中国区域战略艰难转型.ppt

艰难转型 中国区域战略 1 目 录 l 前言 l 走出误区 三江源地区过度开发的教训 三江源教训的背后是对区域经济发展的误解，也是区域战略的误区 区域战略的误区带来的问题 国家发改委做出关于规划体制改革的意见 l 艰难启动 主体功能区的课题，遭到科研单位和专家的拒绝 主体功能区构想是否列入“十一五”规划引发的争论 l 一代人的梦想 主体功能区大体的实现步骤 “十一五”规划中的主体功能区进展顺利，将对“十二五”规划有指导作用 l 超前的构想 杨伟民的乐观与众多专家的不乐观的鲜明对照 构想的补充点 2 前 言 “十一五”规划纲要的一个重要构想：将中国国土空 间划分为开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主 体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效 评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。 中国区域战略在多年摇摆之后，第一次有可能从以 GDP为标准变成以人为本。 3 走 出 误 区（一） l 三江源地区过度开发的教训 三江源地区是世界三大河流长江、黄河、澜沧江的发源 地。这个地区过度开发的教训是中国过去区域政策误区的一 个缩影。 过去几十年畜牧业的过渡开发，造成水土流失、草原退 化、水源减少等恶果。 三江源地区的社会经济运行模式陷入了“贫穷-破坏草地 生态环境-更贫穷”的恶性循环之中。 今年中国政府投入75亿元的三江源自然保护区生态保护 和建设工程在青海全面启动。过去开发带来一些小的效益， 现在要付出更大的代价去弥补。 4 l 三江源教训的背后是对区域经济发展的误解，也是区域 战略的误区。 各个地方，各级政府都把增加GDP作为主要的发展 目标，结果是适合集中发展经济的地区在迅速发展，不适 合经济发展的地区也在拼命赶超。 随着长三角、珠三角、京津冀的迅速倔起，许多不 适宜大规模发展经济的地区，也在学习，追赶中迷失了方 向。 走 出 误 区（二） 5 l 区域战略的误区带来的问题 国土空间开发秩序混乱,该开发的、不该开发的都在开发，结 果带来水土流失、沙漠化等等环境问题。 城市化面临同样的问题，中国661个城市，110个严重缺水， 但是这些城市中，许多仍然在盲目地扩大规模。开发区更是全面开 花,有没有条件的地方都纷纷设立。 在发展导向上，把缩小区域差距定位于缩小经济距离，各个地 方都追求GDP的排名的靠前。 区域政策没有针对性，比如土地供应，该增加的地区增加不够 ，该限制的限制不住。 环境、资源压力越来越大，长三角、珠三角水网密集的地区 都出现了缺水问题。 l 国家发改委做出关于规划体制改革的意见 2000年，发改委作了关于规划体制改革的意见，提出空间协 调与平衡的理念。就是政府在制定规划时，不仅要考虑产业分布， 还要考虑空间、人、资源环境的协调。 增加规划的空间指导，成为主体功能区构想的源头。 走 出 误 区（三） 6 l 主体功能区的课题，遭到科研单位和专家的拒绝 发改委规划司找到科研单位，希望能接手主体功能区的课题，但 是却被专家们泼了冷水。 发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成拒绝接手这个课 题。划分4种功能区也确实是客观存在的需求，但最大的问题就是根据 这个构想研究出的方案是“好提不好收”。 国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘勇，也 没有接手四大功能区的课题。 艰 难 启 动（一） 他感到，四大主体功能区构想是一个亮点，方向是正确的,但需要与其它层次的区 域划分体系相结合。 根据国外的经验，一般为4个层次:宏观区域经济格局的划分;综合经济区域的划分; 标准经济区的划分;都市圈地域的划分。 就中国而言，第一个层次是指东部、中部、西部和东北的区域划分，第二个层次是 指京津冀鲁沿海综合经济区、沪苏浙沿海综合经济区、粤港澳闽台经济区、黄河上 中游经济区、长江上中游经济区、珠江上中游经济区、人口稀疏的远西部经济区等 区域划分，第三个层次就是指功能区的规划。 前两个层次的区划还要进一步研究和明确，虽然可以开展一些第三个层次的区划工 作，但是前两个层次的区划方案尚待完善，因此第三个层次的区划工作难度是比较 大的。 7 艰 难 启 动（二） l 主体功能区构想是否列入“十一五”规划引发的争论 主要争论集中在优化开发功能区和重点开发功能区。 优化开发区是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱 的区域，要改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济 较快增长的模式，把提高增长质量和效益放在首位，提升参与全球分工与竞 争的层次。 重点开发区则是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好 的区域，要充实基础设施，改善投资创业环境，促进产业集群发展，壮大经 济规模，加快工业化和城镇化，承接优化开发区的产业转移，承接限制开发 区和禁止开发区的人口转移，逐步成为支撑全国经济发展和人口集聚的重要 载体。 多数地区希望能列入重点开发区。由于激烈的争论使得发改委规划司 没敢公开方案中重点开发和优化开发两个方面的内容。 8 一代人的梦想（一） l 主体功能区大体的实现步骤 主体功能区构想的落实应该划分为实施和形成两个阶段。 实施阶段要解决3个问题 一是为什么在中国搞主体功能区?原因就是前面提到的种种问题 。这个问题已经解决的标志是列入“十一五”规划纲要，现在实现主体功能区 不只是规划司的工作，同时也是“全委 （国家发改委)的重要任务，国务院的 重要任务”。 二是怎么做，也就是怎么划分的问题。这是一个庞大的系统工 作，也是目前的核心工作。涉及到很多问题，比如由哪一级政府主导功能区 的划分?以什么单元划分(省、地市、还是县、镇)?划分的标志是什么?规划 工作所需要的基础数据如何保证?这些问题清楚后，许多地方政府就不会不 顾一切地盲目搞开发。 三是怎么落实?这是指政策配套的问题，是下一个阶段的重点问 题。 主要是解决政策上对不同的功能区区别对待。比如，对列为限制开发 和禁止开发区的官员的政绩考核，就一定不能再以GDP来要求。另外，对 这样的地区中央和省级财政要进行补偿，让这些经济不能迅速发展地区的人 民，享受和经济发达地区人民接近的公共服务。这也是功能区构想体现以人 为本精神的重要因素。 9 一代人的梦想（二） 解决好上面的问题以后，主体功能区进入形成阶 段。 在形成阶段，重点开发区将得到各种支特，迅速成集 聚经济和人口的中心地带。 在这个过程中，优化开发区在产业升级后，一些产业 和人口要向重点开发区转移，限制和禁止开发区的人口也要逐渐向重 点开发区转移。 形成阶段将是一个相当漫长的过程，在杨伟民看来， 主体功能区真正形成之日，也就是中国全面进入小康社会之时。“比如 人口的迁移,就可能需要一代人的时间才能完成。在一些限制和禁止开 发地区，小孩子受到良好的教育，然后到经济集中的地区工作并且逐 渐定居，等他们的父母老去,人口的转移才算完成。 人口的转移在一定程度上决定了三江源这样的生态功 能区的命运。 10 一代人的梦想（三） l“十一五”规划中的主体功能区进展顺利，将对“十二五” 规划有指导作用。 “十一五”期间主体功能区的进展，杨伟民相当乐观： 中央层面的规划一定能完成，如果顺利，地方的也不成问题。 今后再作“十二五“规划时，就不会出现各级规划都是面面俱到， 上下一般粗的现象，各个地区都会根据自己的主体功能，作有 针对性的规划。 11 超前的构想（一） l 杨伟民的乐观与众多专家的不乐观的鲜明对照 肖金成、刘勇，社科院的区域专家魏后凯，都是区域经济领域顶尖的专家，他 们都认为，主体功能区构想是一个很好的方向，但在“十一五”期间能落实到什么 程度，实在不容乐观。 魏后凯分析：主体功能区划分的3个依据：现有经济开发程度，资源环境 承载能力;未来发展潜力。第一个依据比较清楚，但后两个目前还没有人作系统 的研究，这是个耗时费力的基础工作，如果不作扎实，就可能出现“拍脑袋”划 分的现象。 刘勇介绍：现在提出的四大功能区，和杨伟民说的第三个层次的功能区还 是不同的概念。真正落实的功能区应该是有具体功能的，比如煤炭开发功能区、 粮食种植功能区等等，可以分出数百个种类。比如美国，就有173个标准功能区 。而我们现在提出的叫做主体功能区，只是为了政策制定提出的4个类型，还处 在初级阶段。 肖金成认为：由中央为主体进行功能区规划不太现实，最直接的原因是中 央财政可能支付不起全部的补偿。由省为主体规划也面临类似的问题。比较而言 ，他认为以市为主体，以县为单元进行规划可能相对更容易操作。因为目前中国 的几级政府中，市级政府财政相对来说更充裕。 杨伟民对以上观点不认同：因为随着技术的进步，这些问题不是什么大的 障碍，目前发改委正准备联合环保总局、国土资源部等部门展开大规模的研究工 作，并且今后省管县可能是中国区划变革的大方向,市级政府规划将不具备操作 性。 12 超