农村留守儿童受教育权问题研究提纲版修改版.doc

社会弱势群体的合法权益保护问题 农村留守儿童受教育权问题的法律探讨摘要：近年来，农村大量的剩余劳动力进城务工，在农村出现了这样一个特殊的群体“留守儿童”。家庭监护缺失、政府对农村基础教育支持乏力、社会对农村留守儿童关爱淡漠等诸多因素使留守儿童的受教育现状令人担忧，他们的抚养和教育问题不仅关系到其能否健康成长，也关系到农村教育事业的发展和建立和谐社会目标的实现。完善监护制度、加强政府对农村基础教育的财政支出和管理、改革户籍制度等有助于构建符合我国国情的农村留守儿童受教育权法律保障机制。农村留守儿童问题逐渐引起社会的关注,其中, 农村留守儿童受教育权问题是当前一个现实而又严峻的问题。本文将从宪法和财政体制等角度对这一问题进行浅析探讨。关键词：农村留守儿童、受教育权、法律保护一、探讨农村留守儿童受教育权问题的意义1对农村留守儿童受教育权问题的研究，希望能引起社会各界对农村留守儿童受教育权问题的关注，希望有关部门能对农村留守儿童受教育权问题的重视，加大农村义务教育费用的投入，改善农村教育环境。2农村留守儿童受教育权问题，关系到他们自身成长和发展，农村留守儿童素质的提高，有助于农村人口素质的整体改善，以及整个国家人口素质的提高。3孩子是祖国的未来，农村留守儿童教育问题关系到九年义务教育的实现，关系到整个国民教育的提高，有利于社会的稳定和发展。二、农村留守儿童受教育的现状农村留守儿童目前存在的现状与现象，是个值得全社会关注的农村突出的社会问题；也是各级领导亟待研讨的重要课题；更是构建和谐社会。根据2005年全国1%人口抽样调查的数据，可以确认017周岁留守儿童在全体儿童中所占比例为21.72%。据此推断：全农村留守儿童约5800万人。在全部农村儿童中，留守儿童的比例达28.29%。我省在全部农村儿童中留守儿童的比例达11.55%，我省全部农村留守儿童占全国全部留守儿童的7.8。由于农村社会经济发展及教育条件相对落后，留守儿童的教育存在许多问题，严重制约了教育的和谐发展，成为和谐社会构建中的一个“不和谐音符”。三、农村留守儿童受教育权存在的问题（一）家庭教育缺失1.无亲自立型 父母双方外出打工，无亲可靠，无人照管。兄弟姐妹相互照应，相依为命。生活、学习自行其是。2.单亲教育型 父母双方一方外出打工，一方守家务农并照看孩子。由于农村繁重琐碎的农活和家务已压得守家者筋疲力尽，身心交瘁，加之长期情感压抑，无暇也无法教育管理孩子，心有余而力不足。没法给孩子提供正常的生活条件和学习环境。3.隔代看护型 父母双方外出打工，孩子交给爷爷、奶奶或外公、外婆看护，由于老人文化教育水平较低，无法也无能辅导和督促其学习。隔代老人大多对孩子溺爱放纵，孩子几乎生活在无限制无约束状态下，无形中助长了自私任性，蛮横霸道、易冲动，以我为中心等极端性格。4.亲属托管型 外出打工临走拜托叔伯姨舅等亲属照看管护。管护者想严管重教，但是心有余而力不足，顾虑重重，说话教育的份量和力度难以到位，始终下不了“深水”，彼此双方偶尔想交流谈心，但心存隔膜，有时因交流言语不妥，无形之中生有叛逆对抗心理。5.学校寄宿型 对部分不能得到有效监护的留守儿童，可动员外出打工者将孩子转入学校寄宿管理，由专门教师负责其饮食起居生活。实行寄宿制管理的孩子，有着相似的经历，对他们进行集中管理，不但容易唤起孩子的自信，而能激发学习热情，增强集体归属感和荣誉感。让孩子寄宿在学校里，由学校来承担对孩子的监护。学校监护，多数家长放心，同时孩子寄宿在学校，有了更充分的学习时间，更能学好知识。（二）学校教育缺位由于留守儿童是新时期社会转型的特殊群体，学校对他们的家庭背景、心理状况不能全面的深层次的分析，加之教育方法不妥，很容易打击孩子的自尊心，加重他们的叛逆心理。老师与家长沟通难，有时学生犯一点错误，找不到家长或监护人，从而对他们失去信心。（三）社会教育缺乏社会教育是个体发展不可或缺的环节。目前农村留守儿童在社会教育方面突出的问题，是社会为少年儿童的成长提供有效帮助的组织机构太少，社区教育服务体系几乎空白。另外，受农村社会的经济、文化整体发展水平的限制，农村地区的社区教育服务体系尚未建立。留守儿童社会教育的缺乏严重削弱了社会在留守儿童教育中应该发挥的作用，也使家庭教育、学校教育和社会教育，三位一体的“理想”教育功能化为乌有。（四）受教育权被侵害时得不到有效救济农村留守儿童受教育权是宪法赋予的基本权利，当农村儿童的教育权受到侵害时，就会寻找救济的途径。其受教育权的救济方式主要包括申诉、行政复议和行政处罚等行政救济方式和行政诉讼与民事诉讼等司法救济方式。我国教育法第四十二条第四款对受教育权的救济途径作了具体的规定，“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼”。 该法只规定了申诉主体、申诉范围，而对申诉管辖、申诉步骤以及申诉受理的具体程序等规定还不够明确，对申诉权如何实现却没有具体规定。当农村留守儿童受教育权受到侵害时，不知道如何进行申诉。我国行政复议法第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；”此条款虽然把受教育权列入到行政复议当中，但是只作出模糊的规定，没有规定具体的实施程序。我国行政诉讼法的受案范围虽没有排斥受教育权，但是也没有具体把受教育权能够提起行政诉讼规定在受案范围里面，虽受教育权具有可诉性，但缺少相关规定保证诉讼程序的实施，所以在对受教育权提起行政诉讼时，就显得十分的艰难。四、农村留守儿童受教育权存在问题的原因（一）相关法律法规和政策体系的缺陷权利的实现有赖于制度的保障，制度是主体与权利联系的桥梁，权利主体在任何状态下都能找到接近权利并与权利相结合的具体制度，权利的实现才真正成为可能。我国教育法第九条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”新义务教育法第四条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。”我国教育法是在1995年颁布的，而农村留守儿童的问题也只是在20世纪90年代初期随着市场经济的深入发展才出现的新社会问题，农村留守儿童有其自身的特点，与一般的儿童不相同，教育立法没有对农村留守儿童问题做出相关的规定，这样教育法就表现出滞后的特点，没有对农村留守儿童受教育权作出具体及时的反应。义务教育法虽然于2006年修订，但是也没有增加对农村留守儿童受教育权的相关法律规定。（二）教育监护得不到保障1.受教育权。受教育权是公民的一项基本权利。宪法第 41 条对公民的受教育权作了原则性规定。教育法第 9 条明确规定：公民有受教育的权利和义务。第 18 条规定：国家实行九年制义务教育制度。各级人民政府采取各种措施保障适龄儿童、少年就学 义务教育法第 4 条也明确规定：国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。在某种意义上说，农民是为了给孩子创造更好的就学经济条件才外出挣钱的。然而，少年儿童正处于成长发育的关键时期，他们因为父母长期不在家而无法享受到父母在思想认识及价值观念上的引导和帮助，成长中缺少了父母情感上的关爱和呵护，在思想道德教育上严重缺位，在学习上遇到困难不能及时得到父母的帮助。更有甚者，在边远山区的一些儿童由于上学路途较远，监护人出于安全考虑，本着“让孩子大一些上学放心”的思想，到了法定入学年龄仍不送孩子入学，所以，他们的受教育权实际上得不到有效的保障。 2.人身权。我国法律规定，公民的人身权利受到法律的保护。农村“留守儿童”由于得不到家庭和父母的有力和有效的监管，农村学校又缺乏安全教育，所以容易产生安全隐患。有研究者指出，农村“留守儿童”的安全问题表现在两个方面：一是受到他人的非法侵害或人身伤害；二是自己行为失控，走上违法犯罪甚至自杀轻生之路，危及自己的人身和生命。 有研究者认为，农村“留守儿童”本身也属“弱势群体”，由于父母不在身边，家长有效的保护和监护缺失，自我防范意识和安全知识匮乏，且长期生活在“弱势群体”中间，容易发生包括交通、水火、禽兽等突发性的各种安全问题，甚至还会受到不法分子的人侵害。 还有研究者指出，农村“留守儿童”已成为被拐卖的特大群体之一。由于祖父母等亲属因年长，防范、防护能力弱，无法阻止“留守儿童”被拐。从公安部获得信息显示，目前打击拐卖妇女儿童工作所呈现出的总数据中可知，被拐卖儿童群体中居第一位的是流动儿童，居第二位的是“留守儿童”。农村留守儿童的悲剧正在一幕幕上演，正如那些悲痛欲绝的父母所说的那样：“如果自己在家照顾孩子就不会发生惨剧了。” 3.受监护权。根据民法通则第 11 条规定：未成年人的父母是未成年人的监护人。只有在其父母死亡或者没有监护能力时，才由有监护能力的祖父母、外祖父母等人担任监护人。可见，监护权主要是由父母来行使的。当前留守儿童大多是隔代监护或是上代监护。如四川省对 3118 名留守学生的调查中，有 2526 名是托付给祖父母、外祖父母照管的，占 81% 。如前所述，不管是现有的哪种监护形式，由于临时监护人的精力或能力不够或出于其它原因，其监护效度都不如完整家庭监护的效度，会严重影响儿童的安全、教育等各方面。 4.发展权。作为法定监护人的父母本该责无旁贷地保障孩子的健康成长，而他们却让留守儿童成了某种意义上的孤儿或单亲孩子。未成年人保护法第 10 条规定：父母或者其他监护人应当以健康的思想 、品行和适当的方法教育未成年人，引导未成年人进行有益身心健康的活动，预防和制止未成年人吸烟、酗酒、流浪以及聚赌、吸毒、卖淫。 农村留守儿童由于缺乏父母有力和有效的监管， 他们过早地流入社会，有的留守儿童整天沉迷于网络游戏或武打电影之中；有的和社会上失足青年混在一起，成为他们的打手和帮凶；有的偷鸡摸狗，甚至吸毒、卖淫嫖娼。这就使得留守儿童的发展权受到很大的限制，导致他们心智发展不健全或走上邪路。 （三）农村义务教育经费投入较少（财政体制、义务教育法）导致教育投入不足的根本原因，在于我国缺乏监督政府部门按规定保障教育投入的拨款机制和问责制度。我国教育投入一直难以到位，与保障机制、问责机制不健全密切相关。虽然教育法、义务教育法、高等教育法都明确规定了政府的投入责任，但对投入不到位、挤占、挪用教育经费的行为，却少有问责。为此，有必要借鉴发达国家经验，探索建立国家教育拨款委员会和地方教育拨款委员会，通过拨款委员会决定教育投入预算并监督政府履行投入责任，这可让教育经费投入落到实处，也能有效解决目前与教育投入不足并存的教育乱花钱问题。（四）校园周边环境较差学校周边管理量大面广，特别是流动摊点“你进我退，你退我进”的现象明显，不好管理，但还有更重要的原因：一是学校周边环境的管理涉及多家部门，既有工商的，又有城管的，还有卫生的，各个部门都是管理者，但都难独家管好，形不成合力；二是处罚乏力，往往是查到问题了，要么警告一下，要么罚些款，对非法经营者缺乏威慑力量；三是学校周边的经营点往往是当地村民所经营，有的还是当地有势力者，管理起来难度较大。公安机关应当采取有力措施，依法维护校园周边的治安和交通秩序，预防和制止侵害未成年人合法权益的违法犯罪行为。任何组织或者个人不得扰乱教学秩序，不得侵占、破坏学校、幼儿园、托儿所的场地、房屋和设施。五、农村留守儿童受教育权存在问题的解决办法（一）完善相关的法律和政策服务体系1.适时修改、完善保护留守儿童的法律虽然目前我国存在着义务教育法、教育法、未成年人保护法等法律保护儿童的受教育权，但是没有对留守儿童受教育权做出相关规定。留守儿童问题是20世纪90年代才产生的社会问题，如果只以现行的法律保护留守儿童受教育权的话，那不免显得有点滞后性，使留守儿童受教育权保护存在一定的不适应性。而当今留守儿童已经是一个非常庞大的群体，据国家统计局估计,2005年全国约有1000万左右15岁以下的留守儿童，而且种种迹象表明,留守儿童的数量还大有逐年增加之势。所以制定专门法律，保障留守儿童各项权利，已经势在必行。2.改革现行的户籍制度和财政政策“二元户籍制度将公民一分为二，并在利益分配上向城市倾斜，形成了事实上的户口等级、户籍世袭制度，使公民具有了不同价值与不同等级的社会身份，架空了宪法赋予给公民的平等权利。” 1958年的中华人民共和国户口登记条例，从法律上把中国公民划分为“农业”和“非农业”两个标志鲜明的类别，人为地造成了农民与城市市民地位的不平等。党的十六大以后，我党提出了“统筹城乡发展”的执政兴国理念，这为中国农民平等权利的保障和实现创造了前所未有的政治环境，这意味着，长期存在的二元社会结构已经丧失了存在的合理性，农民不平等地位高度制度化了的社会状况将会予以根本的改变。但是现实当中农民工的子女进城读书任然受到很大的障碍，受到各种不公正的待遇，不能享有和城市儿童一样的受教育权，例如借读费的收取。所以，只有变革现行户籍制度，才能真正帮助农民工更好的融入城市社会生活，获得新的谋生手段，改善生活待遇，成为真正的市民，才能从根本上解决农民工与农村留守儿童长期“两地分居”的状况，使越来越多的农村留守儿童结束远离父母的留守生活，使大量农村留守儿童能和其父母亲一起到城市去居住，到城市去学习，加入到流动儿童的群体当中。3.建立完整的留守儿童受教育权利救济机制2002年国务院公布的禁止使用童工规定第二条第一款规定： 国家机关、社会团体 、企业事业单位、民办非企业单位或者个体工商户均不得招用不满16周岁的未成年人。 虽然禁止使用童工规定明确的规定了用人单位不能招用不满16周岁以下的未成年人，但由于执法的力度不够，使该规定没有得到有效的实施。于2009年11月12日，在广西贺州市平小学生在课余时间非法加工爆竹时发生爆炸事故，事故导致当场死亡1人，受伤13人， 其中1名伤者在送往医院后经抢救无效死亡。在14名事故受害者中，13名为小学在读生，均为农村留守儿童。该事件不仅侵犯到了农村留守儿童的受教育权，还侵害到了他们的最基本的生命权。所以政府应该加强监督该规定的实施，对于违反规定使用童工的民办非企业单位或者个体工商户加大打击力度，杜绝违法使用童工的现象发生，保障农村留守儿童完成义务教育，保障他们生命的安全。（二）建立稳定的经费投入保障机制1.建立农村留守儿童义务教育的基金随着我国社会主义市场经济的发展，农村流动人口的逐年增加，农村留守儿童的数量将会不断地提高，农村留守儿童的受教育权问题越来越为人们所关注。在这种情况下，国家可以鼓励社会团体、企事业单位和个人捐款，用这些所捐的资金作为教育经费的一个重要补充，并用法律形式来规定其用途。2建立科学有效的教育基金投入的法律监督体制 当前对我国教育经费的投入在各个环节都缺乏有效的监督机制。尽管我国教育法中规定了教育经费的三增长原则，即“中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐年有所增长，切实保证教师工资和生均公用经费逐年有所增长”。但是在现实中，一直存在基层政府对教育资金投入不到位的现象和挪用教育资金的现象。建立科学有效的教育资金管理体制，包括审批、审议、转账等方面，尽量降低教育经费流失，并建立相应的监督措施，把教育经费运行全都纳入到可监控的范围内，以保障我国农村留守儿童受教育权的实现。我国农村留守儿童受教育权的实现直接关系到他们的身心健康和自我完善，关系到他们今后的个人生存能力以及参加社会生活的能力。当前，政府应该更多地关注农村留守儿童的受教育权利，解决好农村留守儿童受教育权问题，使他们能够接受更高质量的教育，有利于经济、社会的发展和社会主义和谐社会的建设。（三）加强舆论宣传，营造关爱“留守儿童”的良好氛围进一步动员全社会力量，为留守儿童创造一个温暖的社会环境。采取积极有效的措施，切实加强对留守儿童的帮带、教育、监护和关爱。1加大义务教育法、未成年人保护法等法律法规的宣传力度进一步加大整治力度，为留守儿童创造一个健康的校园周边环境。加大义务教育法、未成年人保护法等相关法律法规宣传力度，依法保护留守儿童合法权益。相关部门要逐步建立整治工作长效机制，全力配合学校加强校园周边环境整治，加大网吧、游戏室、台球室专项治理力度，严禁其面向中小学生营业。