，是指以一定的法律原则、制度和方法为准则，将可供分 配的社会产品加以划分和分配给国家、集体、企业和个人等特定主体的一种权利。从 目前的实际状况出发，我们不仅要对社会财富的总量的在原来基础上增加予以重视， 同时还应对分配不均和两极分化这一现象加以关注，只有这样才能避免社会产品在分 配中产生冲突，对国家的政治决策和经济增长产生不良影响。不同的经济体制和不同 张湘涛中国农村改革研究 m 湖南人民出版社2 0 0 5 ，第5 9 页 硕士学位论文 法治条件下，社会产品在广大社会群体之间最终分配结果是不同的，这是由不同主体 所享有的分配权在性质、内容和行使规则等方面存在显著的不同所决定的。社会产品 分配权的不均衡主要表现在权利结构配置不均衡和权利行使不均衡这两个方面。前者 主要表现为：国家作为分配权享有的唯一主体垄断了社会产品分配权，这最直接的后 果就是国家成为社会财富最大的占有者和支配者。而后者则主要表现为，国家在行使 分配权时往往带有较强的主观性和专断性。这表现为国家、尤其是政府能够跳出法律 的圈子对收费、税率和财政资金等加以控制，在这种境况下就严重地脱离合理性和规 范性。 三、城乡二元结构制度不均衡 城乡二元结构这种经济结构是随着城市的产生而逐渐形成的，这种经济结构是 用以说明发展中国家的城乡之间的对立及其运动过程中所出现的分化。我国作为世界 上最大的发展中国家，是一个典型的城乡分治的二元经济结构国家，这就决定了我国 城乡在许多方面存在差异，最突出地表现为城乡在所有制以及教育、交换、医疗、劳 动等方面存在的制度差异。这也导致了农村整体性的贫困。主要表现在以下几个方面： 首先，城乡身份制度的失衡导致市场经济主体资格不平等。独立和平等是作为市 场主体的经济主体自由参与市场经济生活的先决因素，然而城乡有别的户籍制度造成 了城乡居民主体地位的不平等。这种不平等主要表现在，劳动权益和人身安全保障方 面城市群体相对于农民群体来说，能够享受更好的待遇。城乡失衡不可避免的造成社 会资源流向的倾斜，而这种倾斜也在某种程度上造成了待遇的不平等。 其次，城乡土地制度的失衡使农村人口丧失了享有国土资源的权利。拥有一定的 财产和对其合法的处分权，是作为经济参与者的市场主体参与市场交易和竞争及承担 相对应的法律后果的物质基础和权利保障。从法律层面上来讲，是指由相关法律所确 认的市场主体与财产客体之间的明确、具体和平等的财产权利义务关系。我国的社会 性质是社会主义国家，这决定了我国全部重要的国土资源的归属主体是国家和集体。 而在国土资源的开发、利用等方面的权利义务的分配不均衡，致使农村人口不能更好 的享受这一权利，陷入不利境地。 再次，城乡教育制度供给的不均衡使农村人口不能更好的享受优质的教育资源。 这集中表现在义务教育阶段，虽然我国已经实行了九年义务教育，保证了大量贫困家 庭的孩子能够获得教育，但是优质的教育资源是有限的，大多都集中在大中城市而在 经济法视野下的反贫困研究 农村却很匮乏。这就导致了这样一种现象，即农村的孩子想得到优质教育，就要缴纳 额外的费用，诸如学校征收的借读费以及高考录取不平等也说明中国的教育制度供给 不均衡。这无形之中对农民的创造能力、参与经济活动的能力等造形成了阻碍，加剧 了贫困程度。 四、社会保障制度的供给不足 市场经济竞争本质要求，公司企业这一市场主体在市场经济活动中必须兼顾效率 和营利。在经济转型的过程中，为了提高生产力水平，进行了一系列的改革，主要有 我国对国有企业加以改造、对国民产业进行升级，这造成的最直接的后果就是资本取 代了劳动，企业对劳动力的容纳减小。而上述的状况必然会造成一些职工因国有企业 的减员增效而不再具备胜任工作的能力，或者就职的企业在市场竞争中被淘汰等一系 列原因失去工作而沦为贫困者。这是市场机制作用下每一个社会成员所必须承担的后 果，亦是市场分配制度激励作用的体现。但这种代价则应由相应的法律制度二产以救济， 从我国目前的情况来看，还没有一个完善的社会保障制度，贫困者的权利保障机制迟 迟没有建立。其中暴露在农村方面的问题表现为，农村低保制度至今没有全面建立， 对贫困群体的基本生活救助面不广、范围狭窄，尚未实现“应保尽保”。同时还要解 决有关保障资金的诸多难题，在养老保险资金筹集方面，个人作为缴费的主体，而国 家和集体只是承担补充的角色，这就导致了资金不足，不能切实保障贫困群体的基本 生活。城市的的低保制度的问题表现在，我国在经济转型的过程中，出现了+ 大量的失 业人口，而却未能提供相应社会保障制度，这就造成了一部分下岗职工陷入了贫困状 况。因此，只有满足了人类的最基本的生存和发展才能保障贫困者的基本权利，所以 应从这角度出发为贫困者设计应