《国家公务员制度讲座》教案.doc

书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。国家公务员制度讲座教案绪论 公务员制度是现代政府人事管理的基本制度和发展方向本章概要：国家公务员制度是现代政府管理体制中的有机组成部分。因此，在了解各国公务员制度之前，有必要对现代政府系统的宏观结构及其内在关系作一简要分析。现代政府系统包括两大组成部分，即机构子系统和人员子系统。公务员制度就是人员子系统的管理制度，它同现代政府的科学管理有密切的关系，在现代政府系统中具有重要的地位和作用。国家公务员制度是适应现代政府职能的发展和政府管理方式的变化以及实现政府人事管理科学化的需要，不断健全和完善公务员制度是当代社会的共同发展趋势。重点问题：1、现代政府的概念 2、现代政府对人事管理的要求 3、公务员制度 4、公务员制度在现代政府系统中的作用关键术语： 公务员 现代政府复习思考题： 1、现代政府系统 2、公务员制度在现代政府系统中的作用第一节 现代政府系统一、现代政府所谓现代政府，从时间上讲就是指二战以后的各国政府，而且主要是指各工业化国家的政府。它的基本特征就是适应各国现代化发展的需要，运用现代管理手段依法对国家行政事务实施科学管理。其主要特征是:1、政府职能的变化和强化现代政府的管理职能随着社会经济的迅速发展不断得到强化，政府机构和管理人员不断增加。在现代西方国家，战后经济和科技得到迅速发展，经济和社会问题也越来越复杂和严重，必须通过强化政府的经济管理职能和社会管理职能来缓和矛盾，寻求解决办法。政府职能过去主要是政治统治职能，现在则越来越以对经济、教育、科技、文化和社会事务的宏观管理为主;政府职能的性质，除了过去的统治性、防御性外，其管理性、服务性不断加强。例如，战后日本为加强经济职能而增设了经济计划厅、国土厅、冲绳开发厅等;西方各国也增设了科学技术委员会、职业培训部、劳工部、社会保障部、环境保护部等部门。这些都是政府管理职能扩展和强化的表现。随着机构的增加，政府管理人员也迅速增加。例如，英国1901年有常任文官116万人，1955年增至63.56万人，1968年达76万人;法国50年代公务员的人数是110万人左右，1978年增至200万人;美国1790年联邦政府成立时仅有官员300多人，1900年增加到30万人，到1980年各类公务员巴达1597万人。2、实行现代民主制虽然民主制度有阶级性质和具体实现形式上的差异，但在现代各国，无论是社会主义国家还是资本主义国家，都实行现代民主制，这是现代政府的主要特征之一。现代民主制主要表现为:政府首脑由民主选举产生，对选民或民意代表机构负责:实行任期制和多数原则;选民有权对政府进行监督并可通过一定程序罢免政府首脑和官员:鼓励公民参政议政;政府及其官员必须在宪法和法律的范围内活动等。这些都是现代民主制的基本内容。3、实行依法治政现代政府以宪法为最高法律依据，以各种专门法如行政法、政府组织法、各类行政管理法规等为行为准则，依法产生、依法管理、依法执行公务、依法接受监督，一切都严格依照法律程序进行，任何违法行为都要依法受到追究和惩处。与传统政府相比，现代政府越来越受到法律的约束，政府行为越来越被纳入法制化的轨道，人治政治基本退出了历史舞台。4、实行科学化管理将现代科技成果应用于政府管理实践，是现代政府的又一主要特征。例如，应用系统论、信息论、控制论的原理与方法和计算机技术、网络技术的广泛应用，使现代行政管理方法和手段更加科学化、现代化，使行政机构设置更加合理化，使行政管理机制更加灵活高效，并且能够更加充分地调动行政工作人员的积极性、主动性和创造性等，都是现代政府管理科学化的基本体现。二、现代政府系统我们通常所使用的政府这一概念，主要有三种含义:一是指中央行政机关的核心部分，即内阁，如政府危机、政府改组、政府更替等，这是特定意义上的政府概念;二是指一个国家的中央和地方各级行政机关，如我国所说的人民政府，这是狭义上的政府概念;三是泛指国家政权机关，包括立法机关、行政机关、司法机关和其他公共管理机关，这是广义上的政府概念。所谓政府系统，就是指一个国家立法机关、行政机关、司法机关、其他公共管理机关及其所有工作人员的总和。现代政府系统是一个开放的动态系统。对于一个国家整个的政治系统和社会系统而言，政府系统是一个于系统，同时它又有自己的子系统。任何政府系统都是由机构于系统和人员子系统两大部分组成。1、现代政府系统的机构子系统机构子系统是现代政府的骨架或物质外壳，它按照一定的整合方式构成一个有机整体，形成政府系统的基本框架，即我们通常所说的政治体制。机构子系统的共同特征是:在横向上分为很多的部门，在纵向上分为很多的层级，各部门、各层级纵横交错，形成一个完整的统一体，共同为实现政府的职能而服务。以我国为例，从宏观上看，在横向上有政府的各部(厅)、委、办、局等职能部门，在纵向上有中央政府和各级地方政府;从微观上看，各级政府的职能部门内部在横向上又都由若干司、处、科等职能机构组成，在纵向上又分为司、处、科、股等层级，从而构成一个完整的政府网络。尽管各个国家政府机构子系统的具体构成各不相同，但基本原理是一样的。机构子系统的具体结构取决于特定的政府体制。现代国家的政府体制主要有四种:总统制，如美国、法国、俄罗斯:内阁制，如英国、日本、加拿大;委员会制，如瑞士:人民代表制，如前苏联、中国。在不同的政府体制下，机构子系统的设置是不一样的。2、现代政府系统的人员子系统所谓人员子系统，就是指各级政府机关中工作人员的总和。如果把机构子系统比作政府的骨架，那么人员子系统就是政府的血肉。人的因素是政府系统中能动的、积极的因素，所以人员子系统在现代政府系统中起着根本性、决定性的作用。人员子系统与机构子系统是相互制约、相互影响的关系。一方面，机构子系统制约、影响着人员子系统:机构的设置决定着职位的多少和级别的高低，从而决定着人员的多少。一方面，人员的多少与素质的高低，决定着机构运转的效率:人员过多，就会造成机构臃肿，权贵不清，效率低下;人员过少，工作负担过重，则会使机构功能不能完全发挥;人员素质底，就无法胜任机构运转的需要:用人不当，则会造成人才的浪费或工作力不从心。但比较而言，人员子系统的作用更具有关键性、决定性。人员子系统在现代政府管理中的功能主要体现在:(1)稳定政治，巩固政权。(2)推行政务，治理国家。(3)组织民众，管理社会。治国安邦，关键在于选好人，用好人。所谓打江山易，守江山难，关键因素还在于人。第二节 现代政府对人事管理的要求一、适应现代政府职能发展的要求在近代及其以前，大多数国家的行政与政治功能几乎完全合一，政府的政治性极为突出，其职能主要是实行政治统治，其他职能相对微弱。在现代社会，除政治统治职能外，政府的经济职能，教育、文化、科技职能利其他社会职能，即管理性和服务性职能相对上升;实施这些职能的手段和方式，也不再象过去那样单靠行政命令的方式，而是越来越多的采取立法、执法、司法、监督、检察和经济管理等手段，并将其与行政手段相结合。与政府职能的这一变化相适应，现代政府对政府工作人员的素质和管理的要求也相应发生了变化，具体体现在:1、随着政府职能的扩展，政府机构不断增加，对政府工作人员专长和素质的要求越来越高。政府工作人员必须成为其职权范围内的专家和内行。2、随着政府职能性质的变化，其管理性、服务性职能不断加强，因而对政府工作人员的需求也发生了变化，要求工作人员必须具有相关的管理知识和管理才能，增强服务意识。3、随着政府职能发挥方式的变化，即由过去主观随意施政到现在依法行政，要求政府工作人员必须增强法律意识，转变工作方式，提高业务素质。二、适应现代政府管理方式的要求随着社会经济的迅速发展，现代政府管理的范围日益扩大，管理的内容日益复杂，管理的方式也日趋现代化。那种单纯定性的、经验的、传统的旧管理方式越来越暴露出其盲目性和低效率，不能适应现代政府管理的需要，旧的管理方式逐渐被民主化、法制化、科学化、现代化和社会化的新管理方式所代替。1、所谓政府管理方式的民主化，就是要求政府采取宏观管好、微观放活、综合协调、行业自主的管理方式，通过立法规范行为界限、工作目标、质量指标、成果数额，运用指导、协调、激励、资助、处罚、取缔等方式，让社会各行业在法律规定的范围内自己处理自己的事务，自行发展，政府并不直接干预部门的具体工作。2、所谓政府管理方式的法制化，就是政府机构的设置、政府工作人员的任用和管理、政府工作的程序、政府工作人员的行政行为都须由有关法律加以规范，并由专门部门检察、监督，如有违反，要依法追究惩处。3、所谓政府管理方式的科学化，就是要实行一系列的科学管理原则，包括适度分权原则、精简原则、管理幅度适当原则、审批简便原则、完整统一原则、指挥统一原则、权责分明统一原则、协调合作原则等，并实行科学决策，采用科学管理手段。实行科学决策，要求政府获得信息要迅速准确，并由有关专家协助分析信息、拟订方案、分析方案;采用科学管理手段，就是采用先进的办公设备，如电子计算机、闭路电视、文件微缩、传真技术等，实现办公室自动化。4、所谓政府管理方式的现代化，就是把运筹学、系统工程等新学科、新技术引入政府管理工作，使行政管理系统及其运行与现代科技同步发展。5、所谓政府管理方式的社会化，就是要求政府放下官架子，把自己看作社会的一个部分，将自己的整个后勤事务交由社会来管理，同时还要求将一部分行政职能交由社会组织来承担，或政府与社会组织共同实施管理。政府管理方式的这五 化，是当今世界各国政府管理的共同发展趋势。为此，建立现代国家公务员制度，造就一支能适应现代政府管理需要的稳定的政府工作人员队伍，保证并且不断提高政府工作人员素质，逐步成为世界各国政府管理的最佳选择。第三节 公务员制度及其在现代政府系统中的作用一、公务员制度所谓公务员制度，就是通过制定法律和规章，对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员，依法进行科学管理的制度。公务员一词在英语中称为civil service(复数)或civil servant(单数)，即文职人员的意思。这一术语最早出现于 1854年英国财政部官员斯坦福诺斯科特和查理斯屈威廉所撰写的英国人事改革报告关于重组英国文官的报告材料中。后来，中文将其译为文官其实是指civilsewice中的上层分子，即真正的官，并未包括中下层职员，因此该译名不确切的。但因沿用已久，约定成俗，所以当我们今天在谈及英国、美国等国的公务员制度时，有时仍称之为文官制度。法语中公务员叫做fonctionaire，即公务人员的意思，比较接近公务员的本意。日本过去也将公务员称为文官，汉语的译名最初大概就来自日语。二战后，日本己改称公务员。在社会主义各国，过去大多使用干部一词来指称政府工作人员。但干部的概念太泛，行政机关工作人员只是其中的一小部分。我国从1987年10月党的十三大决定建立公务员制度:1993年8月颁布国家公务员暂行条例，正式开始建立公务员制度。在我国，公务员是指国家各级政府机构中除工勤人员以外的所有工作人员。在当今实行公务员制度的世界各国，由于各国政府人员子系统的结构不一样，因此其赋予公务员概念的内涵和外延也有所不同。大致说来，各国对公务员范围的划分，主要有三种类型:一是小范围划分法，即公务员的小概念。指的是政府系统中除选举产生和政治任命的官员以外的所有工作人员，如英国和原英属殖民地的大部分国家，象印度、马来西亚、澳大利亚、新西兰、阿尔及利亚、南非等。在英国，文官实际上是指常任文官，即政府系统申常务次官以下的所有通过竞争考试录用的工作人员。二是中范围划分法，即公务员的中概念。指的是政府行政机关中的所有工作人员，上至内阁首脑、部长，下至普通工作人员和工勤人员，如美国、德国、加拿大、菲律宾、泰国、南朝鲜等。在美国，文官包括所有非选举产生的行政系统工作人员。但在实际管理中，又将文官分为两大类，一是政治任命产生的高级文官，二是竞争考试产生的职业文官。其职业文官的范围大体相当于英国的常任文官。在德国，公务员包括政府系统中所有经选举、任命或竞争考试产生的工作人员，从总理直到普通职员。但在实际管理申，德国也将公务员分为两大类，一是特别职位公务员，如总理、部长、国务员等，不适用公务员法;二是一般职位务员，适用公务员法，其范围大体相当于英国的常任文官。我国公务员的范围也基本上接近于这种概念，包括行政机关中除工勤人员以外的所有通过选举、任命、竞争考试产生的工作人员。三是大范围划分法，即公务员的大概念”，指的是从中央到地方各级立法机关、行政机关、司法机关、军队和公共企事业单位的所有工作人员，如法国、日本和原法属殖民地的一些国家，象摩洛哥、突尼斯、几内亚、尼日利亚等。在法国，所有的公务员也被分为两大类:一是不适用公务员法的公务员，如议会工作人员、法官、军事人员、国有工商业管理人员、公用事业工作人员、地方行政机构工作人员等;二是适用公务员法的公务员，如中央政府机构的常任官员，相当于英国的常任文官。在日本，公务员被分为两类四种:一类是国家公务员，包括中央政府、议会、法院、国有企事业单位的工作人员;一类是地方公务员，包括地方立法、行政、司法机构的工作人员。对每一类的公务员，又分为不适用公务员法的特别职和适用公务员法的一般职两种。其国家公务员中的一般职，相当于英国的常任文官。尽管各国公务员概念的范围宽窄不一，但基本上都是由政务类公务员(或称政务官)和事务类公务员(或称事务官)两大部分组成。政务官是指经选举或政治任命产生的公务员，属制定政策型，行使国家权力，实行任期制，是适用公务员法的高级或特别职公务员;事务官是指经竞争考试录用的公务员，属执行政策型，执行国家公务，无过失长期任职，是适用公务员法的普通或一般职公务员。在现代公务员制度中，公务员主要是指事务官，即不与内阁共进退、经公开考试录用、实行常任制的政府文职工作人员。二、公务员制度在现代政府系统中的作用公务员制度在现代政府系统中的作用主要表现在以下几个方面:1、可以造就一支高素质的、相对稳定的公务员队伍。国家公务员制度实行公开考试、平等竞争、择优录用，保证了公务员的基本政治素质和业务素质;采用科学方法建立正规培训制度，保证了公务员根据社会发展的需耍和工作性质的要求不断提高思想和业务水平;根据科学的职位分类，按照不同岗位、职务的资格条件要求选用具有相应专业才能的合适人员，可保证人尽其才、事得其人:规定考试录用、考核、晋升、任免、辞退、奖惩和工资福利等方面的标准与程序，不因人而变，可使公务员队伍相对稳定，进得来、出得去、留得住、管得好;实行常任制，无过错不得辞退，有利于队伍的稳定和工作的连续性。2、有利于政治民主化的实现。政治民主化是现代社会发展的必然趋势，它不仅体现在立法民主上，也体现在行政执行过程的民主上。国家公务员制度严格要求依法行政，是政治民主化在行政执行中的保障。公务员制度中的考试录用、人事监察、回避等各项制度都体现了民主、公平、平等的原则，为符合条件的公民担任公职、直接管理国家事务提供了平等的条件，也为民主监督和公务员维护自身的合法权益提供了法律依据。3、公务员制度适应现代政府法制化管理的需要，是政府依法管理、政府工作人员依法行政的法律和制度保障。政府机构的设置与编制的确定，公务员的任用与管理，行政执行的程序，公务员的行政行为等，都由有关法规加以规范，违法必究，这就保证了政府依法管理、公务员依法施政，使人治变为法治。同时，公务员制度也加强了人事管理本身的法制建设，对公务员依法规定其权利和义务，依法进行选拔、任用和管理，不因人而异、以权代法，有利于克服任人唯亲、宗派主义、裙带关系、封妻荫子等用人弊端，是现代政府管理法制化的一个重要方面的内容。4、促进了政府管理的科学化。公务员制度实行政府工作人员的分类管理，适应现代政府分工越来越细、工作种类和职位越来越多、人员不断增加的趋势，对政府所有职位进行科学分类，实行科学管理，既可以使公务员本身的管理科学化，也可使政府的管理更具有针对性、科学性，从而充分发挥其各自的职能。将管理科学的最新成果融入公务员制度，从机构设置、编制制定到人员配备、行政程序，都做到科学合理，有利于克服机构臃肿、人浮于事、推诱扯皮、官僚主义等弊病。5、可以保证政府管理的高效能。公务员制度保证了政府机构的科学设置、职责权限的明确划分、公务员队伍的相对稳定公务员素质的优良和不断提高，从而为行政管理的高效能奠定了基础。公务员制度还保证了政府管理各个环节的相互衔接和正常运转，有利于通过其一整套科学制度和激励机制，造就一大批德才兼备的政务活动家和行政管理专家，有利于调动公务员的积极性和主动性，使政府管理井然有序、效益显著。第一章 公务员制度建立的背景与条件本章概要：列宁说过:国家一直是从社会中分化出来的一种机构，是由一批专门从事管理、几乎专门从事管理或主要从事管理的人组成的一种机构。人被分为被管理者和专门的管理者，后者高居于社会之上，称为统治者，称为国家代表。(列宁选集第4卷，第30页)可见，自从国家产生的那一天起，就有了所谓的国家管理者，或者叫做官员或官吏，今天人们称之为公职人员。国家公务员就是其中的主要组成部分。在不同的历史时代，对官员进行管理的方法与制度是不同的。国家公务员制度是适应资本主义政治、经济、社会发展的需要而逐步形成的，并且随着现代管理技术的发展而不断发展和完善起来，成为当今世界各国政府管理制度的一个主要组成部分。重点问题：1、恩赐官职制到政党分肥制 2、公务员制度建立的社会历史条件 3、中国科举制度对西方建立公务员制度的影响关键术语：恩赐官职制 政党分肥制 科举制复习思考题：1、恩赐官职制与政党分肥制的弊端 2、科举制对西方建立公务员制度的影响第一节 资本主义早期的官员任用制度及其弊端一、从恩赐官职制到政党分肥制恩赐官职制是封建君主制的产物。在封建时代，根据君权神授的神话，普天之下莫非王土，率土之宾莫非王臣，所有的大小官员皆是君主的臣仆。例如在古代中国，官员面见君主要口称臣或奴才、在英国，英王任命的官员皆自称为crown，s servant，即王的臣仆。英国资产阶级革命以后，由于革命的不彻底性，新兴的资产阶级与封建贵族相互妥协，建立起君主立宪制的资本主义政治制度，致使大量的封建遗产被保留下来，恩赐官职制就是其中之一。在君主立宪制度下，君主与议会分享国家权力，除一些重要的官员由议会任命外，一般官员仍由王室任命。这种状况一直持续了近200年。从17世纪后期始，在英国议会中就形成了不同的政治派别辉格党与托利党，即今天的自由党与保守党的前身。虽然它们还不是现代意义上的政党，但却长期轮流把持着英国议会和内阁中的权力。每当其中一个政治集团上台执政后，他们就大规模的撤消另一政治集团成员的职务，任用本集团的成员。这就是所谓的政党分肥制。肥指的就是肥缺。政党分肥制在英国一直持续19世纪八十年代，即现代资产阶级政党自由党与保守党产生之后。在美国，由于从一开始就建立了总统制的资产阶级共和国，并且很快就形成了两党轮流执政的格局，所以它在官员的任用方面从一开始实行的就是政党分肥制。1789年和1792年，华盛顿与杰弗逊出任美国总统时分别组建了联邦党和共和党，即今天的民主党和共和党的前身。当然，这也不是现代意义上的政党，美国现代资产阶级政党民主党和共和党也是于19世纪中叶建立起来的。可以说，美国是政党分肥制的发源地，甚至分肥制这一名称本身也产生于美国。1829午，美国民主党人安德鲁杰克逊出任第七任总统，他的追随者、纽约州民主党参议员威廉l马西被委以要职，他以胜利者的姿态扬言:在政治上就象在爱情上和战争上一样公平，肥缺属于胜利者所有。分肥制由此而得名。在法国，1870年第三共和国时期也组建了秩序党和新共和党，形成两党制格局。此后，在西方各主要资本主义国家都逐渐形成两党或几党轮流执政的体制，政党分肥制成为资本主义早期发展中的一种主要的权力分配形式。二、恩赐官职制与政党分肥制的弊端恩赐官职制作为封建主义遗产，其弊端是显而易见的。一方面，它仍然是一种以人治为中心的官员任命方式，也就是说，对官员的任命主要取决于君主的好恶和需要，有很大的随意性，说你行你就行不行也行，说不行就不行行也不行。而且，在任用官员时特别注重出身，只有贵族子弟和官宦子弟才有机会出任重要官职，平民子弟很少有这样的荣幸，即使在政府工作，也只能做个一般的小职员。另一方面，在资本主义发展的早期，即原始积累时期，对金钱与财富的追求成为最大的驱动力，有钱能使鬼推磨，所以卖官篱爵的现象十分严重。例如，在18世纪中期的英国，当时有个首相叫布特，他曾专门设立财政管理办公处，用于收买议员的选票，然后再把一些肥缺卖给有钱人;1768年牛津市市长曾公开向议员们提出，谁能付出7500英镑，就能当选下届议员;19世纪初期，英国财政大臣沃尔波尔控制着国会大权，他为自己的儿子在政府中谋取了一个美差，领取优厚的棒禄，而他的儿子则终日在巴黎挥霍享乐，连一天的班也没有上过:同时期还有一个国会议员格伦维尔，将国会掌玺处秘书的职位预定给其4岁的侄子，当然是花了钱的。在法国，这种现象也十分严重。19世纪前期，也就是第二帝国时期，法国有一个阶层被称为穿袍贵族，指的就是那些靠金钱而获得高官，挤身于贵族行列的暴发户。所以说，恩赐官职制是一种毫无公平与平等可言的用人制度，逐渐成为资本主义发展的障碍。从历史的角度看，政党分肥制取代恩赐官职制是一个进步。主要体现在:1、政党分肥制便国家权力逐渐从封建贵族手中转移到新兴的资产阶级手中，确立了资产阶级在国家政治生活中的领导地位，是各国资产阶级革命的一个重大成果:2、政党分肥制打破了在用人上的君主集权制，便国家权力中心逐渐转向议会和内阁，这是实现政治民主化的一个重大转折;3、政党分肥制克服了贵族垄断国家权力的局面，使一些平民子弟有了间鼎国家政权的机会，例如林肯总统。但是，政党分肥制的弊端也是极其明显的。从根本上说，政党分肥制并没有完全改变恩赐官职制的官员任用方式，它实际上是恩赐官职制的自然延续。过去，重要官员由君主任命，现在由执政党任命，或者说由处于主导地位的资产阶级集团任命;过去任用官员主要看出身门第，现在则主要看金钱，即经济实力;在用人上的随意性仍然很强，所不同的是现在执政党的权力不再是无限的，有了在野党的制约。具体地说，政党分肥制的弊端主要体现在以下几个方面:1、一切向钱看，缺乏公平:2、执政的利益集团的利益高于一切，大批任用或重用本集团的人:3、政府官员更迭频繁，影响行政效率;4、容易导致用人上的腐败。在这几个方面，都以美国的表现最为典型。美国宪法赋予总统很大的权力，可以任命各级官员，可以说，美国总统在用人上的权力远远超过了国会。例如，1801年，美国第二任总统约翰亚当斯竞选连任失败，就在他卸任前的几个小时里，任命了一大批自己人，史称星夜任命”、当然，他的后任托马斯杰弗逊一上台，第一件事就是撤换这些星夜任命者。1829年，第七任总统安德鲁杰克逊一上台就开始大规模撤换前总统约翰昆西亚当斯所任命的民主共和党官员，代之以自己的民主党功臣，在他担任两届总统期间，共撤换了20%的官员，内阁中几乎是清一色的民主党人。1841年，哈里森就任总统后，每天接见的本党的求职者多达数十人，仅在任一个多月就累死了。林肯上台之初，将90的公职分给了他的共和党的功臣，除了撤人换人，根本没有精力干其他的事情，并且还规定，所有被任命的共和党人，必须将其20%的薪俸作为党费上缴，史称百分之二十俱乐部。1880年，加菲尔德在共和党顽固派的支持下上台，由于将国务卿一职给了党内反对派布菜恩，结果招致了内怨，后来一名党内顽固派分子、芝加哥律师由于谋求领事一职不成，就在华盛顿车站刺杀了加菲尔德。1884年，民主党人克利夫兰就任总统后，曾将10方多名共和党人解职，代之以民主党人。在英国，这种情况也很严重。买卖官职的现象很普遍，还有的人花钱买来官职请人代做达30年之久，而无人过间。在亚伯丁任首相时，英俄爆发克里米亚战争，英国由于政府腐败、官员无能而失利，结果招致民怨，致使亚伯丁内阁倒台。在其他国家，如法国、德国、日本，这种现象也很普遍。所以，随着资本主义的进一步发展，政党分肥制越来越不能适应政府管理的要求，一些国家开始探索新的用人制度，逐步建立起国家公务员制度。第二节 公务员制度建立的社会历史条件一、经济条件19世纪中叶以后，西方各国陆续完成了工业革命，社会经济得到迅速发展。工业革命的意义与影响是深远的，它不但促进了资本主义生产力的飞跃，而且对社会生活的各个方面都带来了冲击。由于生产的机械化、社会化程度大大提高，社会分工更细，这就要求政府提高管理经济与社会发展的能力与效率，要求政府在管理机制上实行变革。具体地说:1、在工业革命中发展壮大起来的工业资产阶级和其他社会阶层要求建立廉洁而有效率的政府，要求更多地参与政治事务，要求政府公职更广泛地向全社会开放，以适应和维护资本主义生产关系，促进资本主义社会生产力的发展:2、随着生产的社会化程度的提高，社会分工越来越细，国民经济的协调发展决不是哪一个企业组织所能解决得了的，要求政府实施宏观调控:3、资本主义工业化生产的发展，要求开展自由竞争，形成统一开放的国内市场，同时还要求向国外扩张，以推销商品，掠夺资源。旧的国家官僚机构己不能适应这些需要，因此必须从机构设置、管理方法和用人制度方面进行改革，建立能够广泛罗致人才的机制;4、社会化大生产还大大扩展了政府管理的职能，促使政府增加了管理社会事务的内容。政府不但要管理治安、国防、财政、税收等传统事务，还要管理经济、科技、文化等社会事务，凡是涉及全社会的事务，都离不开政府的规划、组织与协调。二 政治条件19世纪以后，随着政党政治和选举制度在西方各国的广泛推行，政党分肥制成为主要的官员任用方式。这种方式的弊端己如上述。一朝天子一朝臣，每一次政府更迭都伴随着一场人事大地震，因而无法保证政府工作的连续性，严重地阻碍着资本主义经济和社会的发展。十九世纪中期以后，在经济上己经占据统治地位的资产阶级要求国内社会安定、政局稳定，要求政府工作人员职业固定、业务精通，所以很自然地就把官员分为与政党共进退的政务官和不与政党共进退的事务官，并在此基础上建立起国家公务员制度。另外，大工业生产管理中的科学化有了很大发展，如泰勒制等己普遍运用于企业的生产管理，这就要求政府管理也向科学化发展，要求在政府管理制度中体现出资本主义自由、民主、平等、竞争等基本价值原则。三、思想文化条件资产阶级启蒙思想家如伏尔泰、卢梭、狄德罗、洛克等人所倡导的天赋人权、主权在民、平等、自由等价值观念是资产阶级革命的思想基础，也是建立公务员制度的主耍理论依据。但是，在资产阶级革命胜利后的很长一个时期里，这些价值观念在国家政治生活中并没有得到充分的体现，1783年美国的独立宣言和1789年法国的人权宣言中向人民所许诺的一系列政治权利，在政党分肥制度下大多只是一句空话。事实上，人人平等参政还只是一句口号，绝大多数重要官职被有钱人所垄断。随着资本主义制度的巩固，随着社会的发展和教育的普及，社会各阶层的受教育程度不断提高，人们参政的意识和能力也在提高，这就要求对政府系统中不合理的用人机制进行改革。尤其在英国，边沁的功利主义思想原则对整个社会的影响十分深远，为推动英国的政治改革提供了直接的思想依据。因为功利主义讲求实利与效益，具体到政府管理领域，就是要求提高公职人员素质，减少政府行政开支，提高政府管理效益等，这也正是国家公务员制度最早产生于英国的一个重要原因。中国科举制度对西方建立公务员制度的影响一、科举制一一中国古代的考官制度 孙中山先生在五权宪法中曾经指出:现在各国的官员考试制度，差不多都是学英国的。穷流溯源，英国的考试制度，原来还是从中国学过去的。这话是有道理的。 中国科举制度始于隋代，止于清光绪31年 (1905年)，前后历时1300多年。 隋文帝统一中国后，废除了九品中正制，开始实行开科取士。隋炀帝大业年间，设立士科。进士科先由州郡策试，合格者再送朝廷策试，然后依策试结果决定去留。一切以考试是否合格为标准，是科举制度的主要特点。 唐代继承并发展了这一制度。唐太宗时期，曾提出很多十分有价值的选人用人原则，如:为政之要，惟在得人，不避亲疏，不论贵贱，唯才是举，用人如器，各取所长;任贤无疑，推心待士、官在得人，不在员多;谅寸授职，多省官员等。在这些思想原则指导下，科举制在唐代得到长足发展。唐代科举分为常科和制科(也叫制举)两类。常科每年由礼部定期举行，考试科目很多，有秀才、明经、俊士、进士等几十种。常科考试合格者，只是具备了担任官职的资格，还须经吏部复试，合格者才能授予官职。制科(或制举)是皇帝临时下昭举行的，考期不定，旨在选拔非常之才，臭帝可因时因事随时设立科目考试取人，因而制科科目多达百余种。凡制科考试合格者，可直接授予官职。武则天当政时，又在常、制两科之外设立武举，由兵部主持，考选武官。 宋代对科举制更加重视，并进行了不少改革。宋太祖时正式设立殿试制度，扩大了应试者的范围，增加了录取人数，简化了录取程序，限制了主考官的权力，使考试规则日臻严密。 明清是科举制的极盛时期，考试办法最为完备。明清科考分为童试、乡试、会试和殿试四种。童试是初级考试或预各考试。凡应考童生(指尚未通过童试取得生员资格的文人，不论年龄大小，一律称为童生)，必须首先通过童试取得生员(俗称秀才)资格，才能参加乡试、会试和殿试。乡试、会试和殿试是科举考试的正式三试。乡试是由中央派员主持的中级考试，在各省举行，每三年一次，考试地点设在省城。由于乡试多在秋季进行，所以又称秋闱。乡试合格者称为举人，前五名称为五魁，第一名叫做解元。举人就有了做官的资格，但只能做位卑棒薄的郡学或县学的教官。会试是中央一级的高级考试，每三年一次，一般于乡试后的第二年春天在京城礼部举行，所以又称春闱。只有举人才有参加会试的资格，考中者称为贡生，第一名叫会元。殿试是由皇帝亲自主持的最高一级考试，在会试后的次月举行，只有贡生才有参加殿试的资格。殿试不实行淘汰制，只是将考生排出名次，凡考取者皆称为进士。进士分三甲录取，一甲赐进士及第，二甲赐进士出身，三甲赐同进士出身。一甲由皇帝亲点，仅取三名，第一名叫状元，第二名叫榜眼，第三名叫探花，可以直接授予高级官职。其余二甲是预备官员，等待补缺。 明清时期的考官制，虽然考试内容日益僵化 (如八股取士)，但在考试制度与方法方面却相当完各，使我国的科举制发展达到了顶峰。二、科举制对西方建立公务员制度的影响 中国的科举制度早在元朝时就开始流传到西方。意大利旅行家马可波罗曾在元朝政府为官17年，参与中央和地方的政治活动，熟悉中国的官吏制度。回国后，他热烈赞扬中国的考官制度，并将科举制连同其他中国文化介绍到西方，使西方人开始了解中国。 明朝时期，西方来中国的人逐渐增多，其中有不少人在中国政府和教育学术机构任职，或者在中国进行传教活动，他们不断把中国的文化介绍到西方。1569年，葡萄牙传教士克鲁兹出版了中国游记一书，盛赞中国的科举制度。1583年，意大利人胡萨贡萨雷斯德万多萨在罗马出版 伟大的中国一书，详细介绍了中国科举制度的考试内容，后被译为多种文字，在欧洲广为流传。明朝中叶，意大利传教士利马卖曾在中国生活28年，与很多高官名士交往密切，对中国文化十分了解。他在与西方友人的通信和介绍中国的著作中，对中国的政治、经济、文化和社会生活作了大量的宣传，其中尤其赞扬中国的科举制度。 在1570-1870年的300年间，英国伦敦出版的有关中国官吏制度和政治制度的书籍就达70多种，其中，文学考试制度、中国札记、中国的历史与现状等书，极力称赞中国的官吏制度和科举制度，力主英国政府效仿。英国的外交使节还在 1793午、1861年以及以后时期，多次来北京考察中国的科举制度。1866午10月，北京同文馆馆长、美国人马丁曾在美国波士顿向东方学会做关于中国的竞争考试的报告，向美国人介绍科举制。法国著名的启蒙思想家孟德斯鸠、伏尔泰等人也曾在他们的著作中对中国的官吏制度进行过介绍和评述。 当时的西方把中国的科举制视为机会均等的象征，一些激进的政治家竭力主张以此为参照进行人事制度改革。在1855棗1870年英国文官制度形成时期，当时著名的英国刊物 绅员杂志、伦敦杂志、雾杂志等，都连续载文介绍中国的科举制，主张英国政府实行考官制度。美国也是如此。1867午10月，美国北美评论杂志载文称赞中国的考官制度:1868年5月14日，美国罗得岛州议员托马斯詹科斯以节约联合委员会的名义向国会提出报告，其中专门有一章论述中国的官吏制度，引起参、众两院议员的广泛兴趣;1870年，美国人斯皮尔所著的中国与美国一书，也极力称赞中国的官吏制度。总之，从欧美文官制度的历史渊源上看，中国科举制度的影响是不容忽视的。有的西方学者甚至认为，西方现代公务员制度差不多在所有方面都能从中国古代的科举制度中找到它的雏形，是有一定的道理的。各国公务员制度的建立 本章概要：主要以英国、美国、德国、法国、日本和我国为例，介绍国家公务员制度的产生发展过程和主要特点。重点问题：1、国外公务员制度的产生2、国外公务员制度基本内容3、英国大公务员制度的基本内容4、美国联邦公务员制度的基本内容5、日本公务员制度的基本内容关键术语：常任制 政治中立制 考试原则 麦考莱提案 诺斯科特-杜威廉报告 彭德尔顿法案复习思考题：1、国外公务员制度是如何产生的？ 2、外公务员制度的基本内容有哪些？3、试述英、美、法、日公务员（文官）制度的建立和发展第一节 公务员制度在英国的首先确立英国公务员制度是历经两个多世纪的摸索和实践而逐步建立起来的。这一过程大约可分为四个阶段。一、常任制原则的确立1694年，英国国会通过法律，规定印花税局的公职人员不得担任国会议员。这是对政务官与事务官实行分流管理的开始。1699年，这一法律又扩大了适用范围，规定所有政府机关的公职人员皆不得担任国会议员。1700年颁布的吏治澄清法明文规定:凡接受皇家薪棒及年金的官吏，除各部大臣和国务大臣外，均不得为下院议员。这样，在英国的官员队伍中，政务官与事务官就完全区分开了。1805年，英国财政部首先设立了常务次官一职，其级别相当于副大臣，但不与内阁共进退，实行常任制。这是英国常务官产生的开始。到1830午，英国政府的各部都己设立了这一职位。这样，在英国的官员队伍中就出现了政务官与常务官的区别，前者包括两院议员、首相、各部大臣、副大臣和政务次官，后者包括各部常务次官、副常务次官、助理次官和部门主管等。当然，这时的常务官还主要是指官，而不包括在政府工作的普通职员。常务官的产生，标志着公务员制度的第一个基本原则-常任制原则在英国的确立。不过，这时的常务官还都是由任命而不是由考试产生的。二、考试原则和政治中立原则的确立英国的考官制度借鉴了中国科举制的做法，但其最初的实践开始于东印度公司而不是英国本土。从十九世纪初开始，英国的一些特权者常安插自己的子弟去东印度公司发洋财，致使大批只知道捞钱的庸才充斥东印度公司，使公司的管理腐败而低效。为了提高东印度公司的管理水平和管理效率，英国政府于1816年在印度设立了赫尔利伯列行政管理学校，专门用于培养东印度公司管理人员。这个学校实行了两项很有特色的制度:一是通过竞争考试录取;二是按照严格的规章制度进行管理。结果，学校的教育质量得到保证，培养出一批素质较高的管理人才。后来，东印度公司的这一成功经验被一些官员陆续介绍到英国国会，引起议员们的兴趣。1833年，英国国会通过议案，主张对英国政府官员也实行公开考试、择优录用的度。但是，这一制度由于遇到重重阻力而并没有立即得到实施。1853年，东印度公司的特许状期满，向英国国会申请新的特许状。为此，议会派以议员巴伦麦考莱为首的三人小组到印度考察东印度公司的经营状况。经过全面调查，麦考莱小组提出了一个全面改革东印度公司人事管理制度的提案，并且建议对英国政府也进行同样的改革。这就是著名的麦考莱提案。该提案的主耍内容是:1、列举了恩赐制、委任制和分肥制的弊端，推祟赫尔利伯列行政管理学校的经验，建议全面改革东印度公司的行政管理制度;2、主张对行政管理人员实行公开竞考、择优录用的原则;3、建议对英国政府的人事制度进行同样的改革。麦考莱提案受到英国议会的高度重视，为此，议会委托财政大臣格拉斯顿负责政府改革。格拉斯顿委派财政部官员斯坦福诺斯科特爵士和查理斯杜威廉爵士负责了解现状，提出政府改革意见。1854午2月，两人经过全面调查，向国会提出了关于重组英国文官的报告材料，这就是著名的诺斯科特-杜威廉报告，该报告的主要内容是:1、首次提出文官的概念，主张建立一支常任文官队伍。报告指出:没有一支有效率的常任文官队伍作辅助，政府就无法正常运转。常任文官是从属于直接向国王和议会负责的大臣的，但他们却有独立的地位、品格、才能和经验，可以时时向其上级长官提供咨询，并产生影响。2、列举了当时用人制度的弊端，强调改革的重要性。报告指出:现在想做官的多是庸碌无能之辈。凡在公开竞争的职业中站不住脚的，或不愿意积极努力的，才安于在行政部门里混日子，不冒风险，过得舒服。能进到政府里做官的人，大都同大臣们有关系，此种状况必须改变。3、主张实行考试制度。报吉认为，要得到一流的人才，就必须实行竞争考试。为此，报告提出了五项主要建议:(1)建议政府设立考试委员会，统一负贡全国的文官招考;(2)对政府官员实行公开竞考，择优录用;(3)建议实行文官职位分类管理:(4)建议文官依据才干和政绩晋升;(5)建议实行文官政治中立原则。诺斯科特-杜威廉报告完整阐述了文官制度的三大基本原则常任原则、考试原则和政治中立原则，为英国建立常任文官制度奠定了基础。但是，由于议会保守势力的反对，报告所提出的内容也末能得到立即实施。三、英国文官制度的确立1854年10月，由于英国亚伯丁内阁官员腐败，管理不善，而导致英国在对俄国克里米亚战争中的失利，国内舆论哗然，亚伯丁内阁倒台。在强大的舆论压力下，继任的帕麦斯顿内阁被迫于1855年5月21日颁布关于行政改革的枢密院令，即关于录用王国政府文官的枢密院令，成立了由三人组成的、独立于党派之外的、专门负责文官招考的文官事务委员会，隶属于财政部。1859午，英国议会又颁布了文官退休法，在该法律中明确了文官的范围，即政府中不与政党共进退的常任文官。1870年，英国政府又颁布了文官改革的第二个枢密院令，再次确认了文官制度的一些基本原则，标志着英国文官制度的正式建立。四、英国文官制度的补充与完善19世纪70年代以后，英国议会和政府又通过颁布一系列的法律和法令，使文官制度不断得到完善:1883年，颁布 年金法，确立了文官的工资制度。1920年，通过了一系列的法令对文官的职位分类制度进行了规范，将英国文官分为行政、执行、文书、事务四大类。1930年汤姆林文官考试委员会成立之后，对考试的内容进行了改革。过去，文官考试注重通用常识考试，考试方式以笔试为主。该委员会除增加考试内容外，还大大增加了口试的比重，使口试与笔试之比由原来的1:5增加到3:10。美国公务员制度的建立在美国，政党分肥制所造成的弊端早就引起了人们的不满，一些有远见的政治家强烈要求改革行政制度。在强大的压力下，美国国会从十九世纪中期开始着手政府人事制度改革。1853午和1855年，美国国会先后通过了两个关于改革官员管理制度的法案，决定成立考试委员会、对政府公职人员实行公开竞考、实行职位分类制度等。1871午，美国政府成立了由三人组成的文官委员会，负责建立文官制度工作。1876年，海斯总统指令在海关、税收、内政等部门率先实行公职人员的公开竞考制度。但是，由于积弊太多，再加上保守势力的反对，改革成效不大。1882午，共和党在中期选举中失利，阿瑟总统为争取在1884年大选中连任，决心全面进行政府人事制度改革。在他的支持下，1883年1月，共和党议员彭德尔顿根据英国的经验提出了一份长达200多页的文官制度法案，即著名的彭德尔顿法案，获得国会的一致通过，经阿瑟总统签署后成为法律。该法案的主要内容是:1、对政府公职人员实行功绩竞考的原则;2、实行文官职位常任原则;3、实行文官政治中立原则;4、组建两党三人文官委员会负责文官的招考工作，任期6年。这一法案后来虽经多次修改，但长期以来一直是美国文官制度的基础性文件。彭德尔顿法案的颁布和实施，标志着美国文官制度的建立。19世纪末期，彭德尔顿法案仅适用于 10.5的政府文职人员。但是，由于法案规定总统有权扩大竞考的范围，因此从第23届总统哈里逊开始，总统们在卸任前往往将一些任命产生的职位归入竞考类，所以到20世纪初，常任制文官己增加到46左右。1920年，美国颁布 文官退休法儿 对文官的退休制度进行了规范。1923年，又颁布文官职位分类法，确立了对文官的职位分类原则和16项考绩内容。1939午，颁布哈奇法案凡对文官的职业保障、职位常任、政治中立等内容进行了修订和完善。1945年，颁布 联邦政府雇员工资法条例儿确定对公务员实行功绩薪棒制。德国公务员制度的建立德国的公务员制度虽然建立较晚，但它却是欧洲最早实行考官制度的国家。1713年，普鲁士国王胖特烈一世颁布法令，规定对法官、律师、书记官等职务实行公开竞考、择优录用的制度。1737年，又颁布法令将考试范围扩大到所有行政与司法部门的官员。1740年，排特烈二世继位后，规定政府官员必须大学毕业，任职前要经过1年的实习期以后才能考核上岗。在19世纪的王朝统一战争中，德