有权查询、冻结、扣划存款账户机关.doc

哪些衙门可以动你的银行存款？ 都说钱放在银行里是安全的，这是因为银行根据宪法、法律以及储蓄合同的规定，对于储户负有保密和保管义务，他人是没有权利查询或者划拨的，但是在某些特定情况下，国家公权力机关还是有权力查询、冻结、划拨公民在银行的存款。关于国家机关对公民在银行存款的查询、冻结、划拨权限，且看下文详述。一 、查询 、冻结、 扣划银行存款的概念及依据（一）概述首先弄明白几个概念：查询、冻结、划拨。查询是指有权机关依照有关法律或行政法规的规定，要求银行告知被查询对象存款的金额、币种以及其他存款信息告知有权机关的行为。冻结是指有权机关依法要求银行在一定时期内禁止储户提取其存款账户内的全部或部分存款的行为。冻结是一种临时性的执行措施，司法冻结的期限一般为六个月，期满后，执行机关如不办理续冻手续，原冻结的被执行人的账户自然解冻。冻结分为两种情形，一种是直接冻结，即有权冻结的机关根据被执行人的存款信息向其开户行发出协助冻结通知书，不经查询也不根据被执行人账户上存款金额的多少，直接冻结被执行人账户的行为；另一种是间接冻结，即有权冻结的机关或部门根据被执行人的存款信息先向其开户银行发出协助查询通知书，在被执行人开户银行的协助下，先查明应冻结的现存金额，再根据查明后的情况决定是否冻结被执行人的银行存款。再说划拨，也称之为扣划，是指有权机关要求银行将单位或个人存款账户内的全部或部分存款资金划拨到指定账户上的行为，这就是真正出血的过程了，所以学理上叫做“处分性执行措施”。有权力查询、冻结、划扣银行存款的公权力机关主要是行政机关和司法机关，但是具体哪些职能部门有相应权限、权力行使的合法程序等问题在实践中一直比较混乱。1995年7月1日施行的商业银行法首次从法律上对这一问题进行基本界定，原来政出多门的现象等到了清理，国家机关查冻扣权力的运行得到极大规范。因此，正确认识并处理好存款的查冻扣问题，在金融业务实践中具有一定的现实意义。（二）相关法律依据1、基本法律层面。（1）民事诉讼法第二百一十八条：“被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权向银行、信用合作社和其他有储蓄业务的单位查询被执行人的存款情况，有权冻结、划拨被执行人的存款，但查询、冻结、划拨存款不得超出被执行人应当履行义务的范围。”（2）刑事诉讼法第一百一十七条：“人民检察院、公安机关根据侦查犯罪的需要，可以依照规定查询、冻结犯罪嫌疑人的存款、汇款。犯罪嫌疑人的存款、汇款已被冻结的，不得重复冻结。”（3）行政诉讼法第六十五条关于“划拨”的一点零星规定。2、一般法律层面（1）商业银行法第二十九条规定：“对个人储蓄存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询、冻结、扣划，但法律另有规定的除外”，第三十条规定：“对单位存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询，但法律、行政法规另有规定的除外；有权拒绝任何单位或者个人冻结、扣划，但法律另有规定的除外。”这两条法律规定可以说是为国家机关查冻扣银行存款的权限定下了基调，请注意红色加粗字体的细微区别，此后关于查冻扣的其他法律或者法规都是在这两条授权性法律规范的基础上订立的。（2）其他还有行政监察法、行政处罚法、监狱法、反洗钱法、税收征管法、证券法等就各职能部门的权限分别作出了规定，这里不再粘贴，下文论述需要时再行援引。3、规范性文件层面（1）1993年12月11日银发（1993）356号中国人民银行、最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于查询、冻结、扣划企业事业单位、机关、团体银行存款的通知 （2）1999年4月22日银发（1999）139号中国人民银行关于走私犯罪侦查机关查询、冻结走私犯罪嫌疑人存款适用的通知；（3）2000年9月4日法发（2000）21号最高人民法院、中国人民银行关于依法规范人民法院执行和金融机构协助执行的通知；（4）2002年1月15日银发（2002）1号关于发布的通知；（5）最高人民法院、中国人民银行关于法院对行政机关依法申请强制执行需要银行协助执行的案件应如何办理问题的联合通知；（6）当然，上述依据上述法律制定的相关行政法规等下位法，以及最高人民法院在三大诉讼法基础上制定的司法解释也不应排除。二、查询、 冻结 、划拨银行存款的实务操作（一） 存款查冻划行为的法定权限前面已经讲到，确定查冻扣权力及权限的最重要的法律依据是商业银行法。根据现行法律法规，博主统计的各机关的权限如下（本来想做一个表，但博客界面可能不支持格式）：有权查询单位有公安、检察院、法院、安全机关、监察、军队保卫部门、监狱保卫部门、海关、税务、审计、证监会；有权冻结单位有公安、检察院、法院、安全机关、军队保卫部门、监狱保卫部门、海关、税务；有权扣划单位则很少了，仅有法院、海关、税务。具体说来，我们可以根据权限的完整程度进行分类统计：1、具有完整的查询、冻结、扣划存款权力的部门 （l）法院。公、检、法部门在查、冻、扣方面的基本法律依据是民事诉讼法刑事诉讼法，由于公安机关及检察院并非裁判者（司法机关），因此仅有查询、冻结权限，而没有扣划权，这其实也跟公、检、法的职能定位密切相关。 （2）税务机关。税收征收管理法第五十四条规定：“税收机关有权查询从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人在银行或其他金融机构的存款帐户。可以查询案件涉嫌人员的储蓄存款。”第三十八条规定：“书面通知纳税人开户银行或其他金融机构冻结纳税人的金额相当于应纳税款的存款”；“税务机关可以书面通知纳税人开户银行或其他金融机构从其冻结的存款中扣缴税款。”税务机关是帮国家收账的，要是没有一杆到底的权限，办事效率肯定大打折扣，国家的花销没有着落岂不成了大事？理解！（3）海关。海关法第六条第五项规定：“可以查询案件涉嫌单位和人员在金融机构、邮政企业的存款、汇款。”第六十一条规定：“海关可以书面通知纳税义务人开户银行或其他金融机构暂停支付纳税义务人相当于应纳税款的存款；海关可以书面通知纳税义务人开户银行或其他金融机构从其暂停支付的存款中扣缴税款，”很有意思的是，在冻结的概念上，海关法的用词是“暂停支付存款”，真是别出一格的啰嗦。海关法地三十七规定：“必要时，可以通知银行，在担保人或者纳税义务人存款内扣缴。海关法行政处罚实施细则第二十三条规定：经海关查明，确属来源于走私行为非法取得的存款、汇款，海关可以书面通知银行或者邮局暂停支付，同时通知存款人或者汇款人。暂停支付的期限不得超过三个月。另外，海关稽查条例第十四条规定：“海关可以查询被稽查人在商业银行或其他单位的存款帐户。”海关稽查条例作为行政法规，按照商业银行法只能规定对单位存款的查询权，没穿帮！2、只有查询和冻结存款权力的部门这些部门分别是：公安、检察、安全、军队保卫部门、监狱保卫部门和海关走私侦查局。刑事诉讼法把公安机关和检察院的权力也限定了；同时，刑事诉讼法还赋予了安全机关、军队保卫部门、监狱保卫部门在进行刑事侦查时，也可以享有同公安机关相同的权力。第四条规定：“国家安全机关依照法律规定，办理危害国家安全机关的刑事案件，行使与公安机关相同的职权”；第二百二十五条规定： “军队保卫部门对军队内部发生的刑事案件行使侦查权。对罪犯在监狱内犯罪的案件由监狱进行侦查。军队保卫部门、监狱办理刑事案件，适用本法的有关规定。” 需要注意的是1999年初，经国务院批准，海关总署、公安部组建了海关总署走私犯罪侦查局，海关法在2000年修改后，对此做出了明确规定，赋予海关走私侦查局同公安机关相同的权力。海关法第四条规定：“海关侦查走私犯罪的公安机构履行侦查、拘留。执行逮捕、预审职责，应当按照中华人民共和国刑事诉讼法的规定办理。” 3、只具查询存款权力的部门（1）监察部门。行政监察法第二十一条规定：“监察机关可以查询案件涉嫌单位和涉嫌人员在银行或其他金融机构的存款；必要时，可以提请人民法院采取保全措施，依法冻结涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款。”看来，监察机关也只能搞搞尽职调查。目前监察机关和纪检机关是合署办公，行使两种职能。如纪检机关在办案中确需到银行或者其他金融机构查询存款或者冻结存款时，无论是以纪检机关名义立案，还是以监察机关名义立案的，均应以县团级以上监察机关名义使用监察文书，并应按规定严格履行审批程序。应当注意的是，无论是监察机关还是纪检机关在要求银行协助时，均应使用规定格式的文本，此文本格式详见最高人民法院和监察部的联合发文关于执行中华人民共和国行政监察法第二十一条若干问题的规定的附件格式（含立案审批表、提请保全书、提请解除保全书）。（2）审计机关。审计法第三十三条：“审计机关进行审计时，有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，并取得相关证明材料。”这里没有明确使用查询存款一词，看来还真是搞尽职调查。稍后国务院审计法实施条例对这一问题作了明确，条例第三十一条规定：“审计机关有权查询被审计单位在金融机构的各项存款，并取得证明材料，有关金融机构应当予以协助，并提供证明材料。”由于该条例属于国务院行政法规，同样符合商业银行法关于查询单位存款的立法层级规定。另外，按照审计署、中国人民银行关于审计机关在审计执法过程中查询被审计单位存款问题的通知，适用军队审计机关的通知1999年3月29日审法发199935号）的规定，军队审计机关也可以查询单位存款。 （3）中国证监会。证券法第一百六十八条规定：“国务院证券监督管理机构依法履行职责，有权采取下列措施：查询当事人和与被调查事件有关的单位和个人的资金帐户、证券帐户。” 另外，证监会对期货交易的有关行为需要时，也可查询单位存款。在国务院发布的期货交易管理条例第五十二条规定：“国务院期货监督管理机构有权查询与被调查事件有关的单位的保证金账户和银行账户。” （4）财政部门。会计法第三十二条规定：“发现重大违法嫌疑时，国务院财政部门及其派出机构可以向被监督单位有经济业务往来的单位和被监督单位开立帐户的金融机构查询有关情况，有关单位和金融机构应当给予支持。”这里的“有关情况”是否包括银行存款，没有明确说明。虽然后来财政部、中国人民银行发出了关于财政部及其派出机构查询被监督单位有关情况若干具体问题的通知，但仍然未明确。另外，财政违法行为处罚处分条例第二十二条规定：“财政部门、审计机关、监察机关依法进行调查或者检查时，可以向金融机构查询被调查、检查单位的存款，有关单位和金融机构应当配合。”(5) 银监会。反洗钱法第二十五条:“调查中需要进一步核查的，经国务院反洗钱行政主管部门或者其省一级派出机构的负责人批准，可以查阅、复制被调查对象的账户信息、交易记录和其他有关资料；对可能被转移、隐藏、篡改或者毁损的文件、资料，可以予以封存。”第二十六条:“经调查仍不能排除洗钱嫌疑的，应当立即向有管辖权的侦查机关报案。客户要求将调查所涉及的账户资金转往境外的，经国务院反洗钱行政主管部门负责人批准，可以采取临时冻结措施。”呵呵，这里面有临时冻结权，归入第三类可能有点不合适了。（6）个人关于住房公积金的查询。国务院住房公积金管理条例第三十六条规定：“职工、单位有权查询本人、本单位住房公积金的缴存。提取情况，住房公积金管理中心、受委托银行不得拒绝。”这样，职工就可以以个人名义查询本单位在银行的住房公积金存款，开个人查询非本人存款之先河。 4、丧失或部分查冻扣权力的机关 （1）工商机关。国务院1987年9月17日发布的投机倒把行政处罚条例属于国务院行政法规，按照商业银行法的规定，行政法规无权规定存款的冻结，所以这一规定废了。同样，国家工商行政管理局颁布的投机倒把行政处罚条例实行细则属于部门规章，其无权规定存款的查询、冻结、扣划，所以这一规定也是无效的。但是请注意，根据中华人民共和国反不正当竞争法规定:“监督检查部门在监督检查不正当竞争行为时，有权行使下列职权：按照规定程序询问被检查的经营者、利害关系人、证明人，并要求提供证明材料或者与不正当竞争行为有关的其他资料；” 因此，人民银行总行金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定中也承认了工商机关查询权。根据国务院办公厅转发工商局等部门关于严厉打击传销和变相传销等非法经营活动意见的通知第四条：“对涉嫌从事传销和变相传销等非法经营活动的单位和组织者，经县级以上工商行政管理局局长批准，由有关工商行政管理机关持有效的批准文件通知开户银行在六个月内暂停其办理结算业务，各银行应予支持和配合。”的规定，工商机关有六个月内暂停办理结算的权力，这也算是冻结吧？（2）中国人民银行。在中国人民银行法和商业银行法实施以前，中国人民银行的一些行政规章规定，人民银行可以查询、冻结银行存款，可以扣划金融机构在人民银行 的存款，上述两法颁布实施后，人民银行也丧失了对存款的冻结和扣划权力。但对于人民银行是否有权查询银行存款，有不同的看法。有的认为，中国人民银行法和商业银行法没有对人民银行查询银行存款作出明确规定，因此，人民银行无权查询存款。有的根据中国人民银行法第32条：“中国人民银行有权对金融机构的存款、贷款、结算、呆账等情况随时进行稽核、检查监督。”及商业银行法第62条：“中国人民银行有权依照本法第三章、第四章、第五章的规定，随时对商业银行的存款、贷款、结算、呆账等情况进行检查监督。检查监督时，检查监督人员应当出示合法的证件。商业银行应当按照中国人民银行的要求，提供财务会计资料、业务合同和有关经营管理方面的其他信息。”由此认为人民银行有权查询银行存款。其实，人民银行履行的是对金融机构吸收的存款的数量、种类、利率是否符合规定进行的检查，此时查询存款的行为不同于司法、行政机关为促使义务人履行债务而采取的查询措施，而是对银行经营行为的检查。 5、一些权限不明的部门现实中还存在另一种情况，就是相关法律法规的模糊性、概括性规定，操作起来难以把握，比如价格主管部门。价格法第三十四条规定：“政府价格主管部门在进行价格监督检查时，可以行使下列职权：查询、复制与价格违法行为有关的帐簿、单据、凭证及其它资料，核对与价格违法行为有关的银行资料；”这里的“银行资料”是否包括银行存款也无从理解。应当注意的是，在前面提及的人民银行总行金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定中却未承认政府机构主管部门查询权！（二）不能冻结、扣划的存款及特殊情况 1、存款准备金，任何机关都无权进行冻结和扣划最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（法释199815号）第34条规定：“被执行人为金融机构的，对其交存在人民银行的存款准备金和备付金不得冻结和扣划”，由于存款准备金和备付金已合二为一，均为存款准备金，且除此外，金融机构在人民银行没有其他性质的存款。因此，人民法院是不能冻结和扣划金融机构在人民银行的存款的。需要注意的是，第34条还规定；“但对其在本机构、其他金融机构的存款，及其在人民银行的其他存款可以冻结、划拨”，此规定是在人民银行存款准备金制度改革前出台的，而1999年9月11日人民银行存款准备金制度改革后，金融机构在人民银行的存款除了存款准备金外，再无其他性质的存款，因此，此规定已不能再适用。人民法院也不能依据此规定冻结和扣划金融机构在人民银行的存款。这一点，在司法部门到人民银行以此为依据划拨存款准备金时，人民银行可能需要对司法机关做耐心的说明才是。 2、封闭贷款，司法部门不能冻结和扣划在最高人民法院关于执行（封闭贷款管理暂行办法）和外经贸企业封闭贷款管理暂行办法中应注意的几个问题的通知中规定：人民法院不得对债务人的封闭贷款结算专户采取财产保全措施或者先予执行；不得执行被执行人的封闭贷款结算专户中的款项。封闭贷款管理暂行办法（银发1999261号）第14条规定：司法部门不应冻结封闭贷款账户和扣收专户资金。 3、国库库款不能查冻扣国库库款属于国家财政收人，不同于银行存款，司法、行政机关不应将其视为财政机关的可执行财产，对国库库款进行查询、冻结和扣划。在中国人民银行关于对查询、冻结、扣划国库库款有关问题的复函银函199948号）中指出：对国库库款司法机关无权进行查询、冻结和扣划。 4、社会保险基金根据最高人民法院关于在审理和执行民事、经济纠纷案件时不得查封、冻结和扣划社会保险基金的通知规定：各地人民法院不得查封、冻结或扣划社会险基金，这个弱势群体的救命钱、养老钱。 5、国有企业下岗职工基本生活保障资金根据最高人民法院关于严禁冻结或划拨国有企业下岗职工基本生活保障资金的通知规定：各地人民法院不得冻结或划拨该项资金用以抵偿企业债务。6、信用证保证金、承兑汇票保证金。作为担保的一种方式，信用证保证金、银行承兑汇票保证金一旦合法成立，即具有对抗第三人的效力。因此，应优先保护债权银行的权益。对此，最高人民法院关于人民法院能否对信用证开证保证金采取冻结和扣划措施问题的规定（法释19974号） 、最高人民法院、中国人民银行关于依法规范人民法院执行和金融机构协助执行的通知规定，法院对上述保证金可以采取冻结措施，但不得扣划。只有在上述保证金已丧失保证金功能时，如信用证无效或过期，因单据不符而拒付信用证款项并且免除了对外支付义务，保证金扣除了相应款项后的余额部分等，人民法院才可以依法采取扣划措施。另外，中国人民银行关于银行承兑汇票保证金冻结、扣划问题的复函（银条法20009号）第一条：“银行承兑汇票保证金是银行承兑汇票出票人向银行申请承兑而备付的资金，这类资金存放在承兑银行自己专门设立的保证金账户，是出票人提供的承担最后付款责任的担保。此保证金存入保证金账户后，其支付、划出均受到银行的限制，其性质与信用证开证保证金有类似之处，因此，我们认为，参照最高人民法院对信用证开证保证金的有关规定，银行承兑汇票保证金，人民法院可以依法冻结，但不应扣划。”第二条：“若承兑银行已兑付了该银行承兑汇票且出票人未能履行最后付款责任，承兑银行有权以该银行承兑汇票的保证金优先受偿。若人民法院已冻结此保证金，承兑银行可以依据最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)第93条的规定，向人民法院提出以被冻结保证金优先受偿的申请。”7、出口退税最高人民法院关于审理出口退税托管账户质押贷款案件有关问题的规定第三条：“出口退税专用账户质押贷款银行，对质押账户内的退税款享有优先受偿权。”第四条：“人民法院审理和执行案件时，不得对已设质的出口退税专用账户内的款项采取财产保全措施或者执行措施。”（三）银行职员应注意的问题根据2002年2月1日起施行的金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定，1、金融机构经办人员应当核实的手续：（1）查询：工作证件+协助查询存款通知书（团县级以上机关签发）；（2）冻结：工作证件+协助冻结存款通知书（主要负责人签字）+冻结存款裁（决）定书；（3）扣划：工作证件+协助扣划存款通知书（主要负责人签字）+生效法律文书或者决定书。2、金融机构协助冻结、扣划应审查的内容：（1）“协助冻结、扣划存款通知书”填写的需被冻结或扣划存款的单位或个人开户金融机构名称、户名和账号、大小写金额；（2）协助通知书上的义务人与所依据法律文书上的义务人相同；（3）金额应当是确定的。缺少法律文书或者通知书与法律文书不符，说明原因后退回。不能提供帐号时，有权机关提供个人姓名和身份证明文件或单位名称，金融机构应当协助。3