关于对规范性文件备案审查工作的调研报告

1 / 7 关于对规范性文件备案审查工作的调研报告 为了全面推进我市依法治市进程，进一步规范市人民政府规范性文件备案审查工作，按照市人大常委会 2016 年的工作部署，根据监督法、 治区各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例及 治区行政机关规范性文件备案规定的相关要求， 4 月 1 日，由市人大常委会副主任赵虹山带队，法制工作委员会邀请部分工委委员和人大代表组成调研组，通过听取工作汇报、查阅台账等形式，对市人民政府建市以来规范性文件清理、备案、审查工作的开展情况进行了调研。现将调研情况报告如下： 一 、市政府开展规范性文件备案审查工作的基本情况 规范性文件是政府依法行政、规范行政行为、加强法治建设的基础，是全面贯彻国家法律法规和规章在我市正确实施的一项重要保障工作，对推进法治政府建设、树立法治政府形象、维护社会和谐稳定起着积极的促进作用。自 2004年 市以来 ,市政府法制建设从建立政府法制办机构设置、人员配备的不断充实，逐步到 2016 年启动对规范性文件的报备。市人民政府根据国务院全面推进依法行政实施纲要和自治区人民政府关于规范性文件备案审查工作的要求开展了相应的工作，对市政府依法治市，全面落实政府 法制建设起到了积极的促进作用。 2 / 7 加强了政府法制办工作力量。政府法制办是市政府行政执法行为监管、审批和对外公布规范性文件的具体业务机构。 2016 年，市人民政府在以往法制办仅有机构和一名兼职工作人员的基础上，按照机构编制要求法制办增加了 2 名具有法律专业工作人员加强了工作力量，同时在办公室设备上加大了投入，为各项工作的正常开展提供了保障。 规范性文件备案审查情况。政府法制办在自治区人民政府、兵团法制办的领导下，按照 治区行政机关规范性文件备案规定的相关要求，对市政府各部门的规范性文件组织开展了清理，并按照 规范性文件备案审查要求在 2016年年初分别向自治区、兵团和市人大常委会报备了 18 件规范性文件，对规范市政府依法行政行为，建设法治政府起到了积极的促进作用。 二、政府规范性文件备案审查工作存在的问题 市政府加强了法制办的工作力量，按照自治区、兵团关于开展规范性文件备案审查的要求，在促进法治政府建设，规范依法行政方面做了大量具体的工作，但仍存在着一些亟待解决和完善的问题。 规范性文件公开的力度不够、形式单一。规范性文件直接涉及到公民、法人和其他组织的权利和义务，必须按照公告的程序要求，通过各种形式广泛宣传，让行 政相对人知晓自身权利义务，从而使规范性文件的行政效力最大化，充分3 / 7 体现规范性文件的公正、公平、合理性原则。市政府在规范性文件的公开和对外宣传方面只通过政府网站进行了公告，形式过于单一，宣传的力度、广度不够，限制了公众的知晓权、监督权，形成了自己制定、自己实施、自己监督或无人监督的现象，对市政府的公信力和行政执法的公正性、权威性势必造成一定的影响。 规范性文件备案审查工作程序不规范、机制不健全。按照国务院规章制定程序条例和 治区行政机关规范性文件制定程序规定要求，制发规范性文件的程序包括初期的调研论 证、书面征求意见、法律审核、向社会公布等必经的法定程序要求。在实际工作中，市政府及各部门对规范性文件概念范围把握不准，规范性文件制定时不能按照法定程序、法定权限制定，违反程序超权限制定规范性文件现象仍然存在。同时，将大量不属于规范性文件的文件报备审查，加大了审查机构的工作难度，师市现行有效规范性文件的数目不清，不利于行政行为规范实施和监管。在规范性文件的起草过程中缺乏法律规定程序的具体要素：一是在规范性文件制定前，调查研究不够深入，征求意见不够全面，民主参与不够广泛；二是在规范性文件公布施行前，对文件的审查把关不严，相应的审查、审批、监督、救济机制不健全；三是在规范性文件颁布施行后，对违法纠治没有具体措施和相应的工作机制。 4 / 7 政府部门对规范性文件备案审查的重要性认识不够。规范性文件备案审查，实质是审查规范性文件是否合法，是否得当，是否与国家宪法、法律相冲突，是否与上级政府规章或者规范性文件相抵触，是为了促进行政机关执法行为的合法有序，保护公民法人、或者其他组织的合法权益，推进依法治市工作的全面开展。但市政府个别部门对规范性文件重要性的认识不充分，对于法制办的备案审查程序重视不够，对提交的规范性文件合法性、合理性 、科学性，没有认真的研究，分不清规范性文件与内部工作机制的区别，对于规范性文件如何进行操作，操作主体是谁，对发现问题如何处置的内容不全面，造成规范性文件缺乏可操作性。如： 城市养犬管理办法等，无法确定具体实施的主体单位。 规范性文件备案审查的专业力量不足。行政规范性文件的数量多，涉及面广，涉及到依法行政方方面面的专业理论知识，对起草拟定、备案审查工作的专业理论知识水平要求非常高。体现了行政的管理权和强制力，直接关系到公共利益、社会秩序和公民的切身利益。依照加强法治政府建设的要求，对规范性文件的法律监 督也在逐步加强。但是，政府规范性文件审查专业的法制队伍不健全，缺乏专业系统的理论培训，政府法制办仅能够承担规范性文件的一般性工作，政府各部门是行政执法的主体，基本没有专门的法制科室或专业人员，同时缺少对规范性文件制发实体和程序的专业知5 / 7 识和技能，造成规范性文件制定、审查、报备工作重发文轻备案，有备案无审查，前置审查评估清理不到位。加之政府法制办前期长期缺位，致使建市以来至 2016 年政府规范性文件全面清理、规范报备审查的工作滞后，目前，市政府对现行规范性文件中有效、失效、修订或废止的情况，没有形成一本帐、数目不 清，情况不明。 三、对规范性文件备案审查工作的几点建议 规范性文件作为国家政策、法律向具体行政执法活动准则的延伸，是政府依法、规范施政的重要依据，关系到行政相对人的切身利益，对建立完善法治政府、全面落实依法行政实施纲要有着重要的作用。现就进一步完善规范性文件备案审查工作，提出如下建议： 加强规范性文件的公开范围和宣传力度。市政府要按照行政公开的程序要求，在现有公开的形式上，充分利用电视、报纸、广播和社区宣传栏，不断加大宣传力度。尤其是新制定发布实施的涉及公民、法人和其他组织即行政相对人权利、义务方面的规范性 文件，要增加公开宣传的范围和形式，尽可能做到家喻户晓，切实增强行政相对人依法、依规维权和政府依法行政、主动接受全社会监督的意识，树立政府的权威性和法制性。 强化培训，提高政府法治工作水平。按照国务院关于加强市县政府依法行政的决定，加强市政府及各部门领导6 / 7 干部的法律专业学习，增强法制观念，尤其是针对本部门行业系统的专业法律知识，进一步提升各部门领导及专业人员对规范性文件与单位内部工作机制的界定及公务人员职权、职责的认识，全面提高规范性文件起草、制定的质量和水平，使依法施政的操作依据更加规范科学。 尽快制定完 善规范性文件备案审查的工作机制。市政府要按照自治区关于规范性文件备案审查工作的相关规定，加大规范性文件备案审查工作的力度，尽快建立 行政机关制发规范性文件程序的规定，进一步完善规范性文件起草制定、审查备案、公布实施、上报备案、责任追究等程序。严格审查报送文件内容、准确定性是否涉及公民权利义务关系、公民权利义务的类型及法律依据，避免规范性文件的内容与相关法律、法规和规章及国家有关政策不一致或相抵触。根据规范性文件制发的范围、目的和要求，明确发文机关主体的职权范围，杜绝越权发文、以发代备。进一步强化规范性文 件的责任追究制，哪个环节出现问题，追究哪个部门责任人的责任。 提高认识，提高规范性文件备案审查工作质量。市政府要进一步提高对依法治市工作重要性认识，充实政府各部门法制工作力量，将建立健全规范性文件工作管理机制作为监督管理的经常性工作，长抓不懈。严格落实依法行政工作的具体部署，明确单位内部法制工作岗位职责，尽快培养熟悉7 / 7 法律业务的专职工作人员，加强规范性文件审批、制发及文件台账的整理归档工作力度，使备案审查工作的各个环节有章可循、有据可查、违责可究，使依法行政各项工作符合科学施政的程序要求。政府法制办作为市政府 法制监管的主体，要主动加强